美國文官制度

為了糾正這些弊端，美國於1883年頒布了文官制度條例，即《彭德爾頓法》，對文官制度進行了改革。第一，對文官的錄用實行公開競爭考試辦法，擇優錄取；考試項目有筆試、口試、經歷評定、實地操作等。第二，定期考核，按能力和政績大小予以升降獎懲。第三，文官常任，不與執政黨共進退。文官終身任職，非犯大錯不能解僱。對文官懲處必須有充足理由。第四，文官在政治上中立，可以是某黨黨員，但不能參加黨派性的政治活動。第五、禁止進行金錢授受，“文官須忠實於政府，對現行政體和政治組織，不得產生懷疑”。第六、設立總統直轄的三人文官委員會，負責管理文官考試以保證考試中的正確、統一和公正，以防止出現舞弊現象。

這些改革，把競爭的機制引進文官制度中去，從而在一定程度上減少了政府中的腐敗現象，改進了文官的素質，激發了公職人員的工作積極性，提高了政府的工作效能，促進了文官的專業化及政府管理上的科學化。

解決了因各政黨輪流執政而造成的政府大換班以及隨之而來的政治秩序的混亂，尤其是正常性的政治決策和執行受到干擾的現象。此外，文官制度的建立使行政官員的選拔有了一個相對公平、統一的標準。與之相適應的行政人員的職業素質亦隨之建立起來。20世紀以來，由於美國政治生活進一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。美國文官制度的健全化，使得上層建築適應了工業化社會的需要，對於資本主義社會的正常運行，起了保證的作用。

美國1787年憲法，對文官的選用並未作出明確的規定。就官員的任用標準而言，喬治·華盛頓總統側重於名望和門第，強調良好的出身與教養。華盛頓之後的約翰·亞當斯和托馬斯·傑斐遜兩人位總統任職期間，則注重“才氣”，即選任官員時主要看其是否受過大學教育。於是，美國建國初期的政府官職就掌握在那些受過良好教育、有高貴的門第、在社會上有地位的人及其親信手中，人稱“紳士政府”時期。這些“紳士”們一旦被委以官職，就相當穩定，一般不被更換。但是，在“紳士政府”時期，也不是完全按上述標準選用官員的，隨著兩黨政治在美國的出現，政黨分臟制已初見端倪。華盛頓逝世后，他便按自己的意志任用了一批官員。傑斐遜時期，在按“紳士”標準選用官員時，已經開始在一定範圍內實行了政黨分贓制。傑斐遜的後繼者們，效法其前任，也“都為他們的朋友留下職位”，以酬謝自己的親朋故舊和政治追隨者。

從歷史發展的進程中考察，政黨分臟制具有一定的歷史進步作用：它是對貴族政治、官職私有的一種否定，它為更多的公民們提供了較多的直接參加政府的機會；它對美國兩黨制的形成和發展也產生了積極的影響，增強了黨的團結和凝聚力，解決了政黨及候選人的競選經費，促使政府推行有利於本黨的政策，使黨組織保持生命力。當然，指出政黨分臟制的作用，並不意味著否認其存在的弊端。無論如何，它畢竟不是一種健全、完善、科學的官員任免制度，它所依據的是任職者對執政黨的“忠誠”，而非能力。

隨著美國領土的不斷擴張，聯邦政府的機構急劇膨脹，行政事務也日益紛繁複雜，傑克遜時代“公職十分簡單”的情況已經成為過眼煙雲。政黨分臟制越發暴露出其嚴重重危害：首先，在分臟制下，總統和部長們把公職作為獎賞政客黨徒和親朋故舊的禮物，結果是每一個新總統上台，就帶來一次官員任免的大動蕩，形成“一朝天子一朝臣”的局面，影響了政府工作的連續性。其次，在分臟制下，一些有能力的英明黨派官員被撤換，而一些政治上投機鑽營、吹牛拍馬甚至是腐化分子進入政府各級官職。他們目光短淺，道德淪喪，為官伊始便提心幾年之後被撤換，因而便利用職權，貪贓枉法，損公肥私，中飽私囊。嚴重污損了文官的形象，降低了文官的威望和工作效率。第三，在分臟制下，每當新總統任職后，就被眾多的鑽營求職者所包圍。第九任總統威廉·哈里遜就職僅一個月便病故，恐怕與分臟制帶來的分配職位的繁忙不無關係。第十六任總統阿伯拉罕。林肯任職后，在與南方各州脫離聯邦的威脅進行鬥爭時，就深為求職謀職者所苦；最受其害的莫過於第二十任總統詹姆斯·葛菲爾德，由於分臟不均，竟被一求職未遂者槍殺，成為分臟制的犧牲品。總之，分臟製造成了官茂不修，用人不當；浪費公努，效率低下；黨派傾亂，政局動蕩。

美國文官制度的建立大體經歷了三個階段。

建國初期新政府在官員任命上沒有形成定製，也沒有專門負責人事管理的機構，對於官員的任命主要是依據資力品質和能力。重要官員大都受過良好的教育，一般官員的任命主要以私人關係為轉移

1801年美國出現兩大政黨———聯邦黨和民主黨，由於美國憲法規定：總統經參議院同意可以任命高級官員，還可以在國家授權下任命中下級官員，因此兩黨在競選總統獲勝后都將政府官職分給自己的親信，官員的任命形成了政黨分肥原則。該原則始於1829年傑克遜上台，1829年傑克遜宣稱應輪流當官，大肆封官許願培植親信，排除異己。政黨分肥制任人唯親、拉幫結派，使文官質量嚴重下降，管理鬆散工作效率低下，每一個新總統上台都要對政府官員大量換血，引起人事大地震破壞了政府工作的連續性，嚴重影響了政治決策，形成了周期性的政局動蕩。

美國完成工業革命后，資產階級需要穩定高效的文官系統。1883年，議員彭德爾頓提出以英國文官制度為藍本，結合美國自身特點的文官制度法案，把工業時代的自由競爭機制引入文官的選拔錄用，打破了政黨分肥原則，逐步形成了以考績制為基礎的文官任用原則，《彭德爾頓法》標誌著美國文官制度的正式建立。

進入壟斷資本主義階段后，美國社會經濟基礎發生了深刻變化，對文官制度提出新要求，1923年《職位類法》加強了對文官的管理，建立了系統的分類考績制度；1939年《哈奇法》確立不準參與政治活動、不準用封官許願拉選票的原則；1950年實行《考績法》，1958年頒布了《培訓法》，1962年通過了《聯邦工資改革法》等法令，美國形成了以考績製為核心的比較完善的文官制度。1978年美國國會通過了文官制度改革法，該法令總結了美國實行了95年的文官制度，著重完善了文官制度的獎勵機制，為美國文官制度注入新活力，此後美國政府又出台了一些改革措施，形成了一套比較完善的高效的文官制度。

美國文官的招聘經歷報名、考試、推薦、試用、錄用五個程序，招聘的對象主要側重大學畢業生。考試分筆試和操作測驗等，一旦被選用通常根據不同的身份進行1年或3年試用期，試用期滿後用人單位給試用滿意者辦理正式錄用手續以及人事管理備案。

被正式錄用為文官后，要依照政府對文官的要求從事工作。美國文官應：不以權謀私、不偏袒包庇、不妨礙政府效率及經濟運轉、不喪失獨立與公正的判斷能力、不在官方渠道以外決定政府事宜、不破壞公眾對政府廉潔的信任。針對文官中存在的不廉潔問題，1978年美國國會通過《美國1978年廉正法》，建立美國文官收入財產申報制，每個文官都必須填寫文官收入財產申報表，並在30天之內由本部門廉正辦公室審查，一旦發現有違法的收入或財產，立即處理，在規定的期限不報者將受到司法機關起訴。

對文官離職及退休后的再就業也進行了嚴格的限制。美國文官在離職退休后經常利用關係同私營企業相互勾結，以不正當手段牟利，成為美國常見的經濟犯罪，針對這種情況《美國1978年廉正法》視情況不同，對離職及退休的文官與其在政府任職期間的職務或與工作有關的商業活動規定了一至數年的“冷卻限制期”或“禁止期”。冷卻期滿后，文官可利用自己龐大的人事網路關係，在商業領域大顯身手。

美國總統和國會共同領導文官管理機構，文官管理機構主要有人事管理局，由總統直接領導對總統負責是最重要的文官管理機構，制定和頒布各種規章條例，監督文官規章制度的實施情況。

廉正署，是根據《美國1978年廉正法》設立，對總統負責由總統直接領導，其主要職責是監督內閣各部門遵守《廉正法》，對文官進行職業道德教育，監督文官遵紀守法，一旦發現問題及時提出警告或提請司美國文官制度探析。

功績制保護委員會，該委員會是行政部門中具有司法職能的獨立機構，其職能是保護功績制及每個文官不受權利濫用之害。聯邦勞工關係局和聯邦僵局處理小組，前者的職能是調停聯邦政府機構中文官和行政部門之間的爭端，調停失敗後由聯邦關係局下屬的聯邦僵局處理小組來解決。平等就業機會委員會，該委員會是根據《美國1964年民權法》成立的，其職責為：在報考、錄用、考核、晉陞、調動、培訓、待遇、獎勵、辭退等方面消除任何基於黨籍、種族、宗教、性別、婚姻狀況、祖籍、殘廢等因素的歧視，根據法律受理一切關於就業歧視的申訴，並進行調節，調解無效後有關人員可向法院起訴。國會審計局，該局每年就人事管理局及功績制保護委員會的工作向國會提交報告，國會在文官管理工作中發揮了重大作用，主要通過立法，監督和聽證三種手段實現對文官的管理。美國對文官的監督機制主要還有：司法部門，司法部門及其所屬的聯邦調查局負責在總統任命高級文官之前，對他們的背景情況作嚴格的檢查，並負責對文官的犯罪行為進行偵察和起訴；財產部，負責審查文官是否偷稅漏稅，尼克松的副總統阿格紐就是被財產部國內稅務局審查出偷稅漏稅后不得不辭職接受判刑；新聞機構，常常被人們視為美國政府三權以外的第四政府，由於新聞機構多為私營，彼此之間競爭十分激烈，一旦發現文官活動的蛛絲馬跡，立即連續猛烈抨擊，因此，美國高級官員中能長期營私舞弊而又不受追究者甚少。

美國文官分為行政首長類，一般行政類，情報類，科技類，醫務類，教育類，外交類等。一般行政類人數最多，占文官總數的一半以上，每一類又分若干等級，如一般行政類分為15等，每一等又分為10級。美國市場經濟發達，與其他部門相比，政府機構多為清水衙門，為確保文官的高素質，政府必須在多方面給文官較優厚的待遇。文官工資標準的制定，通常比較各地私營企業的工資水平確保中低級文官的工資與同地區私營企業僱員的工資大體相當。文官平時沒有獎金，年終各部門發給傑出工作者獎金。高級行政官員中有一半每年可得到等於基本工資20%的獎金，總統每年給其中工作特別優異的文官授予傑出行政長官銜及20000美元獎金，而對另外表現出色的5%的文官授予功績行政長官銜和10000美元獎金，美國文官通常都參加醫療保險，在某些特殊情況下政府支付一部分或全部醫療費用。文官每周工作40小時，工作5天，每天8小時，有些機構文官可把每周40小時的工作壓縮在3至4天完成，其餘時間可自由安排。文官享受一切法定節假日，工齡1～10年的文官每年可享受14天的付薪休假，工齡超過10年的文官每年可享受21天的付薪休假，每個文官每年可請不超過15天的付薪病假。凡年滿62歲已服務5年；年滿60歲已服務20年；年滿55歲已服務30年的文官均可自願退休。退休年金的多少取決於服務年數及基本工資金額，最高不得超過工資最高3年的平均基本工資的80%，最低不得低於社會保險的最小基本保險金額。退伍軍人被錄用為文官后，可繼續享受《美國兵役法》規定的一切待遇。

文官的一切人事決定如晉陞、調動等均須以考核結論為基礎，考核的指導原則由人事管理局制定，具體的考核方案由各機構自定，呈報人事管理局批准后執行。如不願繼續在政府任職，文官可隨時按規定程序申請離職。為保證文官的高素質和文官工作的高效率，文官必須接受各種培訓，通常通過三種方式接受培訓：不脫產培訓，脫產培訓以及聯邦、州、地方政府之間及政府與私營企業之間的人員

交流。

綜上所述，美國的現代文官制度經歷了一個長期改革和完善的過程才逐步建立起來。它給提供了一些值得借鑒的經驗:

第一，美國現代文官制建立和完普的歷程，經過了三次重大改革:

第一次是1883年制定《彭德爾頓文官法)，在自由競爭思想的指導下，將競爭機制引入文官的選拔錄用，旨在解決國家機構的政治腐敗和文官的道德淪喪問題。第二次是1923年的改革，頒布(文官分類法》，在科學管理學派理論的指導下，解決文官的分類管理問題。第三次是1978年的改革，頒布《文官制度改革法》，在行為科學派理論的指導下，完善文官的激勵機制和監控機制，以解決調動文官的積極性問題。每次重大改革，都是在具體理論的指導下，根據文官制度存在的主要缺陷和弊端，重點解決一個問題。

第二，改革文官制度，必然要觸動國家各級官吏、政客和政黨的切身利益。

在政黨分肥制時期，分肥制勢力在國家政治舞台上盤根錯節，它與政客、議員、政治組織、各利益集團的權益息息相關，所以，要徹底廢除政黨分肥制，建立現代文官制度，決非輕而易舉之事。分肥制社會基礎雄厚，改革阻力甚大，不可能一個早上解決問題，它必然要經歷一個長期的鬥爭過程。新制度建立后，也必然有一個長期的不斷改革、不斷完普的過程。在文官制改革中，踏步不前，滿足現狀不行，必須採取積極態度，必須敢於向舊勢力和保守勢力進行鬥爭。但急於求成，急功近利也不行，需要有一個提高認識的過程，更需要有一個在實踐中不斷鞏固改革成果，不斷完善新制度的過程。

第三，美國經過近一個世紀的文官制改革，逐步建立了一整套比較科學的文官管理機制，這是歷史的進步。但是，即使在這種比較科學的文官制度下，在執行過程中仍然存在很多問題和弊端，其中最主要的一個問題，就是政黨分肥制這種醜惡現象並沒有從根本上杜絕。在官職任用上，仍無法排除政治因素。因為，仍有許多重要官職並沒有包括在文官制度範圍之內。歷任美國總統，仍受到種種壓力，自覺不自覺地要酬謝其支持者，任命一些照顧性官員。有些總統往往故意保留許多肥缺，不急於補充，以此作為獲得支持的籌碼。有時總統為安插同黨甚至濫設閑職。這些問題告訴，要真正建立一支“機會均等”、“廉潔奉公”的文官隊伍，就必須不斷地同惡丑現象作鬥爭，不斷地在制度上進行改革。