項目代建制

項建制契約精委託深化，市濟背景，步細化。建設業，業委託業務範圍業義展，權選擇設計承包商，業則建設切負責。采制項管，鍵選擇建設，般，精管、商務、律、設計、施識技，具豐富驗良譽，優秀建設必須具備素質。負責項投資管建設組織施，項建交付單制。制，論義選擇程序，代建制都更具科學性和先進性。

程承包程項委託管區

（）建造總承包

承包商負責工程項目的設計和建造，對工程質量、安全、工期、造價全面負責。

（2）施工總承包

總承包商按照合同約定，完成工程設計、設備材料採購、施工、試運行等服務工作，實現設計、採購、施工各階段工作合理交叉與緊密配合，並對工程質量、安全、工期、造價全面負責，承包商在試運行階段還需承擔技術服務。

（3）交鑰匙總承包

與EPC方式基本一樣，但對試運行需承擔全部責任。

工程項目委託管理指工程項目管理企業受業主委託，按合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程或若干階段的管理和服務。項目管理企業不直接參與工程的建設，但協助業主進行工程管理，如在項目決策階段，為業主進行項目策劃、編製項目建議書和可行性研究報告；在工程實施階段為業主提供招標代理、設計管理、採購管理、施工管理和試運行等服務。

代建制與以上兩者的突出區別在於：代建單位具有項目建設階段的法人地位，擁有法人權利(包括在業主監督下對建設資金的支配權)，同時承擔相應的責任(包括投資保值責任)。而不論總承包商，還是項目管理企業都不具備項目法人地位，從而無法行使全部權利並承擔相應責任。因而，項目使用單位無法從項目建設中超脫出來。

項目決策

過去，有人將一些決策失誤的政府投資項目稱之為"三拍"項目，什麼意思呢？就是說上項目拍拍腦袋，干項目拍拍胸脯，失敗了拍拍屁股。現在已經理性很多，不少項目在前期也開始進行可行性研究，但不可否認，仍有不少項目在決策時還是比較草率、不切實際、盲目攀比、跟風上項目的情況屢見不鮮。在這種情況下，有相當一批項目所做的可行性研究報告實際上是"可批性"報告。同時，不少政府部門的領導喜歡將效率簡單化為速度，硬性壓縮項目前期工作時間，可行性研究深度遠遠達不到質量標準和實際要求，常常給項目建設帶來不便，埋下隱患。

實行代建制，使用單位將前期工作委託代建單位通過選擇專業諮詢機構完成，而非自己決策。可行性研究等工作不僅需達到國家規定的深度要求，更重要的是必須滿足項目後續工作的需要。前期決策階段所確定的建設內容、規模、標準及投資，一經確定，便不得隨意改動，使得前期工作的重要性和科學性得到切實體現。同時，在代建制下，政府需根據合同約定，按照項目進度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項目資金的籌措和使用計劃，排出項目重要性順序，循序漸進，量力而為。這將改變當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良現狀。

項目管理

自建制下，使用單位對政府投資項目的管理一般是行政式的管理，項目負責人一般由單位負責人兼任，基建班子也都是從單位中臨時抽調的人員。有時候，儘管業主是最重要的角色，但管理團隊中連一個行家也沒有，在這種情況下，使用單位對於項目的管理必然是低水平的管理，並進而影響工作效率的優化。同時，由於人力、物力的分流，必然對使用單位日常工作的開展產生不利影響。

代建制下，通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設管理的諮詢機構。它們擁有大批專業人員，具有豐富的項目建設管理知識和經驗，熟悉整個建設流程。委託這樣的機構代行業主職能，對項目進行管理，能夠在項目建設中發揮重要的主導作用，通過制訂全程項目實施計劃，設計風險預案，協調參建單位關係，合理安排工作，能極大地提升項目管理水平和工作效率。而使用單位也可從盲目、煩瑣的項目管理業務中超脫出來，將精力更多的放到本職工作上去。

在現行政府投資項目管理體制下，缺乏有效的控制機制：前期工作的不夠深入，決策的隨意變更等因素，容易造成投資一超再超；通過各種關係進入擠進項目的施工單位和材料設備供應商，使嚴格的質量控制成為難以達到的目標；由於躍進式或趕超式發展的歷史情結，政府官員偏好於搶工期，以項目提前竣工作為進度控制的目標，而不顧是否科學合理。

代建製為政府投資項目引入嚴格的以合同管理為核心的法制建設機制，在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求在使用單位與代建單位的委託合同中一經確定，便不得隨意改動。代建單位將全心全意做好項目控制工作，使用單位則側重於監督合同的執行和代建單位的工作情況，對項目的實施一般不能無故干涉。

競爭機制

競爭是激發活力和創新的源泉。代建制採用多道環節的招標採購，競爭充分，無論是投標代建的單位還是投標前期諮詢、施工或設備材料供應的單位，必然會盡其所能，以合理的報價提供最優的技術方案、服務和產品，這不僅有利於降低項目總成本，還能起到優化項目的作用。

遏制腐敗

代建制的實行將打破現行政府投資體制中"投資、建設、管理、使用"四位一體的模式，使各環節彼此分離、互相制約。使用單位不再介入項目前期服務、建設施工及材料設備採購等環節的招標定標活動，代建單位在透明的環境下進行招標，公開、公平、公正地定標，這將有利於遏制政府投資項目建設過程中的腐敗事件發生。

政府監管

政府投資建設項目容易"超投資、超規模、超標準"，除了建設單位管理經驗不足這個淺層因素外，關鍵是缺乏有效的投資約束機制。項目建設單位、施工單位及其他與項目有關的利益群體都是"三超"的受益群體。儘管審批部門在項目立項時，會按照一些政策加以限定，但對少報多建、追加投資、超標裝修等建設過程中的問題，缺少有效的調控制約手段。

代建制將增強項目建設各方的責任意識。通過職責分工，項目建設各方之間產生互相監督工作的關係。特別是使用單位，在提出項目功能和建設要求后，其主要工作就是對代建單位的監督，有利於自覺規範投資管理行為。

代建制有利於政府加強對投資項目的監管。政府主要以合同管理為中心，運用法律手段，制衡各方。同時，項目審批部門根據國家政策審批項目的建設內容、投資、規模和標準，並下達項目建設計劃和資金使用計劃。財政部門將政府資金集中起來，根據發展改革部門下達的資金使用計劃直接撥付給代建單位發展改革、財政、審計、監察等部門運用稽察、審計、監察等手段，對項目進行強力有效的外部監督。

（1）使用單位提出項目需求，編製項目建議書，按規定程序報發展改革部門審批；

（2）發展改革部門批複項目建議書，並在項目建議書批複中確定該項目實行代建制，明確具體代建方式；

（3）發展改革部門委託具有相應資質的社會招標代理機構，按照國家和地方有關規定，通過招標確定具備條件的前期工作代理單位，發展改革部門與前期工作代理單位、使用單位三方簽訂書面《前期工作委託合同》；

（4）前期工作代理單位遵照國家和地方有關規定，對項目勘察、設計進行公開招投標，並按照《前期工作委託合同》開展前期工作，前期工作深度必須達到國家有關規定，如果報審的初步設計概算投資超過可行性研究報告批准估算投資一定比例（如3%）或建築面積超過批准面積一定比例（如5%），需修改初步設計或重新編製可行性研究報告，並按規定程序報原審批部門審批；

（5）發展改革部門會同規劃、建設等部門，對政府投資代建項目的初步設計及概算投資進行審核批複；

（6）發展改革部門委託具有相應資質的招標代理機構，依據批准的項目初步設計及概算投資編製招標文件，並組織建設實施代建單位的招投標；

（7）發展改革部門與建設實施代建單位、使用單位三方簽訂書面《項目代建合同》，建設實施代建單位按照合同約定在建設實施階段代行使用單位職責，《項目代建合同》生效前，建設實施代建單位應提供工程概算投資10- 30%的銀行履約保函。具體保函金額，根據項目行業特點，在項目招標文件中確定；

（8）建設實施代建單位按照國家和地方有關規定，對項目施工、監理和重要設備材料採購進行公開招標，並嚴格按照批准的建設規模、建設內容、建設標準和概算投資，進行施工組織管理，嚴格控制項目預算，確保工程質量，按期交付使用，嚴禁在施工過程中利用施工洽商或者補簽其他協議隨意變更建設規模、建設標準、建設內容和總投資額，因技術、水文、地質等原因必須進行設計變更的，應由建設實施代建單位提出，經監理和使用單位同意，報發展改革部門審批后，再按有關程序規定向其它相關管理部門報審；

（9）政府投資代建制項目建成后，必須按國家有關規定和《項目代建合同》約定進行嚴格的竣工驗收，辦理政府投資財務決算審批手續，工程驗收合格后，方可交付使用。

代建制的合同模式

迄今代建制試點中的“代建合同”，有三種模式：

第一種模式：“委託代理合同”模式

是上海、廣州、海南的代建制試點採用的模式。在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）採用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委託方，與“代建單位”（受託方）簽訂“代建合同”。

此“委託代理合同”模式的實質，是委託代建單位對項目工程建設施工進行專業化組織管理，並代理委託方採用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備採購等合同。

特點：項目建成后的“使用單位”不是“合同當事人”；項目投資資金的管理權仍然掌握在投資人（“項目法人”、“項目業主”）的手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和對公共工程建設的專業化管理的政策目的。

（在項目工程的使用單位或者管理單位尚不存在的情形，適於採用此模式。）

缺點一：相當於政府投資主管部門自己作為建設單位“包攬”項目工程建設，然後將項目工程“分配”（“劃撥”）給使用單位，將“政府投資”變成了“公房分配”，不符合改革政府投資體制的政策目的。

缺點二：使用單位不是“合同當事人”，難以發揮使用單位的積極性，甚至使用單位不予協助、配合，增加工程建設中的困難。

第二種模式：“指定代理合同”模式

是重慶、寧波、廈門和貴州代建制試點採用的模式。政府投資主管部門採用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的實質：是政府投資主管部門指定代建單位作為使用單位的代理人，對項目工程建設施工進行專業化組織管理，並代理使用單位採用招標方式簽訂建設工程承包、監理、設備採購等合同。

特點：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”；投資和資金的管理權掌握在使用單位手中。

優點：可以實現防止公共工程招標中的腐敗行為和實現公共工程建設的專業化管理的政策目的。

缺點一：投資和資金的管理權仍然掌握在使用單位手中，實際上未對現行投資體制進行任何改革。項目管理者聯盟，項目管理問題。

缺點二：投資人（“政府投資主管部門”）不是“合同當事人”，政府投資主管部門在選定代建單位后，實際上不可能對項目投資資金的運用和工程建設施工進行有效監督。

第三種模式：“三方代建合同”模式。

是北京、武漢、浙江代建制試點採用的模式：政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

北京市是由“發改委”（投資人）選定代建單位，並與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；武漢市是由政府指定的“責任單位”（投資人）選定代建單位，並與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”；浙江省是由“政府投資綜合管理部門”（投資人）選定代建單位，並與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除規定代建單位的權利、義務和責任外，還明確規定政府主管部門“的許可權和義務：對代建單位（受託人）的監督權、知情權；提供建設資金的義務。

“使用單位”的權利和義務：對代建單位（代理人）的監督權、知情權，對所建設完成的工程和採購設備的所有權；協助義務、自籌資金供給義務。

優點：可以發揮三方當事人的積極性，實現三方當事人的相互制約。可以防止公共工程招標中的腐敗行為，實現對公共工程建設施工和項目投資資金的專業化管理，保證工程質量和投資計劃的執行，實現政府投資體制改革的政策目的。