政府管理創新

從總體上政府管理創新可以歸納為五個大的方面：管理方式、管理體制、管理機構、管理理念、管理職能的創新。

1．政府管理方式的創新

公眾參與和專家決策取代暗箱操作和領導拍板。在傳統政府中，政府管理的決策權完全落入官僚的手裡，其根據所謂的規章制度和程序來辦事，通過層次等級許可權來確定一切決策權。其潛在假定：①官僚是大公無私、客觀公正的；②社會公眾無能力治理自己，應將權力委託給官僚。但是事實上，一方面，不但官僚的利他性是有局限的並且是不可靠的，而且他們天生俱有利己性，所以其利己性需要法律、制度、輿論的限制和監督。另一方面，民眾是知識的生產者和擁有者，民眾關心自身利益，他們有能力也願意管理自己以及自己所屬國家、社會的事務。因而，傳統政府管理方式弊端極多、危害性非常大。電子政府實行政務信息公開，為公眾參與管理提供了可能。電子政府以人為本，也極大地調動了公眾參與和管理的積極性。

2．政府管理體制的創新

現階段，中國各級政府都在努力建設電子政府。建設電子政府，將使“民本位”的民主理念取代“官本位”的官僚思想，“平面化”的分權製取代“金字塔式”的集權制，以服務社會為重心的政府管理職能取代以推行政令為重心的政府管理職能；公眾參與和專家輔助決策取代暗箱操作和領導拍板，精簡機構和高素質公務員取代臃腫機構和低素質公務員。

3．政府管理機構的創新

精簡機構和高素質公務員取代臃腫機構和低素質公務員。一方面，電子政府使“金字塔式”管理體制轉變為“平面化”管理體制，客觀上要求減少管理層次、精簡管理機構。另一方面，電子政府實現辦公自動化，為提高行政效率、簡化管理機構提供了技術上的可能性。電子政府，對公務員素質提出了更高的要求。主要可以概括為三方面：①道德法律素質要求；②科學技術素質要求；③身體心理素質要求。

4．政府管理理念的創新

“民本位”的民主理念取代“官本位”的官僚思想。電子政府的一項十分重要的任務就是要使得政務信息能夠公開，使任何公民都可以在任何時間和任何地點通過計算機網際網路訪問各地政府的網站，了解國家的發展規劃、政策法規、行政動態、統計數據等各種各樣的信息。建設電子政府將促進政府強化服務職能、弱化行政職能，從而突出“以民為本”的思想。因此，發展電子政務可以有效地增強政府的公僕意識，從而更好地為人民服務。使“民本位”的民主理念取代“官本位”的官僚思想。

5．政府管理職能的創新

以服務職能為重心取代以行政職能為重心。電子政府的功能包括以下三個方面：①處理政府之間的事(government—government)；②處理政府與企業間的事務(government～business)，即政府通過計算機網際網路進行電子採購與招標、稅務收繳、貨物進出口報關，同時提供企業信息服務和法律諮詢，指導企業投資方向，減輕企業負擔，從而促進企業的生產和貿易；③處理政府與人民群眾的事務(government—citizen)，即政府通過計算機網際網路為公民提供教育、就業、納稅、住房、醫療、保險、福利、交通、氣象等方面的信息、諮詢服務和網上辦理各種申請、登記手續服務，從而方便民眾的社會生活。在上述三項功能中，“公眾電子服務是電子政府的核心，也是電子政府建設的主要內容”。這使得政府管理職能從以行政職能為重心轉變到以服務職能為重心。

在電子政務實行環境中的政府創新主要就是指政府組織機構為了與現代信息技術相適應、順應網路運用變化、適應外在環境需要所形成新的結構、流程和管理行為方式。創新是現代政府增強自身競爭力的過程和方法。政府通過創新，可以更加有效地實現職能轉變、觀念改進以及體制機制和管理服務方式的再設計與建造，從而全面提高工作效率。政府扮演著很多角色，但其最主要的職能主要是：管理職能和服務職能。轉變政府職能，不僅要轉變政府管理職能，還要轉變政府服務職能。中國政府管理體制數千年來都採用“金字塔式”的集權制。這種集權制的特徵是“機關等級制與各種等級賦予權力的原則，意味著一種牢固而有秩序的上下級制度，在這種制度中存在著一種上級對下級機關的監督關係”。而且“在官僚制模式得到充分發展的場合，機關等級制是按個人獨裁的方式組織起來的”。在知識經濟時代，信息大爆炸，知識大創造。“金字塔式”的集權官僚政府缺乏學習新知識的能力，缺乏靈活應變的能力，同時無法掌握瞬息萬變的信息，無法應付層出不窮的新問題，無法進行艱難複雜的科學決策。集權制官僚政府在劇烈變化的環境中越來越容易失去控制，其行政行為越來越容易偏離公共目標。所以在電子政務的推動下，傳統模式不可避免地會發生變化。

政府管理創新的主要內容包括：

(1)引用高新科技，特別是信息技術。努力建設電子政府，實現政府面向企業和市民的行政、管理和服務業務上網作業，以及政府內部實現電子化和網路化辦公；建成體系完整、結構合理、高速寬頻、互聯互通的電子政務網路系統，建成系統共建共享的政務信息資源庫，從而全面開展網上互動式辦公。

(2)適時地用程序化管理代替責任制管理。研究制定一套完整的管理工作程序並賦予其自我更新的能力和動力，這是政府的一項意義重大且深遠的基本建設。

(3)政府要明確自己所處的位置，明確政府職責，優化改革提供管理和服務的程序和方式。應對現實的管理和服務需求，優化人力、物力和財力等要素，同時制定出最優的管理實施程序，以滿足社會需求。

(4)建立新的工作績效評價體系，使管理工作具有可測性，測評結果作為評判公務員工作業績的標準。

(5)適應市場經濟的公共行政管理方法，注重規劃，並多採用宏觀、間接管理的方法，從而做到科技先行，加強協調。

政府服務創新就是要以新的方式方法做好面向企業、社會和個人的服務工作，積極開拓新的公共服務領域，其包含將一部分原屬管理領域的活動以服務的態度來實現，變管理為服務，寓管理於服務。從工業化社會向信息化社會過渡的過程中，其最明顯的特點是公共服務領域的極大拓寬，服務項目增多，社會中介機構如雨後春筍般蓬勃興起，社會自我服務能力明顯增強。政府的服務職能需要重新定位。政府應儘可能藉助社會自身的力量提供公共服務，通過相互的競爭將社會組織引導到公共服務領域中來。政府應定位在規範提供公共服務的方式、程序和通過公開招標等方式確定由誰來提供公共服務，而非自己直接提供公共服務。採用現代信息技術能夠使過去紙質媒介的公文流轉電子化，很大程度的提高公文流轉的速度和安全水平，使政府部門提高收集、匯總、分類和處理信息的能力，以及對各種情況作出及時的反應，從而提高政府的宏觀調控能力。計算機網路為政府和公眾提供了雙向的信息傳遞渠道，一方面有利於獲取政府部門的政務信息，突破時間地域的限制，及時正確的向公眾傳播，以貫徹政府的方針政策；另一方面有利於民間信息及時透明的回饋，使政府能夠及時了解基層的最新動態，為政府的決策提供正確的依據，從而在政府和公眾之間形成良性的互動關係。不同機關和部門之間可以通過電子政務系統來實現資源共享，從而消除由於部門之間信息溝通不暢而形成的“信息盲區”。

(1)政府自身存在的合法性要求政府進行管理創新

首先，政府必須建立在合法性的基礎上，即建立在社會成員對政府統治的心理認同和贊同的基礎上。德國社會學家馬克斯·韋伯認為合法性信仰的來源可以是多種的：習慣或習俗；對神的信仰或對領袖魅力的贊同；依法建立的規則。韋伯非常重視合法性信仰在政治統治中的作用，並以此為標準將政治統治劃分為傳統型政治統治、魅力型政治統治和法理型政治統治。法理型政治統治建立在被統治者對統治者的章程所規定的制度和指令權力的合法性信仰基礎上，它是最具穩定性與合理性的統治形式，能夠為經濟關係和經濟組織提供理性法律保障，是現代社會中最具有合法性的統治形式。

其次，社會成員對政府合法地位的確認由能夠準確地顯示公民意志或偏好的法律程序予以保證。在一個確立了公民一政府觀念的政治體系中，兩者的關係就是固定的法定渠道內的雙向合作關係，在當前的社會轉型時期更加強調保證由公民對政府這個方向的約束監督關係。在國家政權關係中，由於政府的主要功能是執行國家意志，在實踐中擔負著直接面對公民行使公共事務管理權的任務，因而它和公民的關係的重要性也就更加突出。隨著我國進入全面建設小康社會、加快推進和諧社會建設和社會主義現代化建設的新階段，人民群眾的物質文化生活水平邁上一個新台階，人民的思想文化素質普遍提高，公民政治文化正逐步為人民群眾所接受，人民的政治參與意識、維護自身權利的意識、納稅人意識、選民意識日益增強，人民的政治行為能力逐步提高。人民群眾對政府管理和公共服務提出新的更高的要求，要求政府官員具有使命感、責任感、服務意識和平等意識，要求政府決策過程透明化和便於公民參與，要求政府提供優質、高效、低成本的服務，要求政府依法行政、公正廉潔。人民群眾對政府的殷切希望和要求成為推動政府管理創新的強大動力，如果政府再不進行創新的話，就會引起公民的強烈不滿，政府自身存在的合法性就會受到嚴峻的挑戰。

(2)政府面臨的新情況、新問題需要政府進行管理創新

首先，推進政府管理創新是建成完善的社會主義市場經濟體制的迫切需要。黨的十六大提出了在本世紀頭20年建成完善的社會主義市場經濟體制的戰略目標，十六屆三中全會專門就完善社會主義市場經濟做出了具體部署，這標誌著中國從計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型步伐將進一步加快。與經濟社會大變革相適應，政府管理模式的轉型即從計劃經濟體制下的政府管理模式向社會主義市場經濟體制要求的政府管理模式轉型步伐也必須加快。

①完善社會主義市場經濟體制要求各級政府從“全能政府”和“無限政府”走向“專業政府”和“有限政府”，實現政府職能市場化和政府管理專業化、法治化。為了充分發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用，發揮民間組織和中介機構的自我管理作用，必須以市場化和法治化為導向，優化政府職能體系和管理方式，政府和市場、政府和社會之間在社會公共管理過程中應當形成一種職能互補的合作夥伴關係。市場經濟是法治經濟，計劃經濟是一種指令經濟和審批經濟，行政權力和行政手段操控了經濟活動，完善社會主義市場經濟體制要求政府管理法治化，政府管理法治化意味著政府的權力受到法律強有力的約束，同時還意味著經濟和社會組織的自主權及公民個人的權利受到法律的保護，經濟和法律手段成為政府履行經濟和社會職能的主要手段，並且行政手段的運用需要依法而行。

②完善社會主義市場經濟體制要求以企業化為導向再造政府內部的管理。政府作為公共組織，不以追求利潤最大化為目標而以服務公眾、實現社會公共利益為目標，它和企業有著不同的運作邏輯，但在為公眾提供優質高效的公共服務方面，政府和企業有著相通之處。借鑒企業管理的成功經驗，運用企業精神改革政府，提高政府服務質量，是改進政府內部管理的題中應用之義。

③推進政府管理創新是社會主義物質文明、政治文明、社會文明和精神文明協調發展的必然要求，是構建和諧社會的必然要求。黨的十六大提出了建設社會主義政治文明的重要任務，這一任務的適時提出，適應了我國改革開放和社會主義現代化建設的發展要求。社會主義政治文明建設是一個內容廣泛的系統工程，涉及政治思想、政治制度、行政管理、法制建設等諸多方面。推進社會政治文明建設，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，只有改革和完善黨的領導方式和執政方式，增強黨的執政能力，才能更好的堅持黨的領導，當黨的領導方式和執政方式改變時，政府管理也必須隨之變化；只有不斷發展社會主義民主政治，才能充分實現當家作主，民主政治的進步也要求政府管理的方式、內容、手段進行創新，以適應文明社會的需要；只有不斷加強社會主義法制建設，穩步推進司法體制改革，才能有效實施依法治國的基本方略。提高黨的執政能力，發展社會主義民主政治，建設社會主義法治國家，都要求不斷推進政府管理創新。全面建設小康社會與和諧社會的奮鬥目標要求全面推進社會主義物質文明、政治文明、精神文明和社會文明，而堅持以人為本的思想，樹立和落實科學發展觀和正確政績觀，是實現四個文明協調發展的必由之路。這對政府管理提出了更高的要求，要求政府既要重視經濟增長指標，又要重視人文指標、資源指標和環境指標，要求政府強化社會管理和公共服務職能，統籌兼顧，協調好各方面的利益關係，促進經濟、社會和人的全面發展。實現上述目標，迫切需要各級政府積極推進政府管理創新，優化政府職能，革新管理理念、管理制度和管理方式，為全面建設小康社會與和諧社會提供強有力的保障。

④推進政府管理創新是全球化和信息化的客觀要求。當今世界，經濟全球化趨勢日益增強，各國為吸引資金、技術和人才以推動本國經濟發展展開了激烈競爭，國際經濟競爭的強大壓力推動各國進行政府改革和創新，以保持和增強本國的競爭力。經濟全球化要求制定和實施具有廣泛約束力的國際規則，提供全球公共物品，解決全球性問題，這促進了全球治理機制的形成。全球治理是各國政府、國際組織、各國公民對其國內公共事務的合作管理，它要求各國政府學會兩種本領：橫向上，學會與私人部門和第三部門分享公共事務管理權；縱向上，學會與國際組織和地方及基層政府分享公共管理權。這樣政府權力受到國際組織和他國政府、全球公民社會、國際規則和國際輿論的多重約束。政府治理的全球化要求積極推進政府管理創新，調整政府職能，革新政府權力，提升政府行政能力。同時全球化時代是高風險的時代，全球生態環境危機、全球金融和經濟危機以及恐怖主義、跨國犯罪和傳染性疾病的威脅，對各國政府開展國際合作和協商協調能力提出了更高的要求，這也推動著政府管理創新。進入新世紀，全球範圍內科技進步突飛猛進，知識經濟和信息化社會時代已經來臨，知識經濟要求政府管理科學化、專業化，經濟的信息化又要求政府管理的信息化，這就要求政府管理工作必須進行創新。

⑤世界性政府改革運動推動我國政府進行管理創新。20世紀80年代以來，政府改革與創新成為一種世界性潮流，越來越多的國家加入到政府改革與創新的行列中來，世界性的政府改革、政府再造運動一浪高過一浪。面對這一趨勢我國政府只有迎頭趕上，否則我國有可能處於落後的局面。各國在政府改革與創新方面的競賽進一步推動著我國政府深化管理創新。

(3)提高黨的執政能力和政府的管理水平要求深化政府管理創新

提高黨的執政能力是新形勢下鞏固黨的執政地位的根本性舉措，黨的執政能力在相當程度上體現為黨所組建和領導的政府機關的管理能力。在全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的過程中，各級政府擔負著繁重而艱巨的任務，但是政府在自身建設中還存在著許多亟待解決的問題：①政府職能轉變不到位，政府對國有企業的行政干預依然很強，政府的國有資產管理方式需要進一步改進；地方政府仍扮演著投資融資主體角色，將大量精力花費在跑項目、跑資金上；中央政府社會管理和公共服務負擔過重，地方政府提供公共服務的水平和質量還不高；中央和地方政府職能定位雷同，機構設置上強求上下對口等。②政府管理方式陳舊，許多政府部門仍然習慣於利用審批和取締等行政手段來管理經濟和社會事務，重事前審批而輕事後監管，政府在市場監管、社會管理和公共服務方面的法律手段不多，政府權力部門化、部門權力利益化、部門利益私有化等現象屢見不鮮。③政府組織結構不合理，上下級政府之間存在著權力與責任不統一、財權與事權不匹配的問題，管理層次過多，機構分設過細，決策、執行、監管與服務體系不分，多重多頭執法現象嚴重。④政府管理體制不完善，激勵機制不足，責任約束不夠，自由裁量權過大，辦事程序繁瑣，行政腐敗現象嚴重，行政效率低下，對上負責與對下負責存在脫節現象，政績工程和形象工程屢禁不止。⑤政府運行機制不協調，決策機制不完善，決策隨意性大、盲目性強，政策執行中“上有政策、下有對策”，有令不行、有禁不止的現象經常發生，不同政府部門之間職責交叉、相互扯皮。⑥行政程序和行政行為規範化程度很低，公務員依法行政和公正執法能力和水平不高，行政透明度不夠，形式主義、文山會海現象突出。⑦行政成本過高，效益偏低，由於決策失誤、鋪張浪費和貪污腐敗等原因，我國的行政成本居高不下，行政效益偏低，政府的投入和產出不成比例，政府行政成本與國民經濟發展水平和人均國民收入極不協調。

政府管理創新一般在兩種情況下發生：一是政府生命周期的僵化期，二是組織環境發生變化。分析第一種情況下的政府管理創新，著眼點主要是政府內部，要觀察政府為什麼不再適應環境的發展；而分析第二種情況下的政府創新，著眼點首先是政府所處的環境，政府為了適應環境變化，需要進行怎樣的創新與變革。中國目前正處於由計劃體制向市場體制的轉變之中，體制環境的變化要求政府不得不創新，以適應不斷變化的經濟和社會環境。

社會發展和生產力水平的提高是政府管理創新的根本動力，政府的內在發展邏輯是政府管理創新的內在動力，但是這種內在發展邏輯到底是什麼？我認為，這種邏輯是政府對自身合法性的追求。如前所述，“合法性”表明一種事物具有被承認、被認可、被接受的基礎，包括法律、法規、標準、制度設計和制度建設。市場和社會是政府管理創新的外在動力，市場經濟的發展和傳統社會向現代社會的轉型(現代公民社會)要求政府相應地作出回應，從而形成政府創新的外在動力。

根據生產力決定生產關係、經濟基礎決定上層建築這一馬克思主義的基本原理，政府管理創新的第一推動力是生產力，是經濟發展力。同時，市場經濟和現代公民社會的形成，尤其是1992年以來社會主義市場經濟體制的建立和日趨完善，公民社會的發展，大大增強了進行政府創新的動力，這些因素都要求重新調整和改變與市場組織和社會組織的關係，使政府的職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務上來，從而使政府成為一個有限的“積極政府”，這樣也就滿足了政府的合法性追求，符合政府內在的發展邏輯。同時，經濟發展可以為政府管理創新提供必要的物質條件，使創新具有強大的經濟保障。這些因素形成政府管理創新的動力。同樣的，作為阻力機制的傳統觀念、利益矛盾、制度缺失和技術因素也在這時形成阻礙創新的動力。如果阻力機制的作用大於動力機制的作用，則不可能產生全面的管理創新行為；如果動力機制的作用大於阻力機制的作用力，將會產生系統的管理創新行為，進行動力轉換。動力轉換是指從創新的要求到創新計劃方案的轉化，包括計劃方案的制定和方案的選擇。在方案的形成和選擇的基礎上，貫徹創新的計劃，形成創新后的管理體制與環境新的平衡，直至產生新的不平衡，產生新的動力為止。由此，形成一個完整和暢通的動力系統。

從另一個角度來看政府管理創新的動力機制，計劃體制下的政府管理只要滿足黨和人民直接需求即可，而在市場經濟體制下，除了滿足黨和人民的直接需求之外，政府管理必須滿足市場、企業和社會的需求。因為改革開放前的計劃體制下的中國社會屬於“總體性社會”，政府對社會中絕大部分稀缺資源進行控制和配置，其最大特徵就是中國社會變成了國家與民眾的兩層結構。在這種結構下，政府代表國家與民眾的直接互動關係消解了一般社會中都存在的社會中間層次，不存在社會、企業和市場的中間層。政府具有很強的動員能力，它能利用自己全國性的嚴密組織系統，將全國的人力物力資源動員起來，以達成某一目標。政府以行政性整合取代契約性的社會整合，政府的權力幾乎滲透到了經濟領域和社會領域的每個角落。經濟領域企業對國家的依附，使得國家能夠直接協調和干預企業行為，而無需市場和各類要素流動的存在。社會領域單位對個人福利的全面負擔，使得公益、福利性的社會組織沒有存在的基礎。

(1)政府管理創新應遵循的基本原則

鄧小平同志說：“改革是一場革命”。創新就是這場革命中最艱難、最精彩、最富有挑戰性同時又是最激動人心的華彩樂章。它既需要有打破舊事物、舊體制的決心與勇氣，又需要具備追求新事物、創造新體制的膽量和智慧。在所有的創新活動中，政府管理創新是一項要求迫切、非常重要的工作，需要我們掌握好原則、處理好相關關係、整體規劃、分步實施。

首先，政府管理創新應遵循黨的領導的原則，堅持社會主義方向。中國共產黨是中國各民族利益的忠實代表，是中國社會主義事業的領導核心。十一屆三中全會以來，黨帶領人民實行改革開放，成功地走出了一條建設有中國特色的社會主義新道路，市場經濟體制建設取得重大進展，民主與法治建設邁開新的步伐，社會事業全面進步。我們現在提出的政府管理創新，就是改革的進一步深入。我們要進行的政府管理創新，不是要改變我們國家的根本政治制度，而是要消除具體制度的弊端，使我們國家的根本政治制度更加完善。應該明確，在中國這樣一個人口眾多的大國，離開了中國共產黨的領導，沒有一個有權威的、穩定的政治中心，不僅政府管理創新搞不下去，而且會導致全國的混亂。因此，只有堅持黨的領導，堅持社會主義方向，才能保證社會的安定團結，才能使政府管理創新保持正確的方向，才能使其順利、有效地開展下去。

其次，政府管理創新要堅持實事求是的原則，一切從實際出發。政府管理創新是政治體制改革的重要組成部分，是在上層建築領域內進行的一場複雜、深刻的變革。這場變革是我們黨在我國這樣一個生產力不發達的社會主義大國，對如何完善它所領導下的政治體制，建設社會主義市場經濟體制和民主法治國家的一場偉大探索。如何搞好政府管理創新，對於我們來說是既無經驗可以借鑒，又無現成的模式可以遵循，只有堅持實事求是的基本原則，一切從實際出發。從實際出發，就是從國情出發，從社會主義初級階段的經濟、政治、文化社會等方面的特點出發，從最廣大人民群眾的要求和根本利益出發，考慮政府管理創新的步驟與方法。

再次，政府管理創新要堅持鄧小平同志“三個有利於”原則。要以鄧小平同志提出的一切是否有利於發展社會主義生產力、有利於增強社會主義國家的綜合國力、有利於提高人民的生活水平為根本判斷標準。這就要求我們在政府管理創新的過程中，堅決拋棄那些對馬克思主義的某些原則、某些教條式的理解，拋棄那些對社會主義不科學的甚至扭曲的認識，解放思想，堅持實踐是檢驗真理的唯一標準，在“三個有利於”原則指導下，紮實有效地推進政府管理創新。

第四，堅持整體效能原則。政府管理創新的最基本目的就是要提高為人民群眾服務的整體效能。功能不全的政府，是不能負擔責任的政府，不講效率的政府，是慵懶的政府，不講整體效果的政府，是鬆散的政府。在政府管理創新中堅持整體效能的原則，就必須根據本地區本部門實際，科學合理地設置工作機構和工作崗位，堅持因事設人，杜絕因人設事，優化人員結構，精簡機構，精幹人員；必須加強政府內部管理，嚴格規範政府工作人員包括政府官員的行政行為，完善政府公務員的工作考核制度，實行淘汰制；必須不斷地創新政府運行機制，完善科學民主決策機制和重大問題集體決策制度以及專家諮詢制度，實行社會公示和社會聽證制度；必須建立健全便捷暢通的群眾意見反饋通道，充分發揮行政系統內部監督，新聞輿論監督和人民群眾監督的作用。

最後，要清晰地定位政府的職能，這是政府管理創新的前提。政府戰略管理思維首先是定位思維。定位思維是要明確現在的出發地和將來的目的地，它包括了發展目標定位、出發點定位以及資源、能力和知識的定位等。凡是成功的創新必須要有這個準確定位的原則，要透徹的思考，並應當以其具體要求為目標。定位清楚了以後，就有可能發現能量缺口，由能量缺口再引申出新的創新機會。

(2)政府管理創新應處理好的幾個關係

政府在構建和諧社會的過程中承擔著不可替代的角色，政府只有充分解放思想，在政府管理的觀念、方式和機制上進一步開拓創新，才能適應構建和諧社會的新要求。

在政府與市場關係上，堅持市場在資源配置中基礎性作用的同時，注重利益協調，實現公平正義。在市場經濟條件下，貧富差距會隨著社會財富總量的增加而加大，各利益集團和階層之間會存在利益之間的社會差異，有時引發社會衝突。為了彌補市場的缺陷，政府應該改變單純注重經濟發展的觀念，以實現社會的綜合協調、安定有序為目標來從事管理。一方面，通過完善分配製度，高度重視公平，防止收入差距過分擴大，尤其是通過社會保障的完善和就業制度的完善等措施，努力使困難群眾的基本生活得到保障；另一方面，完善一系列保持社會安定有序的體制機制，建立社會輿情彙集和分析機制，建立健全利益協調機制，解決利益矛盾，確保群眾合理合法的利益要求得到保護和滿足。

在政府與社會的關係上，要求充分發揮社會的作用，實現從“全能政府”到“有限政府”的轉變。應該充分發揮非營利組織、公民自組織等第三部門以及私營部門的作用，使它們在不同程度上分擔管理公共事務，提供公共物品和公共服務的職責。此時，政府應該尋求與社會建立良好的合作關係，積極扶持第三部門從“統治”轉向“服務”。這時政府不再是一個高高在上擁有唯一絕對權威的統治機器，而是一個有著適度權威的服務組織。

在政府與公民的關係上，要求政府進一步拓展民主渠道，實現管理民主化。政府管理的民主化是激發人民群眾積極性、創造性的重要途徑，也是實現政府有效管理的保證。過去，在政府與公民的關係中，政府被認為是管理者，公民則被認為是被管理的對象。這樣，政府與公民的關係就是管理者與被管理者的關係，二者在實踐中不對等的地位，難以使公民產生主動參與政府管理的態度。而民主政府的特色主要體現在政府與公民關係的變化。民主政府以公民的需求為自己的行為導向，政府的服務性行為取決於公民的授權。因此，政府在實現管理的過程中，應注意拓展民主渠道，建立公眾參與機制，促進社會活力和人民主動性的發揮，提高政府工作效率，從而更好的整合社會、協調關係、統籌兼顧，促進發展。

最後，在政府管理方式上，要求政府實現從“人治”到法治的轉變。一個和諧的社會是行為規範的社會，也必然是法治的社會。建設和發展社會主義和諧社會，迫切要求不斷強化守法意識，自覺堅持和努力維護依法治國、依法行政、依法經營和依法辦事。政府擁有強大的行政權力，政府是否按照法律施政，會給社會帶來示範作用。如果政府能夠依法辦事，則必然促進法治型社會的成長。因此，政府在管理創新的過程中，必須堅持依法行政，進一步完善政府管理的法律法規，對行政行為進行規範。

政府管理創新貫穿於整個管理過程中的基本活動。它的目的不是一般地實現政府管理的目標和責任，而是發現“創新機會”。政府管理系統的各個要素中都可以進行創新，如制度、組織、激勵、績效、技術、文化等，但從根本上說，政府管理創新的目的是對有關資源或要素的重新構建以獲得創新收益。具體地說，政府管理創新具有以下特徵：

(1)靈活應變性。無論是政府組織機構還是信息系統結構，都以靈活應變性作為主要性能指針，單純數量上的增減並不能顯示改革成就的主要性能。

(2)開放交互性。政府管理任務的變化以及相關的信息系統，都以能適應和支持開放性和交互性為性能衡量指針。

(3)知識中心性。管理創新不重視等級身份，重視的是知識，一切圍繞知識組織，既不為等級所阻隔，也不為專業所阻隔。

政府管理創新的意義主要體現在以下幾個方面：

(1)政府管理創新是時代發展的迫切要求。隨著改革開放和市場經濟的不斷深入，政府管理體制也在不斷完善。“構建和諧社會”和“科學發展觀”的提出，使政府管理創新的重要性被廣泛認同，並針對政府管理體制、管理行為、管理方法和管理技術等進行了廣泛探討，提出了構建責任政府、法制政府、服務政府的發展方向。由於地方政府已經成為具有相對獨立的經濟利益和相對獨立的發展目標的利益主體，各級政府通過自身改革與創新得以充分發揮主動性、積極性和創造性，這對於整個國家經濟發展和社會進步具有決定性意義。可以說，新時期的中國政府管理必然要以深化行政改革、轉變職能以及在體制、制度、運行機制方面的大膽創新為途徑，實現政府管理內涵和管理方式的轉變，這是新時期政府管理的高效率、高效能的價值取向。

(2)政府管理創新是轉變政府職能的重要途徑。當前，我國正處於改革開放關鍵時期，社會挑戰層出不窮，尤其是各種危機、災害日益頻繁，對政府管理提出了更多的新的挑戰。面對新形勢新任務，現行行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面，比如政府對微觀經濟直接干預過多、機構設置不合理、職能交叉重複、政績考核體系不科學、社會管理和公共服務薄弱、單純追求GDP增長速度、投資盲目擴大和資源嚴重浪費等等，在一定程度上都制約了社會經濟的發展。因此，要圍繞建設責任政府、法治政府和服務政府的目標，轉變政府職能和管理方式，加快政府管理創新，讓政府真正成為優質公共產品的提供者、良好經濟社會環境的創造者、廣大人民群眾利益的維護者。

(3)政府管理創新是構建和諧社會的必然要求。各級政府擁有人民賦予的權力，掌握著大量公共資源，處於經濟社會管理者的特殊地位，在構建社會主義和諧社會進程中承擔著重要職責。隨著工業化、城鎮化、現代化進程的加快，我國經濟社會發展呈現一系列新的鮮明特徵，如深層次的矛盾逐步顯現、社會事業發展明顯滯后、社會體制和政策不完善、社會管理水平不高、公共產品供給短缺和公共服務能力不強等，已經是一個相當普遍且十分突出的問題，導致社會的不穩定，影響社會和諧。要進一步解決制約發展和穩定的各種矛盾和問題，推進改革從微觀層面轉向宏觀層面，都必須依靠改革創新，加快推進政府管理體制改革。新形勢、新任務更加要求以科學的發展觀為指導，推進地方政府管理創新，注重發展社會事業和解決民生問題，為經濟發展和人民群眾生產生活創造良好的環境和條件，讓全體人民共享改革發展成果，有效地推動社會主義和諧社會的建設。

在信息時代，電子政務與政府管理創新的關係非常密切。對於電子政務的出現，我們不僅要從技術角度理解和運用它，而且要從現代行政的角度深化對它的理解和認識。應當看到，電子政務的推行，不僅具有政務流程操作層面的意義，而且還必然觸及制度和體制層面的要素，具有促進位度和體制變革的意義，能夠解決一些政府所面臨的棘手問題，推動政府的轉型與革新。因此，我國必須抓住機遇，在電子政務的推進和普及中加快政府管理創新的步伐，在政府管理創新的過程中將電子政務建設得更加完善。

一、電子政務是推動政府管理創新的關鍵

以信息技術的應用作為政府管理的基本平台足信息時代政府管理的…大特點，因此，推動政府管理創新的關鍵在於實施電子政務。

1．電子政務為政府管理創新提供了一大契機

自20世紀80年代以來，發達圍家掀起了“以公眾為取向”的公共行政改革的浪潮，“金字塔式”的層級官僚體制受到了普遍的質疑，民主行政開始成為公共行政改革的基本價值取向。為了實現公共行政的“公眾取向”，構建民主行政的運行機制，一系列操作性很強的措施得到採納。這些措施具體表現為：推行政府對社會服務的承諾制度；通過公眾選擇將競爭機制引入到公共行政中去；改革“金字塔式”的層級體制，變等級為參與和協作等。這些改革在推動行政機制創新、滿足公眾參與、服務社會大眾等方面取得了顯著成效。這種競爭性、主動性和創新精神是行政系統和公共管理活動生命力和競爭力的重要源泉。信息技術支撐下的電子政務，實現了信息在更大範圍的分享，使得“以公眾為取向”的公共行政理念得到更徹底的貫徹。

2．電子政務是政府管理創新的推動力

實施電子政務后，政府能夠通過網路積極回應社會公眾的需求，並通過採取相應的措施，公正而有效地滿足這些需求。實施電子政務，可以增強公共管理行為的規範化，克服隨意性，減少管理失誤；通過網路，公眾可以了解到更多的政府信息，增加政府機構依法辦事的透明度，自覺接受公眾的監督。同時，電子政務的實施，方便了政府與公眾的交流，從而使政府更好地為公眾服務。

3．電子政務促進政府整合信息資源

電子政務將眾多政府部門、社會團體、企業和個人的信息網路聯結起來，促進了社會的信息交流，在人類原有的公共活動範圍之外締造了一個公共空間，對社會、經濟、文化和政治生活產生著重大影響。實施電子政務以後，社會資源將得到更有效的利用，政府的整體效能將得到提高。通過網路，地方政府可以得到更廣泛和豐富的信息，從而可以有效地將這些信息和本地區的發展需求結合起來，促使地方政府更加積極主動地開展工作，使原本需要上交中央政府方能解決的問題可以在地方直接獲得解決。同時，地方政府的自立性也會進一步加強，橫向聯繫增多，中央政府可以集中更多精力致力於協調和監督保障。

二、電子政務是政府管理創新的重要內容

近年來，聯合國經濟事務部把推進發展中國家政府信息化作為未來幾年的主要工作之一，就是希望通過信息技術的應用來改變政府管理、提高政府效率、創新政府形象，實現真正意義上的辦公自動化和信息資源的全社會共享，使政府能夠提供更廣泛、更便捷的服務。實際上，實施電子政務是政府管理創新的重要內容。

1．電子政務促進政府的管理創新

功能完善的政府體系，運行協調的電子政務，是政府管理創新的重要目標。電子政務就是要對政府各類職能和管理行為進行界定、分類、重新設計流程，使其軟體化，並在更大範圍內整合協調和不斷完善。實踐證明，電子政務的實施，給現代政府構築了一個履行職能、實施管理、提供服務的新平台。但這個平台的意義決不止於工具的層面，它聚合了政府職能轉變、機制創新和管理方式方法創新的多重價值。實施電子政務后，新型政府在公共管理和服務行為的運行原理、實現機制和具體手段等方面都與傳統政府的運作有著顯著的差別，促進政府進行全面的管理創新。

2．實施電子政務直接改變政府工作方式

電子政務的推進和完善，使得政府與公眾交流的方式更為直接，公眾可以通過多種方式及時表達自己的意見，參與政府決策過程，使公眾與高層政府的對話不再是不可企及或偶爾為之的事情。從政府的角度看，政府將會有更快捷便利的渠道在更廣的範圍內收集社會各階層的意見，以直接方式獲得信息反饋，避免了經過多層次過濾而使信息失真的弊端，使政府對公眾需求的回應速度大大提高。

三、政府管理創新是電子政務順利實施的保障

實施電子政務是政府改革的一項系統工程，只有在政府管理創新的保障下，電子政務才能得以順利實施。

1．政府管理創新創造了推行電子政務的必要條件

實施電子政務，需要成熟的、系統化的信息技術，但這只是電子政務實施的基礎；另一方面，還需要充分的知識理論準備、開拓進取的思想觀念以及政府機構、公務員隊伍的行動一致等。這些主要條件與電子政務實施的可行性密切相關，往往決定了電子政務建設的成敗。其中，尤其是政府管理創新的理論探索和實踐，為電子政務的建設指明了’方向，賦予其使命和意義，並為其順利開展開闢道路，是電子政務發展的根本條件。

2．政府管理創新是順利實施電子政務的保證

電子政府需要通過新的流程實現政府管理和服務的職能，要求政府對傳統的業務流程進行梳理、規範、再設計和再造，這本身就包含了政府管理創新的成分。個別地方、個別政府部門在電子政務實際推行中由於缺乏創新意識、廣闊的視野和系統的設計，因此遇到一些問題和障礙時，不能以創新的方式和創新的行動加以解決，使得電子政務系統建設出現成本高而效益低的劣質工程。所以說，政府創新的成功實踐，是順利實施電子政務的可靠保證。

3．政府管理創新與電子政務實施相伴相隨

如前所述，政府管理創新是政府公共管理和服務的永恆主題，是一個不斷進行的過程。政府公共管理和服務常常要直接或問接地通過信息系統來實現。電子政務的實施，不是建立了電子政務網路系統就結束了，而是一個長期的實踐過程。可以說，從公共行政進入信息時代以後，政府的管理創新和電子政務業務流程的創新就結合在一起了。現代行政要求科學規範、低成本高效率和公正透明的政務流程，這些目標要通過創新和電子化得以實現。可以說，政府管理創新和電子政務實施是相伴相隨的，政府管理創新和電子政務實施需要緊密結合、相互促進。隨著公共管理和服務環境的變化及需求的改變，政府管理創新要不斷審視自身的方向和使命，促進電子政務的發展和完善。