刑事公訴權

刑事公訴權是法定的專門機關代表國家主動追究犯罪，請求審判機關對犯罪嫌疑人予以定罪並處以刑罰的一種訴訟權力，它是一項重要的國家權力，具有專屬性，是由法定的專門機關--檢察機關所獨有的權力。縱觀世界各國刑事訴訟的現狀和其發展史，公訴權的最初都是作為國家刑事追訴權的形式而出現，是國家為了維護社會公共利益和私人利益，為了維護統治秩序，在對犯罪的私人追訴權基礎上產生和發展起來的。後來，隨著犯罪活動的不斷變化和發展，人們對犯罪的危害性認識逐步加深，對犯罪的私人控制和追訴能力逐漸減弱，致使私人追訴權的局限性越來越顯現出來，刑事公訴權得以在更大程度上、更大範圍內發揮作用，並最終成為追訴和遏制犯罪的主要手段，成為一項重要的國家權力。而世界各國所規定的行使公訴權的法定機關，也幾乎無一例外地確定為檢察機關，雖然各國在對檢察機關的性質、職能的設定上有所不同，甚至存在較大的差異，但公訴權仍然是各國檢察機關共同享有的基本權力。

儘管刑事公訴權是國家為進行對犯罪活動加以刑事追訴而設定的一項權力，且一直以國家刑事追訴權為其主要內容，但發展至今，公訴權設定的意義卻並不僅僅限於此。國家為維護其統治秩序，對犯罪活動進行遏制和追究，從簡單的考慮來講，只要設立偵查和審判兩個部門，分別行使偵查權和審判權，一個來偵查，查好了就判決，這就能夠達到目的了，但各國都在這兩個部門之間另設一個公訴部門，在偵查權和審判權之間另設一個公訴權，究竟是出於什麼考慮呢？這並不是無謂之舉，歷史和實踐也完全證實了這一點。誠然，公訴權是一項司法請求權，它可以體現偵查的價值，通過啟動審判程序達到偵查的最終追求目標，但設立公訴權的目的不僅僅在於為偵查和審判之間提供一個橋樑，也不僅僅在於延續偵查啟動審判，更在於通過在這兩個國家權力之外產生一個制約權力的權力以構建一個權力制衡的機制。“權力必須進行制約，權力可以進行制約，制約的目的在於取得權力之間的均衡，以防止某項權力的惡性膨脹。任何一種政體及權力運行框架都必須考慮權力之間的合理制約與平衡。”這是權力制衡理論的基本內涵，也是任何一個民主國家在進行國家權力設置和分配時所普遍適用的基本原則。為了使權力的制衡更加合理、有效，就必須在權力之外再設立第三項甚至更多的國家權力，而且這種外在權力必須要能夠參與訴訟活動之中才能夠有效和持久，這才有了公訴權的產生。將行使公訴權的法定機關--檢察機關的性質定位於法律監督機關的客觀事實正是這項原則在的憲政體制中的充分體現，也正是說明了公訴權所具有的不僅僅為延續偵查啟動審判的職能，它更具有在行使其他公訴職能過程中所行使的法律監督職能。因而，在分析中國公訴權的性質時，不能脫離設定這種權力的初衷和它在現實中所顯現的對偵查權和審判權的制約作用，也就是說，作為中國檢察權之一的公訴權屬於最高國家權力（立法權）之下制約行政權和司法權的獨立的監督權之一，具有法律監督權的性質，它的基本功能也在於在參與刑事訴訟活動承擔刑事追訴職能的過程中監督法律的正確實施，維護社會的公平和正義。

正確認識公訴權的性質，給予其在整個國家權力尤其是在國家刑事司法體制中的準確定位，對於正確配置司法資源，充分發揮公訴權的應有功能，保證國家權力的合理、健康和高效運行具有極其重要的作用。但一段時期以來，在中國法學理論和司法實踐中，對這一問題卻存在較大的爭論。許多學者在研究西方國家的權力配置和刑事司法體制后，往往習慣於從西方的三權分立理論中去尋找中國刑事公訴權的性質定位，以致得出公訴權或是行政權或是司法權的“兩難”結論，當發現這些理論與公訴權的現狀出現不協調時，有些學者甚至採取了折衷的做法，以所謂的兼具行政權和司法權特性的"准司法權"取而代之。其實，歸根結底，這些理論的形成與其論及的大前提的錯誤是分不開的。任何一項國家權力及其制度的產生和發展都是和它所在國家的國情和社會制度密不可分的，政治和法律的理論同樣如此。西方的三權分立和制衡理論是以立法、行政、司法這“三權”作為劃分國家權力的基礎的，這三權之間是一種平行的關係，無權力的理論上的大小、主次之分，所以在西方國家中，任何國家權力都可以在這三權中找到其正確的定位。而在所實行的是以立法權作為最高的國家權力，其他任何國家權力均由其產生，並對其負責的國家權力構建體系，這就形成了一種金字塔型的權力體系，位於塔頂最高端的就是立法權，這屬於第一層次的權力，而位於其下的才是國家的行政權、司法權和監督權，這些應該屬於第二層次的國家權力。所以，在對國家權力進行配置時，仍然充分考慮到了權力的分立、均衡和制約關係。專門設立監督權正是這種關係的最明顯的體現，以保證國家行政權和司法權的有效運行，防止權力行使的懈怠和濫用。值得關注的是，西方檢察權雖然列入行政權的範疇，但其檢察官的出現卻正是國家為實現對司法審判權的控制的需要，而如今，公訴權的拓展和擴大已經作為社會進步的一個顯著標志，日益得到重視和關注。

既然刑事公訴權是一項法律監督權，是為了達到國家權力的制衡目的，這種權力就必須具有和其相制約的權力的相當性和均等性，否則，就難以達到有效制衡和合理制約的目的，這是權力制衡原則的又一基本內涵。也就是說，國家權力的分立這只是第一步，其目標是要達到權力之間相互制約，而要達到這一目標就必須使分立了的權力之間具有制約的可能性和可行性，即權力的均衡性，國家在對權力進行設定時必須同時考慮這一因素。但中國的現狀卻並不理想，作為監督權行使主體之一的檢察機關所享有的公訴權的權能範圍、權力大小和行使方式、保障措施等都顯現其不具有這種相當性和均等性，以致在一定程度上影響了公訴權的有效行使，達不到國家權力有效和合理制衡的最佳效果，最終影響了包含公訴權在內的國家整個法律監督權的權威和成效。

刑事公訴權作為監督權之一，主要指向的是偵查機關所行使的偵查權和審判機關所行使的審判權。而在這三項權力之中，公訴權是最為弱小的，這是個不爭的事實。偵查權本身所具有的高效、快速和及時的特點使其和強大的國家行政權力之間具有不可分割的聯繫，同時，為了加強國家對犯罪的防控能力和防控力度，將之歸結於國家行政機關的管理和調節體制之中，這就必然使偵查權具有了一般行政權所具有的權力廣泛性和趨強性特點。從法律規定和司法的實踐來看，這種特點也更加明顯和突出，刑事案件的偵查程序基本上由偵查機關所壟斷，其享有"偵查、拘留、執行逮捕、預審"等一切偵查措施和權力，整個偵查程序基本上由公安機關等偵查機關一家進行操作和運作，其權力之大使公訴權有時無法有效監督，公訴監督具有被動性、事後性和公訴活動參與的有限性，又缺乏有效的保障機制和保障途徑，不能保證偵查的合法性和案件質量，即便賦予其退回補充偵查和不起訴、要求提供證據等權力，但退而不查、查不適格甚至拖延偵查等現象不斷出現，監督制度形同虛設，難見成效。審判權一向由審判機關（人民法院）獨立享有，其本身所具有的獨立性和超然性、中立性、后位性使公訴權對其的監督更加困難，加之法律授權的彈性範圍過大，法官的自由裁量權日趨擴大，而且“以審判為核心”、維護審判權威甚至維護法官權威的論調日囂塵上，更增加了公訴監督的壓力。而處於偵查權和審判權的中間環節的公訴權雖然從法律上講，享有偵查監督、審判監督等項權力，但其監督缺乏真正有效的制約形式，偵查程序呈現嚴重失控狀態，超期羈押、刑訊逼供等違法現象不斷出現；公訴監督範圍不寬，措施不多，監督不能深入；公訴監督保障機制不完善，有些監督措施得不到有效執行，如通知立案而不立案、糾正違法而不糾正，檢察機關往往無計可施；公訴監督還常常受到被監督者的制約，最常見的是其監督的成效還要取決於被監督者的同一部門，如抗訴等審判監督的結果是否成立取決於審判機關而不是如獨立的上訴法院等第三方的裁決，以致現實中的抗訴越來越少、抗訴成功率越來越少、抗訴積極性越來越小。這些法律和實踐中呈現的狀況都對公訴權的有效行使形成現實的限制和約束。

從檢察機關內部來講，公訴權不能夠有效行使的原因也很多。觀念上的制約是個首要因素，檢察機關作為國家法定的法律監督機關，其所承擔的法律監督職能範圍很廣，不但有刑事司法上的監督，還有對民事、行政司法上的監督，更有法律特別規定其享有的對職務犯罪等部分案件的偵查權，而且檢察機關普遍將這種偵查權作為其內部與公訴權平行甚至高於公訴權的一種職能來行使，對公訴權或公訴職能的應有地位和作用沒有上升到核心的層面上來，在一定程度上也影響了公訴權職能的有效行使。同時，檢察機關內部對於公訴自由裁量權的無形限制（如對撤回起訴、不起訴或無罪案件的限制或思想恐懼等），也是制約公訴權有效行使的一個重要原因。另外，由於對檢察權的性質一直存在爭論，長期以來，檢察機關內部的認識也得不到統一，不能統一到強化法律監督、維護公平正義的正確思路上來，導致實踐中對公訴工作的要求存在強調追訴職能、弱化監督職能的錯誤傾向，所以對程序的漠視、對人權保障的輕視等現象不斷出現，在一定程度上也縮小了公訴監督的範圍，影響了監督的效果。

由於存在以上內外兩個因素的影響，公訴權的應有地位得不到保證、應有職能得不到充分發揮，成效不明顯，長此以往，必將會使公訴權的範圍越來越小、職能越來越弱。因而，加強對公訴權的研究，著力推進公訴權的拓展是個迫切需要解決的問題。

論及公訴權的拓展，可能會有人認為這將對刑事司法體制產生強大的衝擊，如會妨礙甚至干預人民法院審判權的獨立行使，會使偵查和公訴之間的職責不清，最終導致偵訴合一，兩個環節變為一個環節，又會使監督變得形同虛設。也有人會考慮到這種拓展將會導致檢察機關所享有的批准逮捕權和職務犯罪偵查權趨於弱化甚至徹底消除。這種擔憂是可以理解的，但從歷史和未來的發展來看，從國家刑事訴訟體制的完善和日趨進步來看，從法學理論和訴訟實踐的完美建構來看，這種令人擔憂的現象是不應當出現的，也是不符合社會發展規律的，關鍵是我們如何去為包括公訴權在內的國家刑事訴訟權力進行正確定位，如何去為公訴權的拓展營造良好而又完美的運行機制，這才應是現在在重構刑事訴訟體制中所要思慮的首要問題。

公訴權拓展了，是否會對偵查權和審判權造成威脅？是否會是刑事司法的倒退？任何一項事物的發展，必然要對其他事物產生一定程度的影響，甚至是某種程度的威脅。但我們分析事物的發展時，應該用馬克思主義辨證和發展觀去看待它，要去實事求是地分析這種發展和變化是否合理，是否對國家和社會的進步和文明有利，是否符合社會發展的客觀規律，如是，這種發展和變化就應該得到支持並大力推動。公訴權的拓展也是如此。以上已經談及到國家權力的制衡需要各項權力之間具有均衡性，也即權力的相當和相對均等，也談及了現實中中國公訴權和偵查權、審判權之間所具有的非均衡性，因而闡明了拓展公訴權的必要性，從另一個角度講，公訴權的拓展首先就是完善我國刑事訴訟權力和法律監督體系的需要。

再從國家刑事訴訟諸權力的價值取向來看，公正和效率一直是國家權力運行所要追求的首要價值取向。任何法治國家的權力運行都是為了體現公正和效率這個目標。體現公正，包括實體上的公正和程序上的公正，具體到刑事訴訟活動而言，體現實體公正就是要有效地懲治和遏制犯罪，維護社會基本秩序，保障社會的安定和團結；體現程序公正就是要在努力實現實體公正的過程中充分保障人權和自由。偵查機關和公訴機關都承擔著國家控訴職能，控訴職能具有很強的主動性和原發性，只有控訴職能的有效、規範行使才能引發並最終實現維護公正的終極目標。而要使控訴職能得到有效、規範行使，同樣處於控訴地位前後序節的偵查機關和公訴機關的作用就顯得尤為重要。他們之間的相互協調、配合的程度影響著控訴職能行使的效果。從一定程度上講，所有的偵查活動都是為公訴活動而服務的，否則偵查就沒有意義，但由於現行的體制卻讓承擔公訴職能的檢察官因缺乏必要的手段而無法使偵查有效地服從、服務於公訴，這就必然影響到公正和效率目標的實現。從控訴職能和審判職能的關係來說，雖然控訴是引發審判的先導，沒有起訴就沒有審判，而且審判的範圍受制於起訴，公訴機關還具有提起抗訴、發出糾正違法意見等制約或監督審判的一些權力，但這種制約或監督的手段微乎其微，根本起不到監督制約的成效，達不到預期效果。因而，實現公訴權的拓展對於實現公正和效率的訴訟價值具有積極的意義。

從檢察機關內部來講，公訴權的拓展不僅對現有的批准逮捕權和部分案件的偵查權不應成為一種威脅，而且更是完善檢察權內部體系、凸顯檢察權性質和地位的需要。批准逮捕權的公訴機關享有是偵查服從於公訴、公訴有效實施監督、防止偵查權的濫用並保證偵查的合法性和控訴職能有效實現的應有之義，而讓檢察機關享有部分案件的偵查權同樣是基於對行政權（現今偵查權屬於廣義的行政權範疇）實施有效法律監督而以不同於作為行政機關之一的公安機關等的偵查活動的方式體現出來的綜合考慮，這是符合節約司法資源和權力有效制衡原則的。

公訴權的拓展，關鍵在於觀念的統一，並在此基礎上探索適合現階段國情和社會制度、經濟發展的偵訴、訴審關係的理想模式。觀念的統一應該具有長期性，而模式的選擇則並非一成不變的，要根據現實情況的變化和發展而不斷變化和發展。在當前階段，中國刑事公訴權拓展的理性選擇應注意掌握以下幾點：

首先，公訴權的拓展要有“度”。即要形成適度的公訴權，主要是相當於偵查權和審判權而言，拓展后的公訴權應保持與偵查權和審判權之間的相當性和均等性，公訴權不應不拓展，但也不能無限拓展，無限拓展的結果必然導致“三權”之間的再次失衡，同樣起不到“三權制衡”的目的。如何掌握這個“度”？就要從設置這“三權”的目標來分析了，設置“三權”是為了實現公正，讓"三權"能夠在行使過程中有效、合理運行是實現目標的途徑。具體而言，偵查能夠很好地為公訴服務，偵訴之間能夠相互協調、配合，在證據的收集上完全服務、服從於公訴的要求，最終使控訴職能能夠有效行使；同時，偵查又不失其其他偵查活動的相對獨立性，使偵訴之間能保持一定的距離，能夠相互制約，但公訴對其所有的偵查活動又享有有效的監督權，變現行的事後監督和監督遲滯為動態的全方位監督，這就是偵訴關係中公訴權拓展應掌握的“度”；審判保持中立，與公訴相互分立，嚴格根據事實、法律和證據對公訴主張和理由進行評判，公訴對審判能夠有效監督，監督措施能夠落實，並對監督形成獨立的評判機構，但這種監督應僅僅限於實體上審判后的監督（當然，這種實體上的監督也是一種程序性的，只不過是一種引起另一種對實體上重新思量的程序）和程序上全方位的監督，這就是訴審關係中公訴權拓展應掌握的“度”。

其次，公訴權拓展應是程序性拓展。從權力的來源和目標來看，權力具有實體性和程序性雙重特性，但公訴權作為監督權的一種，不應具有任何的實體性內容，而只應是一種程序性的權力，也就是說，公訴權不具有最終作出有效實體內容的權力，只享有作出程序性的決定和引起其他程序的權力。一是審判權是最終的實體決定權，而任何的前位權力均不具有這種特性，只有人民法院才享有最終定罪量刑的權力，其他任何部門均不享有，所以公訴權不具有事實和法律認定上的終局性；二是公訴權本身就是一種引起追訴程序的權力，它引發審判來確定事實和後果，而不是決定事實和後果，這種引發只能是程序性的；三是公訴權對審判權的監督也不具有實體性，即不具有決定監督內容正確與否的最終決定權，它只是引起一定程序的權力，僅此而已。所以，在公訴權的拓展過程中，不能以賦予其部分最終實體性決定權作為"均衡"的代價。

另外，公訴權的拓展應注重權力行使的實際效果。公訴權雖然總體上是一種監督權，但其基本職能包括了追訴和監督兩項，而且這種職能的實現必須以融入到現實的刑事訴訟活動中，以國家最高權力機關的合法授權和相應完備的保障機製作為基點，這就必須以權力行使的預期實際效果作為設置的立足點。從偵查與公訴的關係來講，公訴機關是控訴的關鍵，偵查活動在證據的收集等方面服從於公訴，而在如何開展具體的偵查活動方面則享有自由決定權，但也必須受到公訴的監督，只有這樣才能保證偵查的公正和控訴的最終得以成功，也即使偵查活動和公訴活動均體現成效。從公訴和審判的關係來講，審判以判決或裁定的方式體現對公訴事實和理由等的制約，而公訴則必須享有較大的監督許可權，能夠通過監督達到與審判“對抗”的地步，也就是說，能夠通過公訴的介入，防止審判中可能出現的對犯罪的放縱和對依法應當保障的公民權利的非法侵犯和剝奪。

http://www.allnet.cn/1107/Fzqy/rmfy/fzlt3.htm