民事公訴

訴，檢察益社共益訴訟代表人，對損害國家利益和社會公共利益的民事違法行為，依照法律規定的訴訟範圍和訴訟程序提起公訴，請求人民法院對該違法行為依法制裁的民事訴訟制度。但對這種訴訟制度能否稱為“公訴”，在理論和實踐上均有不同的意見。有的學者將檢察機關啟動民事訴訟程序的行為稱為“提起民事訴訟”，把這種權利稱為“提訴權”，以示與一般當事人提起的普通民事訴訟在訴訟主體上的區別；也有的學者稱為“檢察機關提起公益訴訟”，表明與其他民事訴訟在訴訟目的上的不同；還有的學者稱之為“檢察機關的民事公訴”。司法實踐里，有的檢察機關將為維護公益提起的民事訴訟稱作起訴，有的則稱為公訴。不同的稱謂反映出理論和實務界對檢察機關維護公益而提起的民事訴訟這一訴訟行為的性質和內涵的認識分歧。筆者認為，前兩種提法不足以科學地反映民事公訴的目的和特徵。第一種提法，其一無法與檢察機關作為一般民事主體發生糾紛時提起民事訴訟的情形相區別；其二不能體現檢察機關提起這種訴訟的目的，是為社會公共利益而進行；其三難以揭示訴訟程序上的特殊性。第二種提法中所涉及的公益訴訟也是近年來論述較多的一種新的訴訟類型，其與民事公訴有著密切的聯繫但也有區別，公益訴訟是私益訴訟的對稱，基於公法私法的二元劃分，訴訟也分為公益訴訟和私益訴訟，凡是為保護社會公共利益而開展的訴訟稱之為公益訴訟。對於民事公益訴訟而言，一般認為個人、檢察機關和其他公益組織都可以作為這類案件的訴訟主體。從訴訟主體上可分為個人公益訴訟、檢察機關提起的公益訴訟、其他社會組織提起的公益訴訟。由此可見，檢察機關提起公益訴訟這一概念的外延範圍過寬，其一從廣義上講檢察機關提起的刑事訴訟和行政訴訟也屬於為維護社會公共利益進行的訴訟，其二公益訴訟不僅檢察機關能夠提起，個人和其他機關為公益目的也可以提起，因此，使用公益訴訟這一概念也不是很妥當。

檢察擁提訴權普遍。各，檢察益，負維護益社共益職責，涉及益社共益案件，檢察權提訴訟。歷史義檢察制，訴制存土壤，清末引檢察制引訴制。

檢察制借鑒蘇聯社義檢察論基礎建，檢察律監督參提訴訟，濟領域國家干預，對民事法律的實施進行法律監督，1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第5項明文規定：“檢察機關對於全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”1954年第一屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國檢察院組織法》，在其第4條第6項規定：“地方各級人民檢察院對於有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或者參加訴訟”。此外，最高人民法院在1957年9月制定的《民事案件審判程序（草稿）》第1條中也規定：“人民檢察院對於有關國家和人民利益的重要民事案件，也可以提起訴訟。”但隨後不久，由於“反右”鬥爭特別是“文化大革命”的開始，中國的民事公訴制度就夭折了，連整個檢察機關也被取消。粉碎“四人幫”以後，由於種種原因，1980年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》、1982年的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》與1991年的《中華人民共和國民事訴訟法》都未再對民事公訴制度做出規定，但1996年的《中華人民共和國刑事訴訟法》第53條第二款規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟”，這可以看作是民事公訴的僅存部分。

從世界各國立法及中國檢察制度近、現代發展史看，民事公訴應當說是一種通例。在中國現行民事訴訟體系中引入和完善這一制度，與國際上通行的做法相一致，符合世界潮流和中國改革開放、建設社會主義法治國家的需要。中國現行民事立法沒有再規定民事公訴制度，無疑是一種缺憾。

第一，從訴訟的主體看，民事公訴是檢察機關作為特殊訴訟主體提起的民事訴訟。普通的民事訴訟是民事法律關係當事人在行使民事權利和履行民事義務時發生爭議，為解決這種權益之爭，訴訟到法院,，訴諸法院依法裁斷，訴訟主體也是民事實體法律關係主體，他們以自己的名義進行訴訟，案件審理結果與其有法律上的利害關係。民事公訴是檢察機關代表國家或社會公共利益作為一個特殊的主體而提起的訴訟，其特徵表現在，檢察機關並不是民事實體法律關係意義上的當事人，與本案沒有直接的利害關係，訴訟身份是依據法律的授權以自己的名義提起訴訟並承擔程序意義上的訴訟結果的特殊訴訟當事人。

第二，從訴訟的目的看，民事公訴提交法院裁斷的爭議，涉及的是國家利益和社會公共利益。檢察機關作為國家利益和社會公共利益的訴訟代表，在民事公訴中既沒有自己的利益，也不是為了實現自己的部門利益，而只是以國家的名義代表國家提起訴訟，目的是保護國家和社會公共利益，追求社會的公平、公正。非以此公益目的，民事公訴不能存在。如果檢察機關是為自己的利益提起民事訴訟，這時，它必然是作為發生爭議的民事關係當事人的身份，而不是作為國家利益和社會公益的代表，因而這不是民事公訴，而是“私訴”，即一般民事訴訟。這一訴訟並不因原告是檢察機關而成為民事公訴案件。

第三，從訴訟的發生看，民事公訴程序的啟動來自於國家的公權力。公訴權是國家的追訴權，是國家權力的組成部分。檢察機關以公訴的方式代表國家指控行為人的侵犯國家利益和社會公共利益的民事違法行為，使得訴訟程序具有鮮明的強制性特點。一方面，這種指控對被追訴人具有強制性，被追訴人對檢察機關的民事指控應當出席法庭進行抗辯，必須承擔可能的對其不利的法院判決或裁定，並且，國家還將以強制力的形式保證民事制裁的執行。另一方面，公訴權的行使對審判權的運作具有一定的約束，檢察機關提起民事公訴后，民事審判程序會被強制啟動，法院不能通過審前程序以訴不合法為由駁回起訴，同時，檢察機關對法官的違法行為或審判中發生的程序違法行為在庭審后通過法律監督的方式提出糾正意見。

第四，從訴訟的性質看，民事公訴並未脫離民事訴訟的性質，民事公訴雖然體現了追訴權和國家權力的結合，但在訴訟中，檢察機關並沒有凌駕於對方當事人的訴訟權利，訴訟的展開主要依照民事訴訟法關於普通程序的規定。檢察機關通過自己的起訴行為，向法院提起一個專門的民事訴訟程序，使該訴的民事法律關係當事人參加進訴訟關係之中，與檢察機關平等對抗，接受法院的裁斷。在整個訴訟中，檢察機關提出的是維護公益的民事訴求，雙方對抗依照的是民事訴訟程序，法院給予當事人的是民事制裁措施，民事公訴表現的仍是民事訴訟性質。

民事公訴制度不是對刑事公訴制度的簡單照搬，而是有其堅實的法理基礎，筆者下面將從三個方面對民事公訴制度進行分析：

（一）民事公訴與訴權理論的發展相一致

傳統的民事訴權理論認為，“有利益才有訴權”。訴權就是民事主體在其自身或由其代管的民事權益受到他人侵害或與他人發生爭議時，請求法院通過審判予以保護的權利。享有訴權的基本前提是：（1）直接享有現實的實體法律上的正當權益；（2）當事人具有訴訟權利能力；（3）不違背一事不再理原則。由此可推論，在民事訴訟領域，只要民事實體權益受到侵害，民事主體就享有訴權。

這種傳統的訴權理論是與較低的商品經濟發展水平相適應的，隨著商品經濟和民事訴訟制度的發展，訴權理論也進一步發展，出現了形式意義上的訴權與實質意義上的訴權的分離，直接享有現實的實體法律上的正當權利不再是享有訴權並向法院提起訴訟的必要條件。國家整體而非其各個職能部門可以作為民事主體積極或消極的參加一定的民事活動，這在世界各國都是通例。國家作為民事主體，它當然擁有實體權益並享有實體權益的救濟請求權，即國家民事訴權。可見，民事公訴並不違背訴權理論。首先，訴權是一種司法救濟的請求權而並非實體權利。訴權有別於實體權利的這一特徵決定了它在一定程度上可以獨立於實體權利，即無實體權利的當事人也可向法院提起訴訟。如限定行為能力人，當其權利受到損害時，其無實體權利的監護人可向法院提起訴訟。其次，中國民事訴訟理論界堅持訴權二元論的觀點。即認為訴權包含程序意義上的訴權和實體意義上的訴權。程序意義上的訴權在一定條件下可與實體意義上的訴權相分離，由無實體權利的當事人行使。訴訟信託理論使當事人範圍從傳統的直接利害關係人擴展到非直接利害關係人，非直接利害關係人可基於實體權利人的信託而享有程序意義上的訴權，可以自己的名義提起訴訟並承擔程序意義上的訴訟結果，但訴訟標的實體權利義務仍存在於直接利害關係人名義之下。如侵犯胎兒的繼承權，胎兒的母親可行使訴權，死亡公民的人格權和著作權保護等。按照該理論，與案件無直接利害關係的人亦可提起訴訟，這就為檢察機關提起民事公訴提供了理論依據。

（二）民事公訴符合處分權行使的邊界性原則

在反對建立民事公訴的各種觀點中，處分權理論是他們最重要的理論基礎。他們普遍認為民事訴訟和民事實體活動一樣，貫徹的是意思自治原則，賦予檢察機關提起民事公訴的權利會侵害當事人的處分權。筆者認為，賦予檢察機關提起民事公訴權，不僅不違反“意思自治”的民法原則，還是對“依法行使民事權利”原則的落實和保障。因為任何權利的行使都不是沒有界限的，處分權也不例外。從處分權的界限進行分析，處分權受社會公益目的的制約。社會公益的目的旨在維持國家、社會的安定有序，因而當公民個人行使權利以至於侵犯社會公益時，應當止步。中國憲法規定了公民在行使自由和權利的時候，不得侵犯國家的、社會的、集體的和其他公民的合法的自由和權利；中國民事訴訟法第13條規定：“當事人有權在法律規定的範圍內處分自己的民事權利和訴訟權利。”據此，當事人處分權的行使並不是毫無限制，而應以社會公益目的為邊界，由此可以推知，檢察機關在當事人行使其處分權的界限之外可以行使訴權提起民事公訴，但其行使訴權的範圍應僅限於公益目的，不得任意涉足私權領域。在只涉及私人利益，不涉及國家和社會公共利益的情況下，根據私法自治原則，檢察機關一般不得干涉當事人的權利行使，包括起訴權。另外，檢察機關提起民事公訴也是對當事人民事訴權的有益補充，有利於保護公民的合法權益。

（三）民事公訴權是檢察權的應有之義

檢察權與民事訴訟的相互關係從檢察權制度產生之初便形成了。在大陸法系國家，檢察官由國王代理人演變而來；在英美法系國家，檢察官一開始是王室的法律顧問，檢察權從產生時就與國家利益、公益權等相伴而生。中國檢察機關是國家法律監督機關，有權對一切法律活動進行法律監督，其監督的出發點和目的均是為了國家的利益、人民的利益，為了社會的公共秩序和善良風俗。就民事領域而言，它不僅有權對法院和訴訟參與人的民事訴訟活動進行訴訟監督，而且有權對公民、法人或其他組織的民事實體活動進行一般法律監督；不僅可以對公益進行干預和保護，還可以對個人利益進行干預和保護；不僅可以對特定國家機關的職能活動進行法律監督，還可以對一般社會公眾的活動進行法律監督。這些方面都是檢察權應有的組成部分，是檢察機關實行法律監督的不同表現形式。訴權是法律監督權的核心權能，它能使法律監督權欲達到的目的最終付諸司法程序，並使違法行為通過審判受到應有的法律制裁。就特定的法律監督對象而言，如果沒有訴權，檢察機關的法律監督權將是一種被架空的抽象權力。而法律監督本身將必然是疲軟的，無助的。所以，對於檢察機關基於國家利益、社會公共利益而實施的法律監督權，法律應當同時賦予其相應的訴權，以保障法律監督的目的得以實現。當檢察機關提起民事公訴時，其法律監督的特徵表現在既是對民事違法行為實行監督，又是對權利人放棄訴權的不當行為實行監督。這時監督權轉化為起訴權，在民事訴訟中只能由地位獨特超然的法定機關——檢察機關來統一地代表國家和社會公共利益行使民事公訴權，這是由中國檢察機關的地位和性質決定的，也是權力制衡的要求。

民事公訴案件進入訴訟程序后，一般按照民事訴訟法的普通訴訟程序進行，但對某些將殊的程序問題，只能依照特殊的程序來解決。筆者認為，民事公訴案件所適用的特殊程序主要有以下幾個方面：

（一）訴前準備程序

由於大多數侵害公益的民事違法行為都具有隱蔽性，而檢察機關又不是公益的直接管理主體，因此，檢察機關只能通過以下幾種方式獲取案件線索：一是檢察機關自身在對民事實體活動和民事訴訟活動進行檢察監督的過程中發現的案件；二是檢察機關在辦理刑事公訴案件的過程中發現的案件；三是社會公眾舉報的案件；四是法院審判過程中發現而通知檢察機關的案件；五是其他國家機關在日常管理工作中發現並移交的案件。

對這些案件線索，檢察機關應首先進行深入調查，了解是否有民事違法行為存在，國家利益是否受到侵害，及是否存在直接受害主體及其是否起訴。其次，根據調查的具體情況，檢察機關作出相應的處理：（1）對於應由職能機關或其他主體提起訴訟的，可向其發出檢察建議書，催告其在限定的時間內起訴，超過限定時間仍不起訴的，檢察機關可自行提起民事公訴；（2）對於必須採用行政手段作出處理的，也可以向其發出檢察建議書，敦促其在限定的時間內作出處理；（3）對於需要追究刑事責任的，應按照刑事訴訟法的規定向人民法院提起刑事公訴，並同時附帶提起民事公訴；（4）對於經過調查符合民事公訴的條件標準，又屬於民事公訴案件的範圍同時屬於本檢察院管轄的案件，檢察機關應直接向人民法院提起民事公訴。

鑒於民事公訴案件的間接性，以及訴前複雜的調查、審查和催告程序的延誤，和國家公共利益的神聖不可侵犯性，筆者認為，民事公訴案件的訴訟時效不能適用一般時效的規定，而應相對較長。只有這樣才能給那些企圖以犧牲國家公共利益來換取私人利益的人們一個望而卻步的擔心，也更能從長遠意義上充分保護國家公共利益。

（二）上訴、抗訴以及反訴問題

上訴是訴訟當事人的一項重要的訴訟權利，是否上訴完全取決於訴訟當事人的意願。如果當事人認為一審判決、裁定有錯誤，希望法院糾正錯誤，支持自己主張，可以通過上訴啟動第二審程序的辦法來實現。那麼，在民事公訴中，檢察機關是否享有上訴權呢？筆者認為，這個問題和檢察機關在民事公訴中的法律地位問題是息息相關的，法律地位問題是大前提。筆者認為檢察機關在民事公訴中的法律地位應是公訴機關，不是完全意義上的當事人，所以，筆者認為，在民事公訴中檢察機關享有的並非上訴權，而是抗訴權，如認為一審判決、裁定有錯誤，檢察機關可依二審程序提出抗訴，如認為生效判決、裁定有錯誤，檢察機關可依審判監督程序提出抗訴，這樣才符合訴訟法的基本原理，以及和刑事訴訟法相協調。

在民事訴訟程序中，為公平的保護雙方當事人的權利，實現訴訟經濟，規定了反訴制度，即在本訴的訴訟過程中，被告以本訴的原告為其對方當事人，並將旨在抵消、吞併或排斥本訴訴訟請求的反請求提交法院與本訴合併審理。對於在民事公訴案件中，被告能否對檢察機關提出反訴的問題，理論界也是眾說紛紜，有學者認為，“檢察機關提起的民事訴訟，雖然代表的是國家和社會公益，但是就其訴訟中的法律地位而言，與一般訴訟中的原告並無二致，也不應當有什麼不同。既然一般訴訟中被告可以反訴，檢察機關提起的訴訟中，被告也理應可以提起反訴。”筆者認為，這種觀點是值得商榷的，因為，首先，根據民事訴訟法理論，提起反訴的前提是其訴訟請求必須要與本訴有實質的聯繫，即二者是“把同一民法上之標的的權利歸屬作為各自請求法院判決的對象，兩者欲求判決的法律效果相反”。而民事公訴案件的訴訟標的是對民事違法行為制裁，對方當事人顯然不能以對檢察機關進行民事制裁作為相應的訴訟請求提起反訴，即使被告以公訴機關造成不當損害為由提出賠償請求，這種請求與制裁之訴也無實質的關聯，不具備提起反訴的條件。其次，從實踐來看，檢察機關在民事公訴中僅僅是程序意義上的當事人，並非實體原告，其不享有實體上的權利也不承擔實體上的義務，也就不可能成為反訴的對象進而承擔實體上的義務。因而在民事公訴中，被告不能就公訴的請求提起反訴。如果出現因公訴不當造成被告損害的，可以考慮通過國家賠償的途徑予以救濟。

（三）調解問題

對於在民事公訴中檢察機關能否和對方進行調解的問題，目前的通說是認為民事公訴案件不適用調解方式。因為民事公訴案件主要解決的是被告行為是否違法，應否給予制裁及如何制裁的問題，這是法律的強制性規定，而調解必然涉及到權利的讓步和利益的放棄，而檢察機關提起民事訴訟所代表的是國家的利益和社會的公益，不是其自身的利益和權利，對於這些權利和利益檢察機關沒有處分權，因而不可以調解，但對於直接受害人或權利人的損害賠償問題，當事人之間可以進行和解和調解。這種觀點有一定的道理，也有法律上的依據，《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第九十六條規定：“審理附帶民事訴訟案件，除人民檢察院提起的以外，可以調解。”但這一規定是否合理值得中們去思考，對於民事公訴案件不可以調解的觀點筆者認為也是值得商榷的。首先，民事公訴的本質仍然是民事訴訟，大多數情況下都涉及到賠償問題，必然會有討價還價，互相妥協讓步的過程。其次，民事訴訟是一個十分複雜的過程，在訴訟過程中，檢察機關並不必然都能獲得勝訴，以維護國家和社會的利益，而要取決於檢察機關所提供的證據是否充分，訴訟證明是否有力，以及對方當事人提供的證據、反駁，和法官的認證等諸多因素，要保證每一起訴訟都獲得勝訴，及實現自己的訴訟主張，是不客觀的，也是不現實的。最後，國家和社會的公共利益也並非絕對不可以妥協和讓步，如各大資產管理公司對於不良資產的處理就是一個典型的例證。從表面上看，好像是國有資產的大量流失，但實質上，這是實事求是，放棄浪漫的理想主義，以最大限度的維護國家和社會的利益，求得國家利益和社會公共利益的最大化。

在當事人訴訟主張相互對立，且激烈對抗的民事訴訟中，事實上並不存在抽象的絕對意義上的權利讓步和利益放棄，訴訟調解中的權利讓步與利益放棄，與一般抽象意義上的權利讓步和利益放棄是不相同的，很多情況下這也是一種訴訟策略與技術。所以，筆者認為，在民事公訴，調解不應當是一種被排斥的解決方式，調解不僅應當也是可行的，不應把調解看成是或者等同於檢察機關對國家利益或社會公共利益的放棄。從訴訟實務的角度上看，排斥調解並不能真正維護國家和社會公益，而且由於嚴格束縛了檢察機關維護國家利益和社會公益的訴訟行為，反倒是不利於檢察機關根據案件的不同情況，靈活的採取不同的訴訟策略和方式來求得最佳的訴訟效果。當然，為了避免隨意調解可能對國家利益或社會公共利益造成不應有的損害，人們可以對民事公訴案件調解的程序和方式作一些特別的規定，以加強對民事公訴案件調解的監督，如舉行公開聽證和徵詢國有資產管理部門的意見等。

民事公訴制度肇端於法國。1804年的《法國民事訴訟法典》中規定檢察官通過起訴或其他方式可以介入“關於國家之安寧之訴訟；關於官府之訴訟；關於屬於官之土地之訴訟；關於邑並公舍之訴訟；關於國貧之人不公贈與之訴訟等民事案件。”此外，還規定“雖於其他之訴訟，若認為必要自己干涉時，皆求得其訴訟之報告。”1976年《法國民事訴訟法典》對檢察機關提起民事訴訟制度作了更詳細、系統的規定。譬如該法第421條規定：“檢察機關可作為當事人起訴，或作為聯合當事人參加訴訟。檢察機關在法律規定的案件中，代表其它人。”第423條還規定：“除上述案件外，在公法秩序受到侵害時，它可以為維護公法秩序而提起訴訟。”與民事訴訟規定相適應，1804年的《拿破崙民法典》從實體法角度也規定民事公訴制度。例如對尊卑血親結婚違反善良風俗或違反刑事法律規定的婚姻，檢察官可以向法院提起婚姻無效的訴訟；為維護無行為能力人利益的案件。檢察官可以向法院提出要求指定財產管理人和提出要求開始對無行為能力人進行監護的訴訟等。

在德國，根據《德國民事訴訟法》、《宣告失蹤人死亡法》和《法院組織法》的規定，檢察院在以下三類案件中可以提起或參加民事訴訟：(一)宣告婚姻無效的案件(包括確認婚姻是否存在）；(二)可以申請法院宣告精神病人或能力有缺陷的人為無行為能力人的案件；(三)可以申請法院宣告失蹤人死亡的案件。

在日本，民事公訴制度在很多法典中都有體現。例如，在《民法》、《宗教法人法》、《公職選舉法》、《民事訴訟法》、《破產法》和《非訴案件程序法》等法律中，都有民事公訴制度的具體規定。根據日本非訴程序法的有關規定，對於法人案件、信託案件、公司及拍賣、整頓、清算案件，法院根據檢察官的請求在職務上進行審判時，應通知檢察官，檢察官對案件陳述意見並參與詢問。在該程序中，檢察官的請求是法院啟動訴訟程序、進行審判的前提，在效果上同一般民事訴訟中原告的起訴相似。因此，儘管屬於非訟程序，將檢察官的請求看作廣義的起訴也不無道理。

英美法系國家的民事公訴制度產生較晚。與大陸法系國家相比，尚有以下區別：其刑事公訴制度設置在先，而民事公訴制度設置在後。在大陸法系國家，自檢察制度誕生之時起，民事公訴制度就包含於其內。民事公訴制度上另一區別則表現在這一制度的法律淵源上。英美法系國家以判例法為主，民事公訴制度也是從判例發展而來。在英國，檢察長最早是作為國王的代表，在涉及王室權益，尤其是皇權受到侵害時，以國王皇室的名義提起訴訟。對於涉及公益的案件，為防止重複起訴，檢察長可應告發人的請求以檢察長的名義提起訴訟，稱為“告發訴訟案件”。但事實上，對這些案作起訴與否，不取決於告發人，而取決於檢察長。只要公共利益有遭受侵害之虞或正在受到非法侵害的事實存在，檢察長就可以依職權提起訴訟，檢察長不負擔訴訟費用。美國的檢察機關與英國的檢察機關相似，主要負擔刑事公訴的任務，是公訴機關。但是，在法律授權的情況下，美國的檢察機關也可以提起民事訴訟。如《美國法律大全》第28卷第547條規定，當民事案件涉及聯邦利益時，聯邦檢察官就可以提起訴訟或出庭為聯邦政府辯護。這些民事案件主要包括：(一)稅收方面，對納稅人偷稅、漏稅的行為，檢察官可以提起民事訴訟，要求支付稅款：在納稅人通過法庭追還超額稅款時，檢察官還可以出席法庭替稅款和規費徵收人辯護。(二)聯邦徵用土地引起的民事糾紛。(三)有關通過詐欺手段獲取撫恤金、養老金案件，檢察官可以提起民事訴訟進行追索。(四)對違反《反托拉斯法》而引起的爭議，檢察官可以提起民事訴訟。(五)有關《國民銀行法》且涉及到聯邦利益或其官員的案件，檢察機關可以提起民事訴訟為政府辯護。此外，在環境保護等方面，越來越多的法律授權檢察官對污染者提起民事訴訟，並且，立法力度有所加強。例如，1969年的環境保護法、1970年的防止空氣污染條例和防止水污染條例、1972年的噪音控制條例、防止港口和河流污染條例、危險貨物運輸條例等等，均授權檢察官提起相應的民事訴訟。

在民事公訴制度發展史中，前蘇聯及東歐社會主義國家的民事公訴制度也不容忽視。這些國家的法律也規定了檢察機關提起民事公訴的權利。如1962年的《前蘇聯和各加盟共和國民事訴訟法綱要》第29條第1款規定：“檢察長從維護國家利益、社會利益或保護公民權利和法律保障的利益出發，有權提起民事訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟。”但是，這些社會主義國家的檢察機關在性質和法律地位上都與資本主義國家的檢察機關不同，它們被普遍地確定為國家法律監督機關。民事公訴制度還應當同檢察機關雇行法律監督職能的宗旨相聯繫。

必要性

1、民事訴訟的目的。檢察院享有民事訴權的必要性首先是基於民事訴訟的根本目的。關於民事訴訟的目的，主要有權利保護說、維護法律秩序說、糾紛解決說、程序保障說、權利保障說、利益保障說等理論。筆者認為，民事訴訟制度的產生，不是私法主體意志的產物，而是國家意志的體現，國家用法律規範民事訴訟的目的，主要是給私法主體解決民事活動領域內的糾紛提供一種合理途徑，通過這一途徑達到定紛止爭、化解當事人之間的矛盾，從而在根本上維護社會整體秩序的目的。因此，從當事人（自然人和社會組織）的角度來說，民事訴訟（活動）的目的是為了維護或者保障自己的權利和利益，解決糾紛；從國家的角度分析，設置民事訴訟制度的目的則是維護社會秩序，從終極意義上說也是一種自身利益。

2、民事公訴的必要性。雖然通過私法主體（自然人和社會組織）之間的民事訴訟可以化解相當多的社會矛盾，然而私法主體之間的民事訴訟並不能充分維護作為整體的社會和國家的利益。在社會民事活動中，有相當多的民事活動侵害了國家和社會的利益，而私法主體卻不願或不能提起民事訴訟，例如私法主體惡意串通損害國家利益的活動，因沒有直接涉及到具體個人和單位的利益，所以就沒有人提起訴訟，維護國家利益；再如公害行為和壟斷行為，因為單個的個人或組織往往難以與違法行為或者侵害行為的實施者相抗衡，所以即使受損害的是自身利益，也無力維護。而審判權又秉承“不告不理”的原則，所以這些違法或侵害行為發生后，就發生了訴訟主體缺位或訴訟主體不能的問題。而隨著現代大工業的發展，社會經濟活動的高科技化，民事活動中損害國家/社會整體利益的現象越來越多。從1982年到1992年，國有資產流失大約5000億元。而1997年一年，全國國有資產流失就有5億元。“作為一個以公有製為主體的國家，如果沒有專門的機關對民事活動進行監督，國家利益就完全可能因民事權利的濫用而招致損失；如果沒有專門的國家機關代表國家進行追訴，國家的損失就無法挽回，國家利益就難以得到有效的保護。當前國有資產嚴重流失的現狀，恰能說明民事活動缺乏法律監督機制的嚴重後果。”[⑥]因此，須有一個強有力的國家機關來承擔對這些違法行為提起民事訴訟的任務，以維護國家/社會的整體利益。而大多數國家都將這一重任交給了國家法律監督機關——檢察機關。

可行性 1、法律依據。中國憲法第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”各國之所以把民事公訴權交由檢察機關行使，蓋也是基於各國檢察機關的這一共性。檢察機關作為國家的專門法律監督機關，其不單是監督審判權的運行，而是要監督國家全部法律得到遵守。就民事領域而言，民事法律監督不僅是對民事訴訟法貫徹的監督，更應該是對民事實體法的落實進行監督，即對民事主體從事民事活動的行為進行監督。檢察機關的法律監督並不意味著對“私法自治”的違背。因為中國《憲法》第51條規定“中華人民共和國公民在行使自由和權利的時候，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法自由和權利。”《民法通則》第6條和第7條也分別規定“民事活動必須遵守法律”，“民事活動應當遵守社會公德，不得損害社會公共利益，破壞國家經濟計劃，擾亂社會經濟秩序。”由此可見，私法自治也是在國家法律範圍內的自治，要接受國家專門法律監督機關的監督。一旦民事主體超越法律規定的範圍，濫用“私法自治”的原則，損害國家/社會以及少數無訴訟行為能力又無代理人的個人的利益，作為國家法律監督機關的人民檢察院就有權力向法院提起民事訴訟或參與正在進行的民事訴訟，維護國家/社會和特定個人的利益，履行憲法規定的職責。

2、力量保障。檢察機關作為國家的專門法律監督機關，聚集了一大批優秀的法律人才，能夠更出色地完成這一艱巨的任務，而且，檢察機關不受“不告不理”原則的約束，可以有更大的主動權。另一方面，作為國家機關的檢察機關，其公務活動有強大的國庫作為物質保障，這是任何個人和組織都無法比擬的。堅實的物質保障，可以使檢察機關免除許多後顧之憂，從而可以與經濟領域內實力雄厚的壟斷者及公害的實施者（通常是大企業或企業集團）進行有力的對抗，從實質上確保訴訟雙方的地位平等。

3、國內外的成功經驗。新中國自成立之時，就賦予檢察機關以民事公訴權。1949年的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》就規定檢察機關“對於全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”其後在1950年的《中華人民共和國訴訟程序試行通則（草案）》和1951年的《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》中均有類似規定。1954年的《中華人民共和國人民檢察院組織法》規定了人民檢察院不僅對於人民法院的審判活動是否合法，進行監督，而且對於有關國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參與訴訟，第一次以法律的形式明確了人民檢察院的民事訴權。在最高人民檢察院的指導下，各地檢察院在參與和提起民事訴訟中積極努力，取得了初步成績。人民法院的同志也反映，檢察院參與民事訴訟可以幫助法庭正確認定事實，判決也就更有把握些，因而表示積極歡迎檢察院參與民事訴訟，並希望將此定為經常的業務制度。此外最高人民法院還制定了規範性司法解釋，對人民檢察院如何提起和參與民事訴訟的具體程序，作了明確規定。只可惜，這項業務到了60年代中期，由於眾所周知的歷史原因而被迫中斷。但是在國外卻有許多國家一直保持這一制度，如蘇（俄）、英、美、德、日、法、越南以中國澳門地區，都規定檢察院或檢察官可以國家利益或社會利益代表的身份，對涉及國家利益、社會公共利益及特定公民利益的民事活動，向法院提起或參與民事訴訟。國內外的實踐經驗，為中國重新構建民事公訴具體制度提供了良好的參考。

檢察機關只對民事活動中的特定違法行為提起訴訟，參與特定的在訴民事案件。其主要考慮為二：一是在中國檢察機關已經承擔了所有刑事案件的公訴任務，每一個刑事案件都要由檢察院審查起訴、提起公訴，對國家工作人員的職務犯罪案件，還須檢察院直接立案偵查、預審，而檢察機關工作人員又有限，如果工作量過大，起訴和參訴的民事案件過多，那麼勢必使檢察效益下降，所以民事檢察工作與其面面俱到而不能，不如突出重點、要點，集中有限的資源辦理大案、要案；二是民事活動中的大量糾紛都有直接的利害關係人，這些糾紛，當事人一般可以通過協商或自訴的方式自行解決，無須檢察機關介入。而且大量的民事案件直接涉及的也僅僅是當事人之間的利益，對公共利益並無大害，這這種情況下，檢察機關的介入，一則會打破當事人之間的平等訴訟地位關係；另一方面則可能觸犯私法自治原則。基於以上實際情況以及國外的實踐經驗，中國《民事訴訟法》應以雙軌制的方式規定民事公訴的範圍，即一方面概括規定幾類事件或案件可以由檢察機關提起訴訟或參與訴訟；另一方面列舉幾種突出的、危害性較大的（尚未構成犯罪）的事件或案件，檢察院必須提起或參與訴訟。就概括的規定而言，筆者認為，應包括以下幾類：第一類是侵害國家利益的事件或案件；第二類是侵害公共利益的事件或案件；第三類是當事人需要特別保護的事件或案件。而需要明確列舉的事件或案件在目前則至少應包括：（1）當事人通謀低價轉讓國有資產的；（2）情節惡劣的壟斷行為；（3）侵害廣大消費者合法權益的；（4）嚴重污染環境的；（5）當事人一方無訴訟行為能力又無代理人的。

在中國於建立民事公訴制度的爭論已二十餘年的歷史，但是至今該制度仍未建立，這不能不說是中國民事檢察監督檢查制度的一大缺憾。這一問題應引起立法機關的重視，儘快予以解決。具體可從程序法和實體法兩個方面著手。

1、程序法方面，對《人民檢察院組織法》和《民事訴訟法》進行修訂，明確賦予檢察機關提起民事訴訟的權利，並且規定具體的條件、範圍和程序。在設計檢察機關起訴案件的訴訟程序時，要突出其特色，並注意其訴訟的可操作性和公正性。

2、中國現在正制定民法典，並繼續完善其他民商、經濟制度，應藉此時時機在有關民事、經濟(商事)實體法中規定檢察機關的相應職責。（1）在民法典總則部分，賦予人民檢察院對違反法律、法規規定，損害社會公共利益、破壞國家計劃、擾亂社會經濟秩序的民事活動的檢察權，作為民法的一般原則，為檢察機關提起民事訴訟提供了法律基礎。（2）在民法分則部分規定人民檢察院在法定情形下可以向人民法院申請宣告失蹤人死亡、自然人無民事行為能力；規定人民檢察院在法人其民事活動目的或行為嚴重違反法律、公序良俗等時，可以對某個社會團體向人民法院申請其解散；在有關情況下，可以申請人民法院變更法人的組織、選任臨時管理人代行法人董事職權、宣告財團法人董事違反捐助章程行為無效、要求對解散法人進行重新清算等事件。（3）在民法典民事行為和合同部分中規定人民檢察院對損害國家利益、社會公共利益的民事行為(或合同)可以申請人民法院宣告無效（4）在破產法的修訂時，注意增加規定人民檢察院對破產行為是否規避法律、損害國家利益和市場經濟秩序的監督權，對確有該情形的，可以申請人民法院駁回申請或撤消破產宣告，以重新進行破產清算。（5）在未來制定的反壟斷法中，對那些嚴重破壞市場經濟競爭秩序、影響經濟健康發展的壟斷行為，可以規定人民檢察院作為法律監督機關，為維護市場經濟秩序有權提起訴訟，限制或解除不當壟斷，以維護市場經濟的社會公共利益。

1、http://www.chinaue.com/html/2006-1/200611232151110885.htm

2、http://www.studa.net/minfa/061028/11340153-2.html