農村集體土地確權登記發證

《土地管理法》實施以來，各地按照國家法律法規和政策積極開展土地登記工作，取得了顯著的成績，對推進土地市場建設，維護土地權利人合法權益，促進經濟社會發展發揮了重要作用。但是，受當時條件的限制，農村集體土地確權登記發證工作總體滯后，有的地區登記發證率還很低，已頒證的農村集體土地所有權大部分只確權登記到行政村農民集體一級，沒有確認到每一個具有所有權的農民集體，這與中央的要求和農村經濟社會發展的現實需求不相適應。明晰集體土地財產權，加快推進農村集體土地確權登記發證工作任務十分緊迫繁重。

（一）加快推進農村集體土地確權登記發證工作是維護農民權益、促進農村社會和諧穩定的現實需要。通過農村集體土地確權登記發證，有效解決農村集體土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，依法確認農民土地權利，強化農民特別是全社會的土地物權意識，有助於在城鎮化、工業化和農業現代化推進過程中，切實維護農民權益。

（二）加快推進農村集體土地確權登記發證工作是落實最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度、提高土地管理和利用水平的客觀需要。土地確權登記發證的過程，是進一步查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置，建立土地登記簿的過程，也是摸清土地利用情況的過程，從而改變農村土地管理基礎薄弱的狀況，夯實管理和改革的基礎，確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關係，將農民與土地物權緊密聯繫起來，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性。

（三）加快推進農村集體土地確權登記發證工作是夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展的迫切需要。加快農村集體土地確權登記發證，依法確認和保障農民的土地物權，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，是建設城鄉統一的土地市場的前提，是促進農村經濟社會發展、實現城鄉統籌的動力源泉。

（1）政府主導原則：各縣（區）人民政府主導，國土資源部門牽頭，多部門統籌協調密切配合完成。

（2）穩步推進原則：試點先行，摸索經驗、穩步全面加快推進。

（3）尊重歷史和現實的原則：土地權利歸屬的確定，既要根據當時的歷史條件和政策，又要充分考慮當前的實際狀況。

（4）有利於生產生活和社會穩定的原則：在利於維護社會穩定和土地可持續利用的基礎上，化解矛盾，解決爭議，對一時難以處理糾紛的宗地暫緩登記，暫不發證。

（5）依法登記的原則：嚴格依照《土地登記辦法》規定的內容、程序和要求，依法辦理登記。

（6）全部覆蓋的原則：堅持全面覆蓋的原則，不重不漏。

（7）免費原則：此次登記發證將有關工作經費納入財政預算，減輕農民負擔，測繪、登記都不需農民花費任何費用。

人民政府或者有關行政主管部門的批准文件、處理決定；縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書；人民法院生效的判決、裁定或者調解書；當事人之間依法達成的協議；履行指界程序形成的地籍調查表、土地權屬界線協議書等地籍調查成果；法律、法規等規定的其他文件等。

問：做好農村集體土地確權登記發證工作有哪些意義?

答：加快農村集體土地登記確權發證工作，是中央從夯實農業農村發展基礎、促進城鄉統籌發展和農村社會和諧穩定的高度，作出的重要決策。這項工作涉及廣大農民切身利益，對農村經濟社會發展影響巨大而深遠。為加快部署工作，2011年5月，國土資源部聯合財政部、農業部下發《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號）文件。與此同時，對推進工作急需的政策措施，抓緊研究、論證，爭取早日形成《意見》。

通過農村集體土地確權登記發證，依法確認農民土地權利，強化農民特別是全社會的土地物權意識，有助於有效解決農村集體土地權屬糾紛，在城鎮化、工業化和農業現代化進程中切實維護農民權益；土地確權登記發證的過程，是進一步查清宗地的權屬、面積、用途、空間位置，也是建立土地登記簿的過程，從而確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關係，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性……

土地流轉先確權征地須按證補償

問：由於作用不明顯、應用不夠，地方黨委政府和廣大農民對農村土地確權登記發證積極性不高。如何解決這一問題?

答：對於這種情況，《通知》要求強化證書應用，明確規定實行憑證管地用地制度。

要求凡被徵收的農村集體所有土地，在辦理征地手續之前，必須完成農村集體土地所有權登記，在征地拆遷時，要依據農村集體土地所有權證或農村集體土地使用證進行補償；凡是進入市場流轉的經營性集體建設用地使用權，必須經過確權登記，做到產權明晰、四至清楚、沒有糾紛，沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉；農用地流轉需與集體土地所有權確權登記工作做好銜接，確保承包地流轉前後的集體所有性質不改變，土地用途不改變，農民土地承包權益不受損害；對新農村建設和農村建設用地整理涉及宅基地調整的，必須以確權登記發證為前提。

為充分發揮農村集體土地確權登記發證工作成果在國土資源管理各個環節的基礎作用，《通知》提出，農村集體土地確權登記發證與集體建設用地流轉、農村土地整治、農用地流轉、土地徵收等各項重點工作掛鉤。凡是到2012年底未按時完成工作的，農轉用、土地徵收審批暫停，農村土地整治項目不予立項。

“身份證”須覆蓋所有“工作證”

問：“全覆蓋”是什麼意思，是否覆蓋林地、草地有關用地權證?

答：首先要明確，農村集體土地確權登記發證要覆蓋全部農村範圍內的集體土地，包括屬於農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，不得遺漏。

林業部門、草原部門都有各自的法律依據，落實集體土地確權登記發證全面覆蓋，與林地、草地登記發證有效銜接確實存在管理上的協調難度。對此應當堅持一點，土地證書與林權證等其他證書的關係，應當是“身份證”與“工作證”關係，農村集體土地所有權確權登記發證應包括全部農村範圍的集體土地。

登記發證應“是誰的就發給誰”

問：集體土地所有權發證到村還是到組，這個地方反映強烈的問題怎麼處理?

答：是誰的就發給誰。根據《物權法》、《土地管理法》和中央文件要求，對農村集體土地確權登記發證，應當“是誰的就發給誰”，屬於村一級農民集體所有的土地，應當確權發證給村一級農民集體；屬於村民小組集體所有的土地，應當確權登記發證給村民小組一級農民集體；屬於鄉(鎮)農民集體所有的土地，應當確權登記發證給鄉(鎮)一級的農民集體。實際中，屬於村集體、村民小組和鄉鎮農民集體所有的土地在實地也是比較清楚的。

“小產權房”不得登記發證

問：在農村地區特別是城市周邊地區，“小產權房”問題突出，還有“村改居”等問題，對此如何處置?

答：土地登記具有嚴肅性和權威性。按照國家有關規定，為嚴格規範農村集體土地確權登記發證行為，《意見》明確要求，嚴格禁止通過土地登記將違法違規用地合法化，對於違法宅基地和建設用地必須依法依規處理後方可登記。對於借戶籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定徵收程序將農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用於非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，不得登記發證。

對於沒有權屬來源證明的宅基地和集體建設用地，要求查明土地歷史使用情況和使用現狀，認定合法后，方可走程序並確權登記發證。對於違法違規登記發證或登記不規範造成嚴重後果的，嚴肅追究有關人員責任。

對於城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治等重點工作中的集體土地確權登記問題，要儘快完成綜合改革試驗區、農村承包經營權登記試點地區、城鄉接合部等土地確權登記發證，滿足改革發展的需要。

“撤村建居”涉及問題十分複雜，必須把握三點：一是集體土地全部依法徵收為國有的，農民集體成員全部轉為城鎮居民；二是集體土地轉為國有土地，只能通過徵收這一合法渠道；三是集體土地所有權只能確權登記給農民集體，不能給城鎮居民委員會。對“撤村建居”后，未徵收原集體土地，只調查統計，不登記發證。統計時在新建單位名稱后載明原農民集體名稱，以給下一步國家出台相關法律政策后妥善處理該問題提供依據。