村民

我國現階段對“村民”這一概念的理解與界定一直處在模糊不清的現狀。2000年7月25日在北京市十一屆人大常委會第20次會議上，委員們在審議有關法規草案時，提出法規的制定應多考慮群眾的切身利益。在探討什麼樣的人是“村民”時，給村民概念下了一個定義：認為凡18歲以上且具有某村農業戶口就應該為該村村民，村民的配偶、戶口未遷入，但在本村居住的也是本村村民。對這個界定，當時暫時解決了以往界限不清，難以操作，給基層村民委員會選舉工作帶來了麻煩。避免了很多人為矛盾的產生。內蒙古自治區在實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉指導換屆選舉工作的《選舉手冊》中，對選民資格的界定必備的三個條件：即凡居住在農村牧區，具有農業戶籍的人都是村民，凡居住在本村具有本村農業戶籍，並與本村集體經濟有一定聯繫的村民都是本村村民。這可以看出是該地對村民這一概念的界定。村莊的生成具有歷史性和自然性，不管作何種行政手段的調整，村民的歸屬意識並不會隨之而改變，其地緣心理具有永久性，這是傳統意義上鄉村的特點。他指出，改革開放后。我國部分發達地區的村莊政治結構、經濟結構、從業結構和戶籍成分已經發生了巨大變化。外商企業、土地租賃、城鄉貿易等等，村民的屬性也已經發生了實質的變化。“村民”實際上已經可以簡單理解成“在一定地域或者村莊里取得居住資格的居民”。這為村民賦予了具有世居性、永居性、常居性和臨時性四個特徵。

據《中國大百科全書》的解釋：村民是“居住在一國境內，受該國管轄的自然人”，對鄉村的解釋是“也稱農村，是區別於城鎮的一類居民點的總稱”。在《現代漢語辭典》的解釋：村民是“鄉村居民”，對居民的解釋是“固定住在某一地方的人”。可見儘管各種辭書對“村民”這個概念的表達不同，但含義是基本一致的，也是合理的，從沒有把其與戶籍制度相關聯。我國《憲法》對居住在城市和農村的人則一律稱居民，也從沒有把戶籍制度作為分水嶺。

也有學者指出，法律上的對“村民”的概念與現實生活中的“村民”概念在上限上是等同的，不可能大於，法律上下限只能小於，即法律上的村民概念源於現實生活中的村民概念，任何法律都不能對這個概念任意擴大或延伸，也不能在這個概念之外再尋找其他可以擴充或縮小其內涵的依據。可見，長期以來，我國政策和法律對“村民”這個概念沒有清楚界定。

“村民自治”的提法始見於1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規定"村民委員會是基層群眾自治性組織"。"四個民主"的提法始見於1993年民政部下發的關於開展村民自治示範活動的通知之中。從"村民自治"到"四個民主"，我們對基層民主的認識是逐步完善、逐步提高的。村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。但是行政村不屬於一級政府，是一種村落小範圍的自治組織，自製內容僅限於自我管理。村委會直選產生，一般3~7人，主要任務：制定和監督執行村規民約。協助黨和政府貫徹落實國家的法律政策，組織村辦經濟，維護本地治安，發展公共福利，人民協解，鄉村文化事業等。

第一章總則

第一條為了保障農村村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據憲法，制定本法。

第二條村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責並報告工作。

第三條村民委員會根據村民居住狀況、人口多少，按照便於群眾自治，有利於經濟發展和社會管理的原則設立。村民委員會的設立、撤銷、範圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批准。村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關係等分設若干村民小組。

第四條中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。

第五條鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬於村民自治範圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。

第二章村民委員會的組成和職責

第六條村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成。村民委員會成員中，應當有婦女成員，多民族村民居住的村應當有人數較少的民族的成員。對村民委員會成員，根據工作情況，給予適當補貼。

第七條村民委員會根據需要設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。村民委員會成員可以兼任下屬委員會的成員。人口少的村的村民委員會可以不設下屬委員會，由村民委員會成員分工負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作。

第八條村民委員會應當支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，承擔本村生產的服務和協調工作，促進農村生產建設和經濟發展。村民委員會依照法律規定，管理本村屬於村農民集體所有的土地和其他財產，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態環境。村民委員會應當尊重並支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合夥的合法財產權和其他合法權益。

第九條村民委員會應當宣傳憲法、法律、法規和國家的政策，教育和推動村民履行法律規定的義務、愛護公共財產，維護村民的合法權益，發展文化教育，普及科技知識，促進男女平等，做好計劃生育工作，促進村與村之間的團結、互助，開展多種形式的社會主義精神文明建設活動。村民委員會應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農村社區建設。多民族村民居住的村，村民委員會應當教育和引導各民族村民增進團結、互相尊重、互相幫助。

第十條村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，遵守並組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務，接受村民監督。

第三章村民委員會的選舉

第十一條村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。村民委員會每屆任期三年，屆滿應當及時舉行換屆選舉。村民委員會成員可以連選連任。

第十二條村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持。村民選舉委員會由主任和委員組成，由村民會議、村民代表會議或者各村民小組會議推選產生。村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人，應當退出村民選舉委員會。村民選舉委員會成員退出村民選舉委員會或者因其他原因出缺的，按照原推選結果依次遞補，也可以另行推選。

第十三條年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是，依照法律被剝奪政治權利的人除外。

村民委員會選舉前，應當對下列人員進行登記，列入參加選舉的村民名單：

（一）戶籍在本村並且在本村居住的村民；

（二）戶籍在本村，不在本村居住，本人表示參加選舉的村民；

（三）戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，並且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民。已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民，不得再參加其他地方村民委員會的選舉。

第十四條登記參加選舉的村民名單應當在選舉日的二十日前由村民選舉委員會公布。對登記參加選舉的村民名單有異議的，應當自名單公布之日起五日內向村民選舉委員會申訴，村民選舉委員會應當自收到申訴之日起三日內作出處理決定，並公布處理結果。

第十五條選舉村民委員會，由登記參加選舉的村民直接提名候選人。村民提名候選人，應當從全體村民利益出發，推薦奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民為候選人。候選人的名額應當多於應選名額。村民選舉委員會應當組織候選人與村民見面，由候選人介紹履行職責的設想，回答村民提出的問題。選舉村民委員會，有登記參加選舉的村民過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民過半數的選票，始得當選。當選人數不足應選名額的，不足的名額另行選舉。另行選舉的，第一次投票未當選的人員得票多的為候選人，候選人以得票多的當選，但是所得票數不得少於已投選票總數的三分之一。選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果應噹噹場公布。選舉時，應當設立秘密寫票處。登記參加選舉的村民，選舉期間外出不能參加投票的，可以書面委託本村有選舉權的近親屬代為投票。村民選舉委員會應當公布委託人和受委託人的名單。具體選舉辦法由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會規定。

第十六條本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，並說明要求罷免的理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，並須經投票的村民過半數通過。

第十七條以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的行為，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務委員會和人民政府及其有關主管部門舉報，由鄉級或者縣級人民政府負責調查並依法處理。

第十八條村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務自行終止。

第十九條村民委員會成員出缺，可以由村民會議或者村民代表會議進行補選。補選程序參照本法第十五條的規定辦理。補選的村民委員會成員的任期到本屆村民委員會任期屆滿時止。

第二十條村民委員會應當自新一屆村民委員會產生之日起十日內完成工作移交。工作移交由村民選舉委員會主持，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府監督。

第四章村民會議和村民代表會議

第二十一條村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議，應當召集村民會議。召集村民會議，應當提前十天通知村民。

第二十二條召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規定的，依照其規定。召開村民會議，根據需要可以邀請駐本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席。

第二十三條村民會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作；有權撤銷或者變更村民委員會不適當的決定；有權撤銷或者變更村民代表會議不適當的決定。村民會議可以授權村民代表會議審議村民委員會的年度工作報告，評議村民委員會成員的工作，撤銷或者變更村民委員會不適當的決定。

第二十四條涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：

（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；

（二）從村集體經濟所得收益的使用；

（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；

（四）土地承包經營方案；

（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；

（六）宅基地的使用方案；

（七）征地補償費的使用、分配方案；

（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；

（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。

村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項。

法律對討論決定村集體經濟組織財產和成員權益的事項另有規定的，依照其規定。

第二十五條人數較多或者居住分散的村，可以設立村民代表會議，討論決定村民會議授權的事項。村民代表會議由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女村民代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。村民代表的任期與村民委員會的任期相同。村民代表可以連選連任。村民代表應當向其推選戶或者村民小組負責，接受村民監督。

第二十六條村民代表會議由村民委員會召集。村民代表會議每季度召開一次。有五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意。

第二十七條村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，並報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。

第二十八條召開村民小組會議，應當有本村民小組十八周歲以上的村民三分之二以上，或者本村民小組三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數同意。村民小組組長由村民小組會議推選。村民小組組長任期與村民委員會的任期相同，可以連選連任。屬於村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公益事項的辦理，由村民小組會議依照有關法律的規定討論決定，所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。

第五章民主管理和民主監督

第二十九條村民委員會應當實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則，建立健全各種工作制度。

第三十條村民委員會實行村務公開制度。

村民委員會應當及時公布下列事項，接受村民的監督：

（一）本法第二十三條、第二十四條規定的由村民會議、村民代表會議討論決定的事項及其實施情況；

（二）國家計劃生育政策的落實方案；

（三）政府撥付和接受社會捐贈的救災救助、補貼補助等資金、物資的管理使用情況；

（四）村民委員會協助人民政府開展工作的情況；

（五）涉及本村村民利益，村民普遍關心的其他事項。

前款規定事項中，一般事項至少每季度公布一次；集體財務往來較多的，財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。

村民委員會應當保證所公布事項的真實性，並接受村民的查詢。

第三十一條村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮的人民政府或者縣級人民政府及其有關主管部門反映，有關人民政府或者主管部門應當負責調查核實，責令依法公布；經查證確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。

第三十二條村應當建立村務監督委員會或者其他形式的村務監督機構，負責村民民主理財，監督村務公開等制度的落實，其成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產生，其中應有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務監督機構成員。村務監督機構成員向村民會議和村民代表會議負責，可以列席村民委員會會議。

第三十三條村民委員會成員以及由村民或者村集體承擔誤工補貼的聘用人員，應當接受村民會議或者村民代表會議對其履行職責情況的民主評議。民主評議每年至少進行一次，由村務監督機構主持。村民委員會成員連續兩次被評議不稱職的，其職務終止。

第三十四條村民委員會和村務監督機構應當建立村務檔案。村務檔案包括：選舉文件和選票，會議記錄，土地發包方案和承包合同，經濟合同，集體財務賬目，集體資產登記文件，公益設施基本資料，基本建設資料，宅基地使用方案，征地補償費使用及分配方案等。村務檔案應當真實、準確、完整、規範。

第三十五條村民委員會成員實行任期和離任經濟責任審計，審計包括下列事項：

（一）本村財務收支情況；

（二）本村債權債務情況；

（三）政府撥付和接受社會捐贈的資金、物資管理使用情況；

（四）本村生產經營和建設項目的發包管理以及公益事業建設項目招標投標情況；

（五）本村資金管理使用以及本村集體資產、資源的承包、租賃、擔保、出讓情況，征地補償費的使用、分配情況；

（六）本村五分之一以上的村民要求審計的其他事項。

村民委員會成員的任期和離任經濟責任審計，由縣級人民政府農業部門、財政部門或者鄉、民族鄉、鎮的人民政府負責組織，審計結果應當公布，其中離任經濟責任審計結果應當在下一屆村民委員會選舉之前公布。

第三十六條村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。鄉、民族鄉、鎮的人民政府干預依法屬於村民自治範圍事項的，由上一級人民政府責令改正。

第六章附則

第三十七條人民政府對村民委員會協助政府開展工作應當提供必要的條件；人民政府有關部門委託村民委員會開展工作需要經費的，由委託部門承擔。村民委員會辦理本村公益事業所需的經費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。

第三十八條駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員不參加村民委員會組織，但應當通過多種形式參與農村社區建設，並遵守有關村規民約。村民委員會、村民會議或者村民代表會議討論決定與前款規定的單位有關的事項，應當與其協商。

第三十九條地方各級人民代表大會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本行政區域內保證本法的實施，保障村民依法行使自治權利。

第四十條省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據本法，結合本行政區域的實際情況，制定實施辦法。

第四十一條本法自公布之日起施行。