管制刑

有兩種看法，一種認為，在抗日戰爭時期頒布的《修正淮海區審理司法案件暫行辦法》第四章第18條所列的五種主刑之一的“管束”，實際上就是管制刑的雛形。當時的管束是一種不予關押在監獄，但要服公役的刑罰方法。刑期為1日以上，1年以下。5另一種認為，早在新民主主義革命時期，管制刑即已具雛形，當時稱之為“回村執行”，在同地主、富農和反革命分子的鬥爭中廣為適用，發揮了重要的作用。6由於資料搜集困難，筆者無法對管制刑的最初形態作追根溯源的探究，但是，從目前所掌握的資料可以看出，無論是抗戰時期的“管束”還是新民主主義革命時期的“回村執行”，有三個共同點，一是對適用對象不予關押；二是適用對象必須參加一定期限的勞動，以公役的形式或者是村莊集體勞動；三是適用對象必須接受專門機關和群眾的監督改造。管制是解放區人民政治鬥爭實踐的產物，它是鎮壓與寬大、懲罰與教育相結合的政策的具體實踐，它發揮了專政機關與群眾監督的兩方面的優勢，在對地主、反革命分子等階級敵人的懲罰與改造中曾經起到很大的作用；管制是解放區人民刑事鬥爭實踐的產物，解放區人民政權在與反動勢力激烈的政治鬥爭中，既要嚴厲打擊罪大惡極的敵人，又要懲罰、教育、改造一大批罪惡不深的反動分子，將對反動分子的懲罰與改造寓於群眾監督之中，無論是“管束”還是“回村執行”都是刑事司法有益的實踐活動，為管制刑的確立，進行了最初的實踐探索。

1948年11月15日《中共中央關於軍事管制問題的指示》中就明確規定，對反動分子實行管制，這是管制這一新的方法在政策、法律上的反映。7新中國成立后，管制被廣泛適用。在當時中央及地方各大區的有關法律、法規中，對管制的目的、對象、內容、期限和執行等都作了較為全面、具體的規定，如1950年4月《中央公安部關於新區匪特暴亂搶糧情況的綜合報告》 、1951年10月《中央公安部關於處理女犯、少年犯及老年犯的指示》 、1951年7月20日《華東軍政委員會關於土地改革完成地區管制改造地主的規定》 、1951年8月11日《中南區反動黨團特務及其他反革命分子登記條例》 、1952年4月21日中央人民政府公布的《中華人民共和國懲治貪污條例》 、1952年6月27日政務院批准、公安部公布的《管制反革命分子暫行辦法》等。8建國初期所使用的管制，管制適用對象有所擴大，但仍以反革命分子為主。“三反”、“五反”運動中，根據《中華人民共和國懲治貪污條例》的規定，把管制刑擴大適用到罪行較輕的貪污、受賄、行賄、介紹賄賂和以牟取私利為目的的收買、盜取國家經濟情報的犯罪。9在對貪污罪的懲治中，管制是作為刑罰處罰的一種被明確規定的。同時又規定了對貪污罪的行政處分有：免刑予以開除、撤職、降職、降級、記過或警告的行政處分。

1952年3月11日政務院公布的《中央節約檢查委員會關於處理貪污、浪費及克服官僚主義錯誤的若干規定》中規定：“受機關管制處分者，留在機關中戴罪工作，在其被管制期間，不敘職位，並剝奪其政治權利……”。1952年3月28日政務院第130次政務會議通過的《政務院關於“三反”運動中成立人民法庭的規定》的第一條規定：為了嚴肅、謹慎和適時地處理“三反”運動中貪污分子的處刑、免刑以及其他應經審判程序處理的案件，凡專區以上機關中、團以上部隊中得成立人民法庭，在各該級人民法院和各該級軍法機關領導下進行審判工作。各級各單位人民法庭，將按實際需要和具體情況，並經過各該級人民政府或軍事領導機關的批准，由一個機關單獨設立或數個機關聯合設立之。第三條規定：各單位人民法庭有傳訊、逮捕、拘押、釋放並判處機關管制、勞役改造、有期徒刑、無期徒刑、死刑以及追繳贓款贓物、沒收財產、剝奪政治權利、緩刑、免刑、無罪之權。這些規定出現的“機關管制”和“勞役改造”兩個詞，與《中華人民共和國懲治貪污條例》的“管制”和“勞役”詞語不同，在實踐中，針對貪污犯的懲治多用“機關管制”這一詞語，這可以從當時最高人民法院的許多司法解釋得到印證。《管制反革命分子暫行辦法》第三條規定了六類反革命分子是適用的主要對象。歷史上有罪惡，解放后既無悔改表現或悔改證明，又無現行的反革命活動，雖須給以一定的懲罰，但其罪惡程度尚不須逮捕判刑者，皆依本辦法管制之。一、反革命特務分子；二、反動黨團骨幹分子；三、反動道會門頭子；四、堅持反動立場之地主分子；五、堅持反動立場之蔣偽軍政官吏；六、其他應予管制的反革命分子。

這一時期的管制具有行政性和刑罰性的雙重屬性。 《管制反革命分子暫行辦法》第十一條第一款規定：對反革命分子管制之批准權，除法庭依法判決者外，均屬於縣市以上之公安機關。在鄉村由區鄉政府提出，報縣公安局審查批准。城市由派出所、公安分局提出，報市公安局審查批准。其延長、縮短、撤銷同。第十二條規定：凡經人民司法機關判處應予管制之反革命分子，亦依本辦法處理之。針對反革命分子的管制的適用，不僅可以由“法庭依法判決”，更多的是公安機關的審查批准。對於管制的刑罰屬性，理論界並無不同意見，而對於管制的行政屬性，理論界有三種看法，第一種認為管制屬行政處分，11第二種認為管制屬行政處罰，12第三種認為管制屬行政強制措施。13以當時的視角考察，法學理論極不發達，不可能對管制的屬性做出明確的理論界分；在立法上的界分是清晰的，按前政務院政治法律委員會彭真副主任《關於中華人民共和國懲治貪污條例草案的說明》指出：“在刑事處分中，規定了勞役和管制的處分”。適用於貪污犯罪的“管制”或“機關管制”分子。二是決定機關的專門性，除判決決定之外，其他由公安機關審查決定。三是管制執行的專門機關與群眾監督相結合，第十一條第二款規定：被管制分子之管制一經批准后，即由批准機關下達正式通知書，並在適當的群眾會議上當眾宣布執行之。第十三條規定：本辦法由各地公安機關負責實施。在司法實踐中，行政性管制與刑罰性管制相混同，體現出強制性，表現為管制期限的不確定性，管制期限為三年以下，必要時可延長；管制可易科性，被管制的分子，根據其違法、違規情節可延長管制期限或者逮捕法辦；管制的群防群控性，對被管制分子，任何人均有監督及檢舉其不法活動的權力。14以當前的視角考察當時的管制的行政屬性，當前的行政法學、行政管理學理論認為，行政處分、行政處罰、行政強制措施三者有著質的區別。行政處分通常專指國家公務員行政處分，是指國家行政機關對違反紀律規定的國家公務員，按照法定條件，經過法定程序，給予違紀國家公務員的行政性制裁措施。15行政處分的實施機關是特定的，只能是各級國家行政機關；行政處分的對象是特定的，必須是國家公務員；行政處分的原因是特定的，違反國家公務員紀律達到制裁的程度；行政處分的種類是特定的，只能是警告、記過、記大過、降級、撤職、開除這六種行政處分的一種。行政機關依照法律、法規規定，對其所屬的國家公務員和其所任命的其他人員因違反法律、法規、規章等違反行政紀律的行為，尚未構成犯罪的，或者雖然構成犯罪但是依法不追究刑事責任的行為做出的涉及身份、職級、聲譽的行政性懲戒，行政處分是行政主體為對其內部事務實施管理所作的行政行為，是內部行政行為。管制不屬現代意義上的行政處分。行政處罰是指行政主體對違反行政管理秩序但尚未構成犯罪的公民、法人或其他組織所給予的行政制裁。16它有別於行政處分而為外部行政行為。行政處罰是作為行政不法的法律後果而存在的。17它是行政相對人違反行政管理秩序所應當承擔的法律責任形式。行政強制措施又稱行政強制，是指行政主體為了實現行政管理目的，依法採取強制手段強制不履行行政法義務的相對人履行義務或達到與履行義務相同狀態；或者出於維護社會秩序或保障公民人身健康、安全的需要，對相對人的人身或財產採取直接或間接的強制措施的一種行政行為。18從嚴格意義上說，管制無法直接歸類為現代的行政處罰或者是行政強制，然而，針對反革命分子的管制所表現出的適用對象的特定性，適用對象是特定的反革命分子，適用機關的專門性，其做出審查決定的機關是專門機關即公安機關，是專門機關與群眾相結合，對反革命分子實行強制管理，監督改造，以維護社會秩序和人民政權的穩固。將行政性管制稱為行政強制措施更為恰當。

1956年，鑒於中國城鄉的社會主義改造已基本完成，肅反鬥爭已取得偉大勝利，人民民主專政已進一步鞏固，社會秩序更加安定，全國人大常委會於同年11月16日作出《全國人民代表大會常務委員會關於反革命分子的管制一律由人民法院判決的決定》 ，這一決定改變了原來的管制所具有的行政性與刑罰性的雙重屬性，確立了管製作為刑罰處罰方法的一種，在刑事司法實踐中得到新的認識和發展。管製作為刑罰又擴大適用到盜竊、詐騙、流氓等犯罪，當時判處管制的犯罪分子，不論是反革命罪還是一般刑事犯罪，都必須剝奪政治權利。

1979年7月1日第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國刑法》 ，認真地總結了建國以來採用的管制刑懲罰和教育改造犯罪分子的經驗，並吸取了“文化大革命”中濫用管制刑的教訓，進一步發展了管制刑，23在刑法中明確規定管制刑為五種主刑的第一種，並在法律條文中明確規定由人民法院判決，由公安機關執行；管制刑最高刑期為二年，數罪併罰最高不超過三年；管制刑適用對象已經不只限定在反革命分子和貪污犯，更多的其他一般刑事犯罪分子也成為管制刑適用對象，適用範圍進一步擴大。

1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議修訂《中華人民共和國刑法》。修訂過程中，管制刑的存廢成為爭論焦點之一，立法者在聽取了存廢兩方面的意見，權衡了存廢兩方面的利弊后，採納了保留並發展改進管制刑的意見，仍然保留管制刑作為五種主刑的第一種，並根據社會變革的現實情況，司法實踐的客觀要求，對管制刑作了發展和完善。增加和修正了管制刑的內容；管制刑適用範圍進一步擴大。

與有著千年發展歷程的生命刑、肉刑、剝奪自由刑、勞役刑等傳統刑罰方法相比，管制刑五十多年的發展歷程，對一個刑種來說是短暫的，其成長過程經歷了由行政性強制措施到刑罰方法的演變，建國初期的廣泛適用，特別是經歷了“文化大革命”時期的失控、混亂和無序，撥亂反正、改革開放時期的很少適用，更使管制刑的發展歷程充滿艱辛，對其目標價值的認識更顯困惑。管制刑的成長是稚嫩的。無論是作為刑罰種類的法律制度上的科學規範、健全完善、嚴謹嚴密，還是作為行刑制度的刑罰執行上的合理安排、嚴格執行、強化監督、注重實效，都仍然具備成長的時間和空間。就以管制刑這五十多年的發展歷程為時段，我們可以描述它的基本發展路向：

管制刑始終沿著刑罰進化的正確路向演進。一是由混合的刑罰性與行政性向單純的刑罰性轉變。對管制刑刑罰本質的認識過程，與中國社會主義法律制度建設進程相契合，由混合了的刑罰方法與行政性強制措施發展為刑罰種類中的最輕的主刑，雖然期間經歷過坎坷、混亂和無序，在《刑法》創製和修訂過程中，經歷過存與廢的論爭，但最終仍被立法者所確認，被法律所確定，是司法實踐的進化，是法學理論的進化；二是由政治鬥爭的需要逐步轉變為社會管理的需要。管制最初作為政治鬥爭中對反革命分子等敵對勢力監督改造的有效方法而被廣泛適用，到對付貪污、賄賂、盜竊、損害公私財物、破壞社會管理秩序等輕罪的演變，順應了社會政治形勢的變化，滿足社會管理的需要，並成為自覺的、重要的刑事政策選擇，這是社會意識形態的進化，社會管理理念的進化。