土地招拍掛制度

一套科學、合理、完善的土地招標掛牌制度是在一定製度上可以終結靠關係、“暗箱操作”的協議供地方式，進入了一個土地供應公開交易的新時代。正因此，有人稱土地招標拍賣掛牌出讓制度的頒布、實施為中國的“土地革命”。

該制度的優點是：

一、土地使用權實行招標拍賣掛牌，防止和避免了腐敗行為的產生。土地使用不公開，難免攙雜著“幕後交易”一些掌管土地使用權的部門為了個人或小集團利益，往往會藉機斂財，肥了個人，害了國家，直接導致國有資產流失。

二、土地使用權實行招標拍賣掛牌，有利於房地產市場的健康發展。土地實行公開招標拍賣掛牌，減少了諸多的中間環節，使倒買倒賣土地的空間大為減小。

三、土地使用權實行招標拍賣掛牌，有利於土地使用權“招拍掛”出讓，有利於房地產分離，提高土地開發效率。“招拍掛”的土地供應方式，有利於土地的合理利用和整體規劃。由於實施了土地的儲備制度，政府將逐步把生地轉化為熟地后再進行“招拍掛”，動拆遷問題已妥善得到解決，土地的開發工作也已經基本完成，周邊的市政建設將逐步完善，水、電、煤等市政都有計劃地分配到位，開發商只要按規劃要求作好設計圖紙並得到許可后就可順利開工了，可以專心提高建築品質和服務，大大縮短了房地產開發周期，有效地控制了開發成本。因此房地產開發土地利用的高效率也成為必然。

四、土地使用權實行招標拍賣掛牌，是有利於土地市場公平競爭。土地既然可以公開拍賣，所有房地產商都可以通過竟買的方式取得土地使用權，不分內資企業還是外資企業，一律通過競拍的方式，大家站在同一起跑線上，進一步體現了優勝劣汰的市場法則。

五、土地使用權實行招標拍賣掛牌，有利於開發商綜合實力提高。公開“招拍掛”意味著房地產開發商機會均等，只要有足夠的資金和雄厚的經濟實力，就能在競爭中取勝。中小開發商必需適應新的規劃，將投標要求研究透徹，根據自己實際情況量力而行，這樣才有希望在市場上佔據一席之地，提升開發能力。綜合實力較強的開發商會獲得獲取較大的機會而得到逐步發展，沒有實力的開發商在一次次競爭中落敗，將逐漸淡出市場，這會導致房地產市場的重新洗牌。

六、土地使用權實行招標拍賣掛牌，能夠更加合理的體現土地使用價值。政府必須對土地進行正確的評估，採用合理的招標辦法，公正的評出中標單位，開發出符合市場要求的優秀建築，更好的體現土地使用價值。

招拍掛制度的以上優點，是假設該制度本身高度完善並有嚴格、合理的操作流程和實施細則，並有良好的政治、法律環境和人文基礎。反之，在政府職能、社會道德、法律制度和監督制度等、社會政治制度和市場經濟制度不配套的情況下，孤軍推進市場體制和產權制度改革，不但不能從根本上解決傳統體制或制度的效率問題，而且會帶來新的更為嚴重的社會正義問題。

當全國各地一次次陽光下的黑幕交易被暴光后，人們更增加了對招標拍賣掛牌制度實現其制度預期的擔憂。於是各界對在現行中國土地市場的政府壟斷市場機制、社會誠通道德水準、法制環境和監督體制等基礎性制度和完全市場經濟制度不配套的條件下，推行招標拍賣掛牌制度能夠體現程序和結果公正的理論開始深入思考，並發表連篇累牘的駁論文章，

2003年8月26日，《中國經營報》以《上海地產商觸碰土地交易制度敏感神經》指出：多位房地產巨頭認為土地公開招標拍賣導致地價因“公開競爭”而高升，從而把房地產價格逼上了懸崖邊緣，如果說房價高，其實是地價高；如果說房價存在泡沫，其實地價也存在泡沫，上海地產界準備聯合上書有關部門，就現行土地招標拍賣制度提出意見。《中國建設報》則在《交鋒土地新政策》指出北京的國企地產公司、部分上市公司也和上海一樣，對國土資源部頒布的國有土地使用權招標拍賣掛牌的制度，持反對態度。2002年11月25日，《中國經濟時報》以《土地拍賣：泡沫溢出亟待立法》，指出招標拍賣掛牌制度可能引發經濟泡沫，需要規範。2004年11月25日，《中國經濟時報》以《協議批租十大渠道開發商自述土地交易內幕》，指出當前炒賣土地、牟取暴利的現象非常普遍。按規定，房地產開發商具有相應的資質就可以申請地皮，但實際操作卻是另外一回事。2004年6月7日和11月8日，《經濟參考報》則以《“中國第一拍”陳少湘談土地拍賣槌起槌落“戲”份多》和《拍賣業“潛規則”遊戲損他利己》，以及2004年5月29日，人民網以《由“一槌拍飛兩億”談土地拍賣中的“程序正義”》，從理論上和實踐上揭示拍賣業“導演”拍賣中的種種黑幕和手法以及原因。

房地產業作為特殊的行業，任何一項制度的出台，都會引起社會的普遍關注。客觀上，任何事物都有兩面性，尤其是一個新政策，在與市場的磨合中會出現這樣那樣的不足。作為正在摸索的中國來說，自然可以理解。

一、評價標準過於單一。美國的招拍掛，價格因素是最後一個，而我們唯一以價格去進行招拍掛，把別人最壞的東西吸收過來，如此處理，大家所看到預期變化的時候，既是房地產價格暴漲的時候，這樣的直接受害者既不會是政府，亦不會是土地的競得人---開發商，而是最終的消費者。

二、評價過程和標準模糊，致使招投標流程不動。因缺乏嚴格的評標程序和標準，招標出讓工作在一些地方很不規範，遭到過多的人為因素干擾。前些日子，筆者在網上竟然看到河南某地的一塊國有土地開價低於協議時的意向價。當然，我不是說拍賣價一定要高於意向價才能說明該制度的公正，關鍵是中標企業就是原來信誓旦旦要求協議出讓的企業，其內幕自然只有當地的政府再清楚不過了。

三、為了使土地供應過程更為公開、公正、公平，政府還需要進一步完善和優化土地招投標流程，指定嚴格的評標程序和標準，防止人為因素干擾；招標拍賣掛牌后仍然存在政府暗箱操作，市場房地產不公平交易問題沒有解決。首先是由於土地供給雙軌制陷阱的存在，仍然在引致權勢階層利用權利在市場低價獲取劃撥和協議用地后然後倒賣，從而獲取巨額土地利潤。其次是由於招標拍賣掛牌仍然可以被暗箱操作，從而引致政府利用陽光制度將不公正的交易“導演”為公正的交易。

四、市場的政策透明度不夠。在中國香港地區，政府對土地的供應計劃每半年公布兩次，有時也會一次性將計劃全部公布，香港回歸后，為了增加土地售賣的供應量，用以平衡樓價，曾一次性公布過幾年的賣地計劃，這樣做一方面可以保證讓更多的人了解土地供應情況，另一方面也有利於開發商在選擇土地時合理安排資金。當守法開發商亟需要用地時，“壟斷腐敗者”就是不供地；而當與“壟斷腐敗者”有勾結的“不法商人”需要用地時，則是有求必應。一旦出現這種腐敗，就不僅僅只是涉及到國有土地資產的流失，甚至已直接傷害到守法的開發商和普通購房者的利益了，其代價是人們對宣揚所謂公平、公正制度的質疑和政府信用深層次的危機。

五、信息宣傳不夠。由於土地規劃的透明度不夠，從而宣傳力度也不夠。在香港地區，買地會受到港人的普遍關注。在拍地前，代理會通過傳媒預測買地結果，例如土地成交價、建築成本及利息等，再將周邊同類物業的成交價作為參考，根據市場走勢，從而預測出多種成交價，在拍賣前製造不少輿論。而內地拍賣地的周邊成交價不準確，只能從項目的售價來判斷。比如土地價是3000元/平方米，建成后的總成本在6000元/平方米以上。但是周圍的項目售價僅在5000元/平方米左右，市場價格透明度不高。

六、銀行金融支持力度存在不足。在香港買地，一般要求投地方在一個月內全數支付所有地價款，開發商在投地前也已安排好土地使用權及建築等項貸款。在內地，由於金融機構的風險防範能力較差，開發商在獲得土地使用權前幾乎不可能從金融機構獲得資金上的支持，因而他們的資金基本等於自籌資金，出讓金的分期分付，在內地就見怪不怪了。

七、中介服務配套跟不上。香港的土地拍賣文件是給建築師的，因為他們是專業人士，能做出專業分析，如對買地限制及環境做出評估，然而，將做出的多個方案連同預算向發展商推薦。可以大大提高中小型企業發展商參與競爭。而內地設計院的市場化程度不高，根本沒有把注意力集中到這方面。

八、規範政府競爭制度不足。在市場經濟條件下推行發展經濟優先的政策，由於缺乏規範政府之間有序競爭的制度配套，因而在加劇地方政府之間無序競爭的同時，引致地方保護主義的招商引資政策同招標拍賣掛牌制度的衝突，造成地方政府需要低地價、零地價、負地價的內生動力。在上下級信息不對稱性和指標純經濟性條件下上級政績考核下級，由於缺乏規範地方政府發展思維的科學發展觀配套，因而在激勵地方政府做大GDP的同時，引致出於短期政績的地方優惠政策排斥招標拍賣掛牌制度，造成地方政府形成在招標拍賣掛牌中弄虛作假的機制，從而影響其有限理性發生理性偏離，並最終造成土地使用者在政府壟斷市場的土地交易活動中背離等價交換原則。

可見，相對於協議出讓時的腐敗，如果沒有有效的風險防範機制，招標拍賣掛牌制度可能為政府壟斷市場所用，其後果要麼為政府財政需求盲目推動價格上漲，要麼為政府招商引資暗箱操作壓低價格，從而異化為政府提高“效率”或維護“公正”的機會主義擋箭牌。“壟斷商”式的腐敗自然是更大的腐敗，帶來危害自然會更大。

為了使土地“招拍掛”工作更適應社會發展的需要，一些不適應經濟發展的制約因素必須進一步給予完善和改進，才能確保房地產市場的健康和穩定。

一、指定經營房地產項目招標、拍賣的具體方法和程序，制定掛牌交易的類型用地、做法及遵守規則事項等，讓所有流程規範化、制度化，減少人的主觀差異和自由裁量。

為了使土地供應過程更加公開、公平、公正，政府還需要進一步完善和優化土地招投標過程，制定嚴格的評標程序和標準，防止人為因素干擾；我們可以設想最最理想的土地出讓制度如同一台“土地出讓機器”，政府將土地使用權申請人人申請條件、資信等各種情況輸入系統，該系統就會選出出讓地塊最合適的競得人，它不會因不同操作人、不同的社會環境而得出差異性的結果，使土地出讓方式真正的走上規範化的發展軌道。

二、摒棄急功近利的想法，要把投資者的資質、從業經驗、房產業績、市場聲譽、信用度、開發計劃、土地利用力等作為一項重要指標，提高它的權重，而不是把價格作為土地競得的唯一或重要標準。

三、鼓勵資金雄厚但沒有本地開發經驗的外資企業與本地企業聯合投標。從發展本地經濟並保護外來資金經營安全的角度，將外來資金和本地的開發經驗有機結合，可以作到各方共贏的良好局面。

四、提高地產開發的社會開放度，鼓勵實力雄厚、有良好業績的開發商在政府管理下從事房地產開發，這比政府壟斷開發房地產的效率要高。

五、大力提高土地市場的透明度、公平公正度，而且要把各級政府的宏觀管理職能與市場操作嚴格區分。

六、要抑制土地投機和囤積居奇的行為，土地二級市場要加強管理。土地出讓后，土地使用人是否真正的履行出讓合同，按政府部門預期的規劃和進度進行開發，還是有意囤積土地、抬高地價，進行另一種形式的炒買炒賣，使守法開發商要麼買進高價地，要麼無地開發，從而擾亂了正常的土地市場秩序。

七、讓專業機構對土地進行合理估價后，參加競標的開發商以書面形式向政府投標，與估價最近的企業將獲得土地開發權。

八、堅持以市場為導向，有計劃的供應土地。以市場為導向制定科學、合理的供地政策，運用市場機制公開配置土地資源，有利於提高土地開發利用效率，促進土地資源的科學管理與利用，促進房地產業的持續發展。

九、在土地供應模式上，要切實依法提高政府供地的市場化制度，使之能夠形成一種通過市場確定使用者，通過市場形成土地價格的市場配置機制，最大限度地實現土地資產價值，促使土地市場更加健康、更規範地向前發展。

十、應儘快完善土地集中統一儲備供需的相關法律、法規。中國各地政府普遍存在土地儲備的力度和範圍有限，政府在土地收購、儲備、出讓的過程中，周轉資金巨大，如果操作不規範，很容易引發新的腐敗問題。因此，建立相關的法律條款，規範運作行為十分必要。

十一、相關職能部門的協調、配合機制還須進一步完善。實施土地“招拍掛”機制是一個綜合性的系統工程，在整個推進過程中，必須得到建設、規劃、房管、計劃、物價、財政等有關政府部門的支持和配合。只要其中一個部門工作滯后和脫節，整個工作都將被擱下，無法繼續完成。如規劃條件不能及時明確，或者涉及古樹名木，園林部門不配合等，土地就無法及時推出“招拍掛”。因此，對政府相關部門來說，如不改變觀念，仍按照以前的行政審批方法運作，就可能出現不必要的矛盾。因此為應對現行的新規劃，政府必須在項目規劃、立項、資質管理等方面建立相關的配合機制，從制度上完善這項經營性工作的操作規範，以提高政府服務功能效率。

土地招拍掛制度　土地招拍掛制度是國家土地資源出讓、買賣的招標、拍賣、掛牌制度的簡稱，具體是指國家在土地出讓或者買賣程序中的“招標”“拍賣”“掛牌”交易的政策或規定。

該方式作為中國經營性用地出讓的指定方式，對規範土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地產市場的有序發展等方面都有著重要意義。

土地的交易的公開投標、拍賣和掛牌的共性是其交易的公開性，但其具體操作又有其差異性，針對不同性質的土地交易要採取不同的交易方式。

土地招標

招標出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布招標公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權投標，根據投標結果確定土地使用者的行為。

在招標出讓中土地主管部門要根據出讓土地的具體情況編製招標文件，並實施投標的登記，投標人在登記時必須繳納投標保證金，並提交營業執照的副本，法人代表人證明等文件。投標人在按照招標文件的要求編製標書後，在規定的時間內將標書密封投入指定標箱。經由專家組成的評標委員會按照評標標準對企業提交的投標文件進行評審后，在規定的時間地點開標。在中標人確定后，招標人應向中標人發出《中標通知書》，中標人則在《中標通知書》約定的時間，按照招標文件與土地管理部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》。公開招標的投標單位不能少於三家，如果少於三家則招標人應當停止開標。在公開招標中投標企業投標的價格是重要的評標因素，但評標委員會為了防止土地開發的後續資金無法到位，出現土地閑置浪費現象，開發商的從業經驗和實力也是評標委員們重點關注的要點。

土地拍賣

拍賣出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。

土地的主管部門根據被拍賣土地的特徵編製拍賣文件，競買人在競買申請截止日期前提出競買申請，交納不少於拍賣文件規定的保證金，並同樣提交法定代表人證明書等資信證明。競買人通過審查后，得到印有編號的競買標誌牌，拍賣會在拍賣公告規定的時間、地點進行。參加的競買人同樣不能少於三人，否則應終止拍賣。在拍賣中最終的成交價格必須高於拍賣方所制定的底價，否則也需終止拍賣。拍賣成交后，競得人按照《拍賣成交書》規定的時間和土地管理部門簽訂《國有土地使用權出讓合同》。土地拍賣中最重要的原則是“價高者得”，與其他形式的拍賣原理相同。

土地掛牌

掛牌出讓國有土地使用權，是指市、縣人民政府土地行政主管部門發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請並更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的行為。

政府土地主管部門編製掛牌文件，競買人在規定日期前提出競買申請，按規定交納保證金、提交法定代表人證明書等資信證明后提交競買申請書。在掛牌文件規定的掛牌起始日期，掛牌人應該將掛牌宗地的位置、面積、用途、使用年限、規劃要求、起始價、增價規則、增價幅度等內容，在土地交易市場掛牌公布，符合條件的競買人應定按照文件的要求填寫競買報價單，在掛牌期限內競買人可多次報價。如果在掛牌期限內只有一個競買人，且報價不低於掛牌底價，並符合其他交易條件的，掛牌成交；在掛牌期限內有兩個或兩個以上競買人報價的，報價最高者為競得人；報價相同的，先提交報價單者為競得人。但報價低於底價者除外，在掛牌期限內無應價者或者競買人的報價均低於底價或均不符合其他交易條件的，掛牌不成交。掛牌交易的掛牌期限不得少於十個工作日。

競買人確定后．掛牌人應當向競買人發出《掛牌成交確認書》。競得人應該根據《掛牌成交確認書》所約定的時間與市國土房管局簽訂《國有土地使用權出讓合同》。掛牌同樣遵循“價高者得”的原則．不同之處在於不是現場報價．由於掛牌是以書面的形式報價，所引發的關注程度及曝光不如招標與拍賣。

國土資源部11號令明確了商業、旅遊、娛樂、商品住宅等四類經營性用地和同一土地有兩個或兩個以上意向用地者的，應當招標拍賣掛牌出讓。鑒於《物權法》第137條明確將工業用地出讓納入招標拍賣掛牌範圍，因此，國土資源部39號令第四條明確規定：工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標拍賣掛牌方式出讓。同時考慮到採礦用地的取得和使用要以取得探礦權或採礦權為前提條件，因此明確，工業用地包括倉儲用地，但不包括採礦用地。因此，各地在招標拍賣掛牌出讓活動中，可根據《物權法》、39號令和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》等法律政策，來確定土地出讓是採取協議方式還是採取招標拍賣掛牌方式。

一般來說，六類情形的土地必須實行招標拍賣掛牌方式，即:

(1)供應工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地；

(2)其他土地供地計劃公布后同一宗地有兩個或者兩個以上意向用地者的；

(3)劃撥土地使用權改變用途，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的；

(4)劃撥土地使用權轉讓，《國有土地劃撥決定書》或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的；

(5)出讓土地使用權改變用途，《國有土地使用權出讓合同》約定或法律、法規、行政規定等明確應當收回土地使用權，實行招標拍賣掛牌出讓的；

(6)依法應當招標拍賣掛牌出讓的其他情形。

特別需要明確的是，2006年國土資源部下發的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規範》中，建立了國有土地出讓的集體認定程序，對不能確定是否符合協議或招標拍賣掛牌出讓範圍的具體宗地，由國有土地使用權出讓協調決策機構集體認定出讓的具體方式。因此，對不能確定是否符合上述招標拍賣掛牌出讓範圍六種情形的出讓宗地，應當經國有土地使用權出讓協調決策機構集體認定，集體認定應當採取招標拍賣掛牌方式的，也應當以招標拍賣掛牌方式出讓。

1、制訂工作方案：制訂拍賣前期工作方案報中心領導和局領導審定。

2、編製拍賣文件：根據業務處提供的地塊材料編製和印刷拍賣文件。

3、發布拍賣公告：出讓人至少在拍賣開始日前20天發布拍賣公告，公布拍賣出讓宗地的基本情況和拍賣時間、地點。

4、出售拍賣文件：按拍賣公告規定時間出售拍賣文件，並組織現場踏勘。

5、組織現場踏勘：組織有意向競買人對擬出讓地塊進行現場踏勘和答疑。

6、受理競買申請：在拍賣公告規定的時間內，競買人持競買申請書、營業執照副本、房地產開發資質證明（另有規定除外）、法定代表人身份證複印件（或授權委託書、委託代理人身份證複印件）辦理競買申請，並繳納競買保證金。

7、審查競買資格：根據拍賣文件要求，對競買申請人的開發資質、誠信記錄進行審查，向符合條件者發放競買人資格確認通知書及競買號牌。

8、舉辦拍賣會：按拍賣公告規定的時間、地點舉行拍賣會。競得人與出讓人當場簽訂成交確認書，同時繳納定金和傭金。

9、公布成交結果：拍賣活動結束后10個工作日內，出讓人將拍賣出讓結果在土地有形市場或者指定的場所、媒介公布，並退還競買保證金。

10、簽訂出讓合同：競得人於簽訂《成交確認書》之日起，10日內與出讓人簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。

1、制訂工作方案：制訂招標前期工作方案報中心領導和局領導審定。

2、編製招標文件：根據業務處提供的地塊材料編製、印刷拍賣文件。

3、發布招標公告：出讓人至少在投標開始日前20天發布招標公告，公布招標出讓宗地的基本情況和招標時間、地點。

4、出售招標文件：按招標公告規定的時間出售拍賣文件，並組織現場踏勘。

5、組織現場踏勘：組織有意向競買人對擬出讓地塊進行現場踏勘、答疑。

6、受理投標申請：在招標公告規定的時間內，投標申請人持投標申請書、營業執照副本、房地產開發資質證明（另有規定除外）、法定代表人身份證複印件（或授權委託書、委託代理人身份證複印件）辦理投標申請，並繳納投標保證金。

7、審查投標資格：根據招標文件要求，對投標申請人的開發資質、誠信記錄等進行審查，符合規定條件的，應通知其參加投標活動。

8、投標：投標人將在投標截止時間前將表述投入標箱。

9、開標：出讓人按照招標公告規定的時間、地點開標，邀請所有投標人參加。

10、評標：評標小組按招標文件確定的評標標準和方法，對投標文件進行評審。招標人根據評標結果，確定中標人，並簽訂成交確認書。

11、公布成交結果：招標活動結束后10個工作日內，出讓人將招標出讓結果在土地有形市場或者指定的場所、媒介公布，並退還投標保證金。

12、簽訂出讓合同：競得人於簽訂《成交確認書》之日起10日內，與出讓人簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。

1、制訂工作方案：制訂掛牌前期工作方案報中心領導和局領導審定。

2、編製拍賣文件：根據業務處提供的地塊材料編製、印刷拍賣文件。

3、發布掛牌公告：出讓人至少在掛牌開始日前20天在指定媒體上發布掛牌公告，公布掛牌出讓宗地的基本情況和掛牌時間、地點。

4、出售掛牌文件：在掛牌公告規定的時間內出售掛牌文件，並組織現場踏勘。

5、組織現場踏勘：組織意向競買人對擬出讓地塊進行現場踏勘、答疑。

6、受理競買申請：在掛牌公告規定時間內，競買人持競買申請書、營業執照副本、房地產開發資質證明（另有規定除外）、法定代表人身份證複印件（或授權委託書、委託代理人身份證複印件）、“競買報價員”授權委託書、身份證複印件辦理競買申請，並繳納競買保證金。

7、審查掛牌資格：根據掛牌文件要求，對競買人的開發資質、誠信記錄等進行審查，對符合條件的，發給《競買人資格確認通知書》，通知其參加掛牌活動。

8、掛牌：在掛牌公告規定的時間和交易場所，出讓人將宗地的地塊情況、最新報價情況等信息掛牌公告，並不斷接受新的報價、更新顯示掛牌報價。在報價截止后，如果還有競買人報價，可以填寫《競價申請書》，並通過傳真的形式將《競價申請書》傳真到掛牌文件規定的地點。

9、揭牌：在掛牌公告規定的掛牌截止日次日，按照掛牌文件規定確定是否成交，並確定競得人。競得人與出讓人簽訂成交確認書，繳納定金。同時，對需要現場競價的掛牌宗地進行現場競價，並與競得人簽訂成交確認書，繳納定金和傭金。

10、公布成交結果：掛牌活動結束后10個工作日內，出讓人將掛牌出讓結果在土地有形市場或者指定場所、媒體公布，並退還競買保證金。

11、簽訂出讓合同：競得人於簽訂《成交確認書》之日起10日內與出讓人簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》。

（發布時間：2009-7-8）

本文通過對中國土地市場招拍掛制度發展過程進行回顧，通過分析招拍掛制度對中國土地市場發展的作用，針對招拍掛制度中存在的不足，提出改進土地招標、拍賣、掛牌出讓方式，引入市場機制，減少行政干預，提高政府對土地出讓市場管理水平的幾點建議。

關鍵詞 土地市場 招拍掛制度 市場機制 政府管理

中國土地市場招牌掛制度建立及發展背景

建國后很長一段時間內，中國的土地使用制度是無償、無限期、無流動的行政劃撥使用制度，這種土地制度所導致的土地資源配置不合理、利用效益低、土地浪費嚴重，產權關係混亂等問題嚴重的阻礙經濟發展的弊端。改革開放後為了克服土地無償使用帶來的種種弊端，在城鎮國有土地使用制度方面進行了一系列改革。1988年4月12日，七屆人大一次會議通過的憲法修正案規定“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，從而為土地使用權轉讓提供了法律依據。隨後，《土地管理法》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、《城市房地產管理法》進一步確立了土地使用權出讓制度。通過一系列法律規定的制定實施，到90年代初，中國對城鎮土地使用制度完成了改革，建立起土地有償，有限期，可依法進行土地交易的有償使用制度。這種制度理順了產權關係，使土地的資產特性得到體現，也體現了國家做為土地所有者對土地的所有權。然而這種以協議出讓為主要形式的土地出讓方式存在著一系列問題。

首先，由於交易過程不公開，尋租行為普遍，腐敗問題時有發生，導致了國有資產流失。

其次，由於缺乏競爭、市場秩序不規範，導致出現了嚴重的價格扭曲和低價出讓等現象。

為此，國土資源部於2002年5月發布第11號令，頒布實施<<招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定>>,明確規定包括商業、旅遊、娛樂、商品住宅用地的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓.2004年，國土資源部頒布第71令,<<關於繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知>>,規定2004年8月31號以後所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度，即所謂的”831”大限.

經營性用地招拍掛制度的實施對中國土地市場的發展有著深遠的影響，一方面招拍掛制度規範了國有土地使用權的出讓行為，從長遠上看有利於建立一個公開，公平，公正的城市土地市場；另一方面由於中國土地市場的長期不完善，產權不清晰，長期未曾引入市場機制，市場上對招拍度的實施也存在種種疑慮。同時經營類用地的招拍掛制度自身也存在著種種不完善之處，各地在招拍掛出讓土地的實踐中也發現了各種問題，對於經營性用地的招拍掛制度研究

(一)實施土地招拍掛制度，有利於規範土地市場，公平競爭。

土地使用權出讓招拍掛制度的推行，以及與之配套的土地儲備制度的建立，使土地供應的信息公開化，土地出讓規劃的科學化，杜絕了以往通過行政命令協議出讓土地中存在的盲目性，防止了由於土地市場不規範導致的國有資產的流失以及由於規劃不當造成的寶貴土地資源的浪費。

政府通過招拍掛的方式推出地塊，以城市中長期發展規劃和城市土地利用規劃為基礎，制定詳盡、科學的土地出讓計劃。並通過網路、報紙、電視等傳媒方式進行公示，保證了信息的公開性。政府通過招拍掛轉讓方式中嚴格的評標拍賣制度，保證了房地產開發商的機會均等，保證了土地市場的公平性。開發商在同一時間獲得信息，並可在規定時間內購買標書、現場踏勘、集中答疑，避免了由於信息不對稱而造成不公平競爭。

(二)實施土地招拍掛制度，有利於杜絕腐敗現象，提高政府對城市土地的管理能力

土地是全社會寶貴的公共資源，要達到最優利用必須通過市場手段進行配置，而且配置過程必須受到全社會監督。實行土地招拍掛制度，正是建立土地市場的競爭機制方式，完善土地出讓制度，只有這樣才能建立真正的土地市場，才能真正的引入競爭機制。通過市場競爭，使土地的真實價格得到體現，從源頭上有效的遏制以往採取行政手段配置土地資源中政府官員出現的腐敗尋租等現象。

土地招拍掛制度並不是簡單的土地交易手段，政府必須進行一系列相關工作以保證土地出讓的科學性，土地交易市場的完善性，在此過程中政府對土地的管理能力必然大大提高。

首先，政府要運用宏觀調控手段，提供與社會經濟協調發展的土地供應量，對於每年土地市場的各類土地供給、徵用數量進行總體規劃，並建立相應的土地儲備制度，避免土地市場中的投機行為，保證市場的健康發展。制定和公布土地出讓計劃是完善城市土地供應的基礎，將有助於提高城市土地管理的科學性，促進城市土地市場的規範和完善。

其次，政府在招標出讓前必須對土地進行前期規劃和開發，逐步推進“熟地”招標出讓，並要制定一系列的出讓計劃、招標程序和管理制度。政府要真正實現調控市場的能力，就必須對擬出讓土地進行詳細的分析規劃，確定最佳的土地利用方式，針對土地特點靈活選擇招標辦法和方式以提高工作效率，降低工作成本等。

最後，要體現土地的使用價值，政府必須對土地進行正確的評估，採用合理的評標辦法，公正地評出中標單位。

通過以上行為政府對城市土地的綜合運用管理能必將大大加強。

(三)實施土地招拍掛制度，有利於房產開發商綜合實力的提高，促進房地產企業的整合。

土地通過招標、拍賣和掛牌等方式進行出讓，不但有利於市場的競爭性，消除行業的壟斷性，而且還使那些沒有足夠實力，只靠尋租等不正當方式拿到“一手地”的開發商逐漸淡出市場，使那些有實力、有競爭力的企業能夠更加合理地獲取土地，得到更好的發展。同時，由於採取招標、拍賣或掛牌的方式出讓，開發商可以從市場上通過競爭拿到“熟地”直接開發，縮短了開發周期，簡化了開發程序和環節，從而降低了開發風險。

招標拍賣掛牌出讓取消的只是過去少數開發商通過不正當手段獲得的“超額利潤”，而由於市場的的規範，開發商的合理利潤可以得到更好的保證。新制度提高了市場准入門檻，房地產業將進入資本實力和品牌競爭的時代。沒有實力的、靠關係運作項目的公司將逐步被淘汰出局。能夠進行專業化、規模化生產、把土地價值發揮最大化的房地產開發商將成為市場的主流，促進了房地產企業的優勝劣汰，真正通過的市場的力量對房地產商進行整合。同時，實行招拍掛的土地交易方式有利於打破房地產開發企業的地域限制。對外地開發商來說，由於可計算成本，有了平等進入的機會，進入目標城市市場就相對比較容易，為跨地域經營的房地產商提供了機會，這必將促使全國房地產市場的規範化。

(四)實施土地招拍掛制度，促進房地分離，有利於提高土地開發效率。

土地招拍掛的供應方式，有利於土地的合理利用和總體規劃。由於政府將逐步把生地轉化為熟地后再行招標，動拆遷問題已妥善解決、土地的開發工作基本完成、周邊的市政建設逐步完善、水電煤等市政配套都有計劃地分配到位，開發商只要按規劃要求有計劃地做好設計圖紙並得到許可后就可順利開工了，大大縮短了房產開發周期，有效控制了開發成本。因此，土地利用的高效率成為必然。

(五) 實施土地招拍掛制度，有利於優化投資環境，吸引外資。

中國的土地供應從劃撥、協議出讓到公開招標、拍賣、掛牌的轉變，透明化程度越來越高，這是我中國城市土地使用制度進步的一種表現，也是大勢所趨。這標誌著我們在土地市場上正在逐步與國外發達國家接軌。這也是世界貿易組織(WTO)原則的要求。WTO的非歧視原則、公平原則和透明度原則等要求土地行政管理保證國民待遇普遍實現，保證市場公平競爭，保證統一、公開、公正地實施各項法律、法規、行政規章、司法判決等。加入WTO后，在土地市場管理方面，政府的職責是使市場能夠穩定、公開、公平，而且能夠安全運行，進而優化投資環境，並以此來吸引投資。實行土地招標、拍賣，可以說是一項重大的“土地革命”，土地最直接的與資本結合而不是與關係結合，提高了效率，同時有利於境外資金的流入和國際化進程的加快，這對北京、上海等大城市發展城市經濟，加快基礎設施建設，成為高效的國際化大都市具有非常重大的意義。

（一）中國土地市場招拍掛出讓中存在的問題。

根據國土資源部和監察部對全國經營性土地使用權招拍掛出讓的專項執法檢查的結果顯示，經營性土地使用權出讓還有五個深層次的問題尚待解決。

1．經營性土地出讓制度還缺少具體的操作規範與之相配套；

2．少數市縣仍以“招商引資”為名，先行立項、先行選址，定點確定土地使用者、土地用途、土地面積和地價

3．有的地方不按規定公開經營性土地出讓信息或信息公開不及時、不充分；

4．有的地方在經營性土地出讓中存在假招標、假掛牌、假拍賣或陪標、串標等問題；

5. 極少數領導幹部仍通過打招呼、批條子等形式違規干預和插手經營性土地出讓。

以上五大類問題涉及招拍掛制度建設過程中政府職能、觀念的轉變，配套規範的制定等問題，針對以上五大類問題，提出完善招拍掛市場的幾點建議如下。

（二）對完善招拍掛市場的建議。

1．轉變政府職能，建立與健全監督保證機制，確保交易的公正性

在上述五大類問題中，由於政府行政干預所導致的招拍掛制度的不完善問題是最嚴重的。一方面，由於中國長期實行以政府為主導的土地協議出讓制度，各級地方政府習慣於通過行政指令的方式對土地資源進行配置，在新的土地出讓制度下舊有的思維觀念難以轉變，在追求地方經濟短期利益的目標下，通過行政手段盲目干預土地市場的情況時有發生；另一方面，少數政府官員通過手中的權力尋租腐敗，少數不法房地產商通過行賄公關等不正當手段低價獲得土地、牟取超額利潤，少數政府官員和不法房地產商的勾結，導致土地招拍掛出讓中假招標、假掛牌、打招呼、批條子的現象時有發生。

為了克服以上兩種情況，作為遊戲規則的制定者和遊戲的組織者的政府必須加強自身的監管，在招標、拍賣與掛牌交易的流程中加強透明與監督的機制尤為重要。從宗地價格的評估到開發商資質的審查以及後期的評標開標均應設立監察機制 對於每宗地的評選結果應給予公布與新聞發布，絕不能讓私下協議的土地通過公開招標與掛牌的形式達到成交的目的，從而引發新的錢權交易現象發生。中央，國土資源部已經三令五申下要求在土地交易招拍掛過程中打擊非法暗箱操作，確保公平與公開。

2．制定合理的標底價格，防止地價上漲過快

經營性土地交易全部以招拍掛的形式進行出讓是否會引發土地價格的上漲，從而導致房地產價格上漲的話題一直是新政策出台後業內開發商與政府官員爭論的焦點，因此在土地招拍掛交易的實施中注重控制對地價的大幅度波動是十分必要的。是在土地的拍賣交易中，政府一方面在取得較好的地價收益的同時，也需考慮對當地的土地價格市場的穩定作用。

上海在土地的拍賣中進行最高限價並提出完善招投標的管理機制，以防止土地價格的非理性上漲，這對中國其他城市也有重要的借鑒意義。在短期內，城市土地拍賣的高價成交會增加政府的財政收入，有利於城市基礎設施的建設，但是在長期卻可能抬高當地的房地產開發的成本。房地產開發成本的升高，一方面可能導致中低價位的住宅的減少，使普通居民難以承受高昂的房價，甚至導致人才的流失，社會的不安定；另一方面，高昂開發成本容易形成泡沫經濟，從長期來看不利於外界資本的流入，不利於城市的健康發展。

在這種情況下，對進行公開招拍掛的宗地的標底或者底價的制定就顯得尤為重要。應該由政府土地管理部門根據土地評估結果和政府產業政策綜合確定，科學地制定出讓的底價。因此在確保國家利益的前提下，合理地評估宗地的標底價格是保證土地市場活躍及穩定土地市場價格、防止土地價格的非理性上漲的重要的前期工作。

3．選擇性地使用拍賣的交易方式

土地拍賣是購買今後開發利用土地的權利，要考慮規劃、後期開發方案、及開發方案的實施等。與招標、掛牌方式相比，拍賣更容易導致土地出讓價格的非理性上漲，所以在土地轉讓中應謹慎地選擇性使用拍賣形式，在發展較為成熟的區域以及宗地面積較小的地塊，拍賣可以促進宗地的成交，但對於在新區特別是宗地面積較大的地塊，建議綜合考慮政府對於地區的發展計劃以及當地居民的承受能力，更多地採用招投標的形式選擇有能力的開發商在政府開發計劃及價格指導下完成新區大規模的土地開發任務，在區域經濟發展的同時，當地居民的居住與生活到了改善。

4．制定完善的土地供應計劃，定期發布土地供應信息

在新的土地出讓機制下，政府應加緊前期土地儲備與整理的力度，定期向市場公開未來的土地供應計劃。投資者充分了解市場的信息后，對投資的計劃和力度進行調整，從而避免出現盲目高價競爭，防止出現在取得宗地開發權后無力實施或脫延開發計劃的被動局面，防止“爛尾樓”的出現。

政府對土地的長期計劃的完善也是保證房地產市場住宅價格穩定的重要手段，通過合理的土地供應量，透明的土地供應信息，防止在信息不對稱情況下投機商對房地產市場的炒作行為，確保房地產市場乃至整個國民經濟的平穩快速發展。

經營性土地的招拍掛出讓方式的建立對於規範土地市場、提高政府的對城市土地的管理水平、促進房地產市場的有序發展等方面有重要意義，但是由於中國土地市場土地供應長期以來採用行政劃撥、協議出讓等方式，舊有管理理念在短時間內轉變存在一定困難，以及招拍掛制度自身存在的種種不完善，真正建立以市場機制運行的城市土地市場還任重道遠。本文通過回顧城市經營性土地出讓招拍掛制度的發展歷程，具體分析招拍掛出讓實際運作中存在的問題，並針對問題對招拍掛出讓方式的完善提出了幾點看法，以期對未來土地市場有所幫助。招拍掛出讓制度的完善是一個長期的動態的過程，必須根據土地市場的發展變化進行調整。相信在土地市場的各方共同努力下，招拍掛制度必將越來越規範完善，土地市場必將更加公平透明，進而保證整個宏觀經濟的健康穩步發展。

（一）土地使用權交易可採用下列方式：

1、掛牌交易，即在一定期限內將土地交易條件（含最低交易價）在土地交易機構進行公告，並接受交易申請的行為。

2、拍賣，即通過發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，由出價最高者獲得土地使用權的行為。

3、招標，即通過發布招標公告，進行公開招標，由投標人進行投標，經評標后確定中標人的行為。

（二）掛牌交易、拍賣和招標三種交易方式的比較：

（三）招標、拍賣委員會的組成與職責

1、組成：

以招標、拍賣方式轉讓土地使用權的，委託人應設立招標委員會或拍賣委員會，招標委員會或拍賣委員會由5人以上單數組成，委託人選派1名工作人員作為招標委員會或拍賣委員會主任，其餘人員從土地交易市場專家庫中隨機抽出確定。

2、招標委員會主要職責：

審定招標最低中標價，審查投標人資格，主持開標、評標和定標工作，確定中標人併發出中標確認書。3、拍賣委員會職責：審定拍賣最低成交價，審查競買人資格，指定拍賣主持人。