集體林權制度改革

集體林權制度改革分為主體改革和配套改革（也作深化改革）。主體改革的內容是分山到戶，確定林農對於林地的使用權、經營權和林木的所有權。配套改革的內容則要複雜得多，包括林權抵押貸款，林業保險，林業合作組織建立和發展等等。這次改革的實質是將集體所有的林地分配到林農個人，讓林農獲得林地的經營自主權。目前在全國已產生了較好的積極作用。由於此次改革和家庭聯產承包責任制在內容上頗有相似之處，因而又被譽為林業上的“家庭聯產承包責任制”改革。

2008年中共中央第八號文件的出台標誌著集體林權制度改革作為一種政府行為已擴展到全國。目前，主體改革已經基本完成，配套改革還在進行中。

《中共中央 國務院關於全面推進集體林權制度改革的意見》。指出，

一、充分認識集體林權制度改革的重大意義；集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標；明確集體林權制度改革的主要任務；完善集體林權制度改革的政策措施；加強對集體林權制度改革的組織領導。

二、將用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。林地的承包期為70年，承包期滿，可以按照國家有關規定繼續承包。

三、要完善林木採伐管理機制，規範林地、林木流轉，建立支持集體林業發展的公共財政制度，推進林業投融資改革，加強林業社會化服務。

四、集體林權制度改革關係到穩定和完善農村基本經營制度、農民就業增收，建設生態文明，現代林業發展，是農村生產關係的重大變革，事關全局、影響深遠。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，精心組織，周密安排，確保改革紮實推進。

中共中央 國務院關於全面推進集體林權制度改革的意見（2008年6月8日） ：

新中國成立后，特別是改革開放以來，我國集體林業建設取得了較大成效，對經濟社會發展和生態建設作出了重要貢獻。集體林權制度雖經數次變革，但產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題仍普遍存在，制約了林業的發展。為進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，增加農民收入，建設生態文明，現就全面推進集體林權制度改革提出如下意見。

一、充分認識集體林權制度改革的重大意義

（一）集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求。集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民的經營主體地位，是將農村家庭承包經營制度從耕地向林地的拓展和延伸，是對農村土地經營制度的豐富和完善，必將進一步解放和發展農村生產力。

（二）集體林權制度改革是促進農民就業增收的戰略舉措。林業產業鏈條長，市場需求大，就業空間廣。實行集體林權制度改革，讓農民獲得重要的生產資料，激發農民發展林業生產經營的積極性，有利於促進農民特別是山區農民脫貧致富，破解“三農”問題，推進社會主義新農村建設。

（三）集體林權制度改革是建設生態文明的重要內容。建設生態文明、維護生態安全是林業發展的首要任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業經營制度，有利於調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提升森林質量，增強森林生態功能和應對氣候變化的能力，繁榮生態文化，促進人與自然和諧，推動經濟社會可持續發展。

（四）集體林權制度改革是推進現代林業發展的強大動力。林業是國民經濟和社會發展的重要公益事業和基礎產業。實行集體林權制度改革，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業生產要素配置中的基礎性作用，有利於發揮林業的生態、經濟、社會和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，促進現代林業發展。

二、集體林權制度改革的指導思想、基本原則和總體目標

（五）指導思想。全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，大力實施以生態建設為主的林業發展戰略，不斷創新集體林業經營的體制機制，依法明晰產權、放活經營、規範流轉、減輕稅費，進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會作出貢獻。

（六）基本原則。堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護；堅持尊重農民意願，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規範有序；堅持分類指導，確保改革符合實際。

（七）總體目標。用5年左右時間，基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務。在此基礎上，通過深化改革，完善政策，健全服務，規範管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

三、明確集體林權制度改革的主要任務

（八）明晰產權。在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可保留少量的集體林地，由本集體經濟組織依法實行民主經營管理。

林地的承包期為70年。承包期屆滿，可以按照國家有關規定繼續承包。已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、承包或流轉合同規範的，要予以維護；承包或流轉合同不規範的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。對權屬有爭議的林地、林木，要依法調處，糾紛解決后再落實經營主體。自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。承包方案必須依法經本集體經濟組織成員同意。

自然保護區、森林公園、風景名勝區、河道湖泊等管理機構和國有林（農）場、墾殖場等單位經營管理的集體林地、林木，要明晰權屬關係，依法維護經營管理區的穩定和林權權利人的合法權益。

（九）勘界發證。明確承包關係后，要依法進行實地勘界、登記，核發全國統一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規範，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。各級林業主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。

（十）放活經營權。實行商品林、公益林分類經營管理。依法把立地條件好、採伐和經營利用不會對生態平衡和生物多樣性造成危害區域的森林和林木，劃定為商品林；把生態區位重要或生態脆弱區域的森林和林木，劃定為公益林。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀發展森林旅遊業等。

（十一）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。

（十二）保障收益權。農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。徵收集體所有的林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶。嚴格禁止亂收費、亂攤派。

（十三）落實責任。承包集體林地，要簽訂書面承包合同，合同中要明確規定並落實承包方、發包方的造林育林、保護管理、森林防火、病蟲害防治等責任，促進森林資源可持續經營。基層林業主管部門要加強對承包合同的規範化管理。

四、完善集體林權制度改革的政策措施

（十四）完善林木採伐管理機制。編製森林經營方案，改革商品林採伐限額管理，實行林木採伐審批公示制度，簡化審批程序，提供便捷服務。嚴格控制公益林採伐，依法進行撫育和更新性質的採伐，合理控制採伐方式和強度。

（十五）規範林地、林木流轉。在依法、自願、有償的前提下，林地承包經營權人可採取多種方式流轉林地經營權和林木所有權。流轉期限不得超過承包期的剩餘期限，流轉后不得改變林地用途。集體統一經營管理的林地經營權和林木所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示，依法經本集體經濟組織成員同意，收益應納入農村集體財務管理，用於本集體經濟組織內部成員分配和公益事業。

加快林地、林木流轉制度建設，建立健全產權交易平台，加強流轉管理，依法規範流轉，保障公平交易，防止農民失山失地。加強森林資源資產評估管理，加快建立森林資源資產評估師制度和評估制度，規範評估行為，維護交易各方合法權益。

（十六）建立支持集體林業發展的公共財政制度。各級政府要建立和完善森林生態效益補償基金制度，按照“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的原則，多渠道籌集公益林補償基金，逐步提高中央和地方財政對森林生態效益的補償標準。建立造林、撫育、保護、管理投入補貼制度，對森林防火、病蟲害防治、林木良種、沼氣建設給予補貼，對森林撫育、木本糧油、生物質能源林、珍貴樹種及大徑材培育給予扶持。改革育林基金管理辦法，逐步降低育林基金徵收比例，規範用途，各級政府要將林業部門行政事業經費納入財政預算。森林防火、病蟲害防治以及林業行政執法體系等方面的基礎設施建設要納入各級政府基本建設規劃，林區的交通、供水、供電、通信等基礎設施建設要依法納入相關行業的發展規劃，特別是要加大對偏遠山區、沙區和少數民族地區林業基礎設施的投入。集體林權制度改革工作經費，主要由地方財政承擔，中央財政給予適當補助。對財政困難的縣鄉，中央和省級財政要加大轉移支付力度。

（十七）推進林業投融資改革。金融機構要開發適合林業特點的信貸產品，拓寬林業融資渠道。加大林業信貸投放，完善林業貸款財政貼息政策，大力發展對林業的小額貸款。完善林業信貸擔保方式，健全林權抵押貸款制度。加快建立政策性森林保險制度，提高農戶抵禦自然災害的能力。妥善處理農村林業債務。

（十八）加強林業社會化服務。扶持發展林業專業合作組織，培育一批輻射面廣、帶動力強的龍頭企業，促進林業規模化、標準化、集約化經營。發展林業專業協會，充分發揮政策諮詢、信息服務、科技推廣、行業自律等作用。引導和規範森林資源資產評估、森林經營方案編製等中介服務健康發展。

五、加強對集體林權制度改革的組織領導

（十九）高度重視集體林權制度改革。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，精心組織，周密安排，因勢利導，確保改革紮實推進。要實行主要領導負責制，層層落實領導責任。建立縣（市）直接領導、鄉鎮組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制，充分發揮農村基層黨組織的作用。改革方案的制定要依照法律、尊重民意、因地制宜，改革的內容和具體操作程序要公開、公平、公正。在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵各地積極探索，確保改革符合實際、取得實效。要加強對領導幹部、林改工作人員包括農村基層幹部的培訓，強化調度、統計、檢查、督導和檔案管理工作。要嚴肅工作紀律，黨員幹部特別是各級領導幹部，要以身作則，決不允許借改革之機，為本人和親友謀取私利。要健全糾紛調處工作機制，妥善解決林權糾紛，及時化解矛盾，維護農村穩定。

（二十）切實加強和改進林業管理。各級林業主管部門要適應改革新形勢，進一步轉變職能，加強林業宏觀管理、公共服務、行政執法和監督。要深入調查研究，認真總結經驗，加強工作指導，改進服務方式。推行林業綜合行政執法，嚴厲打擊破壞森林資源的違法行為。要加強森林防火、病蟲害防治等公共服務體系建設，健全政府主導、群防群治的森林防火、防病蟲害、防亂砍濫伐的工作機制。建立科技推廣激勵機制，加大培訓力度，實施林業科技入戶工程。加強基層林業工作機構建設，鄉鎮林業工作站經費納入地方財政預算。

（二十一）努力形成各方面支持改革的合力。集體林權制度改革涉及面廣、政策性強。各有關部門要各司其職，密切配合，通力協作，積極參與改革，主動支持改革。各群眾團體和社會組織要發揮各自作用，為推進集體林權制度改革貢獻力量。加強輿論宣傳，努力營造有利於集體林權制度改革的社會氛圍。

集體林權制度改革是農村生產關係的重大變革，事關全局、影響深遠。我們要緊密團結在以胡錦濤同志為總書記的黨中央周圍，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，解放思想，堅定信心，開拓進取，紮實推進集體林權制度改革，為奪取全面建設小康社會新勝利作出新的貢獻。

對《關於全面推進集體林權制度改革的意見》的解讀

《意見》分5個部分、21條，第一部分從四個方面深刻論述了集體林權制度改革的重大意義，明確指出，集體林權制度改革是穩定和完善農村基本經營制度的必然要求，是促進農民就業增收的戰略舉措，是建設生態文明的重要內容，是推進現代林業發展的強大動力。我們理解，《意見》論述的重大意義主要包括以下深刻內涵：

——集體林權制度改革是農村基本經營制度的重大創新和完善。土地是重要的生產資料，是生產力的基本要素。30年前，中央作出了實行耕地家庭聯產承包責任制的戰略決策，把耕地承包到戶，實現了“田有其主”，極大地解放了農村生產力；30年後的今天，中央又作出全面推進集體林權制度改革的戰略決策，把林地承包到戶，實現“山有其主”，即：在保持集體林地所有權不變的前提下，將林地承包經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民作為林地經營權人的主體地位，使農民真正擁有了林地的經營權、林木的所有權及處置權和收益權，做到“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。這是農村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農村基本經營制度的豐富和完善，是農村改革的又一個里程碑，必將極大地調動億萬農民耕山致富的積極性，實現農村生產力的又一次大解放。

——集體林權制度改革是全面建設小康社會的重大戰略舉措。我國是一個多山的國家，山區面積占國土面積的69%、山區人口佔全國人口的56%，絕大多數貧困人口聚集在山區。全面建設小康社會重點和難點在山區。山區發展潛力在山，希望在林。全面推進集體林權制度改革，可以徹底解放山區的勞動力和林地生產力，極大地調動山區農民開發多年沉睡的山林，促進林木種植、林下經濟、木本糧油、竹藤花卉、森林旅遊、生物質能源以及林產品經營加工等林業產業的大發展，全面提升森林經營水平和林地產出率，大幅度增加農民收入，必將對破解“三農”難題、建設社會主義新農村、全面建設小康社會作出巨大貢獻。

——集體林權制度改革是深入貫徹落實科學發展觀的偉大實踐。科學發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續發展。當前，生態承載力低是我國經濟社會發展的最大瓶頸，生態差距是我國與發達國家的最大差距，生態狀況與可持續發展的要求極不協調。全面推進集體林權制度改革，構建現代林業體制機制，不僅可以充分釋放林業巨大的生態功能、經濟功能和社會功能，滿足社會對林業的多種需求，而且可以有效提升我國的生態承載力，有力推動生態文明建設和經濟社會科學發展。

《意見》第二部分，明確提出了全面推進集體林權制度改革的指導思想、總體目標和必須堅持的五大原則。這五大原則，是對30年農村改革的系統總結，是實踐和理論的結晶，內涵十分豐富，對集體林權制度改革具有很強的針對性和指導性。

一要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度。林地與耕地一樣，是國家重要的土地資源，是農民重要的生活保障。根據《物權法》和《農村土地承包法》的規定，農民集體所有的林地林木屬集體經濟組織成員共同所有。對集體林地林木產權的初始分配，必須採用家庭承包經營制度，並且做到每個家庭及其成員都平等享有承包經營的權利。因此，集體經濟組織將林地林木發包給農戶承包經營時，要按照每戶所有成員的人數來確定承包份額，切實做到“按戶承包，按人分山”，也就是要突出一個“均”字，確保“人人有份”。

二要堅持統籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態受保護。重點是要統籌個人、集體兩方面的利益，處理好農民得實惠、生態受保護的關係。在統籌個人與集體利益上，首先要保證農民的利益，堅持讓權於民、讓利於民，確保農民在林地林木產權的初始分配上得“大頭”，確保農民在林業生產經營的利益分配上得“大頭”。同時，要兼顧集體的利益，集體可以保留少量林地，也可以收取少量林地使用費，還可以通過提供社會化服務、多渠道盤活各種林業資源，來分享林業發展的收益，壯大集體經濟實力，保證集體經濟組織正常運轉。在處理農民得實惠與生態受保護關係上，既要確保農民得實惠，又要確保生態受保護，不能以資源的過量消耗為代價，更不能以破壞生態為代價，這是改革必須堅守的一條底線。

三要堅持尊重農民意願，確保農民的知情權、參與權、決策權。農民群眾具有偉大的創造精神，集體林權制度改革是老百姓發明的，一定要尊重農民的創新精神，充分依靠群眾，充分發揮群眾的積極性和能動性，在堅持改革基本原則的前提下，鼓勵積極探索、大膽創新，不斷豐富和完善改革的形式和內容。農民群眾是集體林權制度改革的主體，也是改革的受益者和操作者，一定要尊重農民的意願，更多地聽取老百姓的意見，讓農民明白改革的政策、內容、方法，使農民對改革的方案、過程、結果滿意。一定要充分尊重群眾的民主權利，把改不改、何時改、怎樣改等重大問題的決定權交給群眾，做到發揮民智、符合民心、體現民意，決不能包辦代替，更不能強迫命令、強制推行，讓農民真正當家作主。

四要堅持依法辦事，確保改革規範有序。集體林權制度改革要始終把依法操作作為基本準則，嚴格執行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規定。改革的政策、內容、方法、程序要與法律保持一致，確保改革的各項工作紮實到位，經得起實踐和歷史的檢驗。改革方案必須依法經本集體經濟組織成員的村民會議同意，做到內容、程序、方法、結果四公開，嚴禁暗箱操作、以權謀私。同時，要處理好歷史和現實的關係。對已經承包到戶或流轉的集體林地，符合法律規定、合同規範的，要予以維護；合同不規範的，要予以完善；不符合法律規定的，要依法糾正。特別是對於那些已經流轉的期限過長、面積過大、租金過低的“三過”集體林地，改革時要認真研究、認真解決，可以採取期權分山、利益調整等方法，合理解決這些歷史遺留問題。

五要堅持分類指導，確保改革符合實際。《意見》提出的改革基本原則和總體要求，是對全國的統一要求，各地必須嚴格遵循。但是，我國幅員遼闊，自然條件不同，社情林情各異，改革必須從實際出發，進行分類指導、分區施策。要允許存在差異性和多樣性，決不能強求一律，搞“一個模子”。要尊重客觀，注重實效，科學確定改革方案、制定政策措施，避免搞形式主義、做表面文章。要因地制宜，量力而行，紮實穩妥地做好改革的各項工作，避免追求速度而忽視質量，影響改革成效。

總之，要通過全面推進集體林權制度改革，基本完成“明晰產權、承包到戶”的主體改革任務。在此基礎上，深化改革，完善政策，健全服務，規範管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標，推進整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。

1、我國集體林權制度改革經歷了哪幾個階段？

答：新中國成立以來，集體林權制度改革大體經歷了五個階段：（1）土改時期，分山分林到戶階段。1950年6月頒布的《中華人民共和國土地改革法》，農村依法實行農民的土地所有制。1951年4月政務院在《關於適當地處理林權，明確管理保護責任的指示》中指出：在確定林權歸屬的基礎上，由縣級人民政府發給林權證書。農民從此擁有了自已的土地和山林，煥發出發展林業生產的積極性。（2）農業合作化時期的山林入社階段。1953年開始，全國進入有計劃的經濟建設時期，林業和農業一起走上合作化道路。1955年11月《農業生產合作社示範章程》對農村各類山林、果園、竹林等的經營形式作出原則規定。從互助組到初級社然後到高級社，逐步把農民個人所有的山林變成了個人和集體共同所有，農村林業逐步由分散經營轉向集中統一經營。（3）人民公社時期，山林集體所有、統一經營階段。1958年中央頌布《關於農村建立人民公社問題的決議》，人民公社化運動迅速開展。1960年《中共中央關於農村人民公社當前政策問題的緊急指示信》，對農村勞力、土地、耕畜、農具必須實行“四固定”，固定給生產小隊使用，並且登記造冊。1961年《中共中央關於確定林權保護山林和發展林業的若干政策規定（試行草案）》，針對確定山林權屬，提出 必須堅持“誰種誰有”原則。1966年開始“文革十年動亂”，再次將房前屋后以及自留山的林木全部歸集體所有。人民公社時期20來年，山林權屬“三級所有，隊為基礎”，實行鄉村林場統一經營，成為集體林業的基本制度和主要經營形式。（4）改革開放時期，林權改革探索階段。1981年，根據《中共中央、國務院關於保護森林發展林業若干問題的決定》，全國開展了以穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任製為主要內容的林業“三定”工作。1985年《中共中央、國務院關於進一步活躍農村經濟十項政策》頒布，確定“取消木材統購，放開木材市場，允許林農和集體的木材自由上市，實行議購議銷”，集體林區林木材經營進一步放開。1987年黨中央、國務院發布了《關於加強南方集體林區森林資源管理，堅決制止濫砍濫伐的指示》，要求“嚴格執行年森林採伐限額制度”、“集體所有集中成片的用材林凡沒有分到戶的不得再分”、“重點產材縣，由林業部門統一管理和進山收購”。之後，各地整頓、強化森林資源管理秩序，木材流通再未放開。1992制止上黨的十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。多個林業改革試驗區開展了山地開發制度、林政資源管理、木竹稅費、林產品流通市場、林業股份合作等一系列觸及林權制度的改革實踐，起到了典型示範、探路子、出經驗的作用，但沒有形成以林權制度改革為核心的全局性的改革大勢。（5）中央林業決定頒布，林權改革深化階段。2003年中央林業決定頒布，確定了林業改革與發展的大政方針，對林業進行了科學定位，實現了林業建設指導思想的歷史性轉變；《物權法》、《農村土地承包法》頒布實施后，從法律上規定了農村土地依法實行土地承包經營制度，集體林權制度進入深化改革實質性推進階段。福建、江西、遼寧等省率先進行了以“明晰所有權，放活經營權、落實處置權，確保收益權”為主要內容的集體林權制度改革的大膽探索，確立農民的經營主體地位，重新構建一個公正合理的利益分配格局並取得了顯著成效。

2、林權制度改革的內涵是什麼？

答：集體林權制度改革是關於農村集體林地林木產權確立並放活經營權、落實處置權、保障收益權的綜合性改革。明晰集體林地使用權和林木所有權是基礎，放活經營權是關鍵，落實處置權是手段，保障收益權是出發點和落腳點。通常也將明晰集體林地使用權和林木所有權簡稱為基礎改革或主體改革，放活經營權、落實處置權、保障收益權簡稱為深化改革或配套改革。

3、什麼要開展集體林權制度改革，有何重大意義？

答：改革開放以來，我國集體林業得到較快發展，對經濟社會發展作出了重要貢獻。但是，集體林產權不明晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、利益分配不合理等問題還相當突出，嚴重製約了林業的發展。為進一步解放和發展林業生產力，發展現代林業，改善生態環境，增加農民收入，促進社會主義新農村建設和構建社會主義和諧社會，有必要開展集體林權制度改革。

集體林權制度改革意義重大，主要表現在以下幾個方面：（1）集體林權制度改革舊鞏固和完善農村家庭承包經營罐的重大變革。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度。集體林地是國家重要的土地資源，是林業重要的生產要素，是農民重要的生活保障。實行集體林權制度改革，把集體林地的經營權承包到農戶，確立農民的經營主體地位，是農村土地經營制度的創新和發展。（2）集體林權制度改革是促進農民就業增收的戰略舉措。林業產業鏈條長，市場需求大，就業空間廣。實行集體林權制度改革，使農民獲得重要的生產資料，激發了農民林業生產經營的積極性，有利於提高林業資源利用率和產出率，充分釋放林地和農村勞動力資源的潛能，廣辟農民就業增收渠道。（3）集體林權制度改革是推進現代林業發展的強大動力。林業是國民經濟和社會發展的重要組成部分。實行集體林權制度改革，培育林業發展的市場主體，發揮市場在林業局要素配置中的基礎性作用，推進森林資源資產化和資源站本化經營，有利於開發林業的生態、經濟和文化等多種功能，滿足社會對林業的多樣化需求，保障林產品代給和資源能源安全。（4）集體林權制度改革是促進人與自然和諧的必然要求。維護生態安全，建設生態文明是林業發展的根本任務。實行集體林權制度改革，建立責權利明晰的林業經營制度，有利於調動廣大農民造林育林的積極性和愛林護林的自覺性，增加森林數量，提高森林質量，增強森林生態功能，促進經濟社會可持續發展。

4、開展集體林權制度改革的指導思想是什麼？

答：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實科學發展觀，全面實施以生態建設為主的林業發展戰略，堅持農村土地基本經營制度，在集體林地所有權不變的前提下確立農民的經營主體地位，明晰集體林地使用權和林木所有權，放活經營權，落實處置權，保障收益權，推進配套改革，優化資源配置，消除林業發展的體制機制性障礙，進一步解放和發展林業生產力，促進傳統林業向現代林業轉變，為建設社會主義新農村做出新貢獻。

5、開展集體林權制度改革的總體目標是什麼？

答；到“十一五”期末，基本完成明晰產權、承包到戶、放活經營的改革任務，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。通過深化改革，完善服務，規範管理，形成集體林業的良性發展機制，建立“產權歸屬清晰、經營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉規範有序、服務監管有效”的現代林業產權制度，逐步實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。

6、開展集體林權制度改革應堅持的基本原則是什麼？

答：堅持農村土地承包經營制度，確保農民平等享有林地承包經營權；堅持合理兼顧各方面利益，確保農民得實惠、生態受保護；堅持尊重農民意願，確保農民的知情權、參與權、決策權；堅持依法辦事，確保改革規範有序；堅持分類指導確保改革符合實際。

7、集體要權制度改革的主要任務？

答：集體林權制度改革的主要任務是：

（1）明晰產權。堅持集體林地所有權不變的前提下，將林地經營權和林木所有權落實到本集體經濟組織的農民，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位，依法保護農民的承包權益。對不宜實行家庭承包的林地，經本集體經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。

已承包到戶的責任山，原承包合同符合法律規定、多數村民滿意的，可依法續包；承包合同不規範的，要依法完善；違法簽訂的承包合同，要依法糾正。已經流轉的集體林地，符合法律規範的，要予以維護；合同不規範的呆予以完善；不符合法律規定、損害大多數村民利益的，要依法糾正。對權屬有爭議的林地、林木，要依法積極調處，林權糾紛解決后再落實經營主體。自留山由農戶長期無償使用，不得強行收回，不得隨意調整。

產權明晰后，要依法依規進行林權實地勘界、登記，嚴格按照林權登記發證的程序和方法，核發全國統一式樣的林權證，做到林權登記內容齊全規範，數據準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符。林業主管部門應明確專門的林權管理機構，承辦同級人民政府交辦的林權登記造冊、核發證書、檔案管理、流轉管理、林地承包爭議仲裁、林權糾紛調處等工作。

（2）放活經營權。實行商品林、公益林分類管理。對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。對公益林，在不破壞生態功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發林下種養業，利用森林景觀開發森林旅遊來等。

（3）落實處置權。在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股或作為出資合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。

（4）保障收益權。農戶承包經營林地的收益，除依法繳納國家規定和合同約定的費用外，歸農戶所有。嚴格禁止亂收費、亂攤派。徵收農戶承包林地，要依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征林地農民的社會保障費用。經政府劃定為公益林的集體林，要落實森林生態效益補償政策。農戶經營自留山的收益，歸農戶所有。

8、集體林權制度改革的工作機制是什麼？

答：集體林權制度改革要建立縣（市）直接領導，鄉鎮組織實施、村組具體操作、部門搞好服務的工作機制。各級黨委、政府要把集體林權制度改革作為一件大事來抓，擺上重要位置，實行省、市（地）、縣、鄉主要領導負責制，層層落實領導責任；各有關部門要積極參與改革，主動支持改革，各司其職，密切配合，通力協作，特別是林業部門要當好參謀，加強指導和服務；鄉鎮要精心組織，周密安排，確保工作落實到位、政策宣傳到位、經費保障到位、指導服務到位；村組是改革實施主體，要將集體林權制度改革政策讓群眾明白，改革什麼、怎麼改革交給群眾決定，制訂改革實施方案，具體操作改革工作。

9、推進集體林權制度改革的基本做法有哪些？

答：（1）試點先行，總結經驗。開始啟動和尚未啟動改革的省份，要紮實做好主體改革試點工作；已經完成主體改革任務的省份，要積極推進深化改革試點。深入總結試點經驗，穩步推開面上改革。

（2）調查摸底，制訂方案。在試點成功、全面摸清情況的基礎上，省、市、縣、鄉（鎮）、村（組）要制訂改革工作方案。市、縣、鄉（鎮）、村（組）的改革方案要逐級備案。

（3）宣傳發動，開展培訓。採取多種形式廣泛宣傳，使廣大農戶充分認識這項改革的重大意義，充分了解有關政策，積極支持、參與改革。層層開展骨幹培訓，使參與實施改革的人員掌握有關法律、法規和政策，並能在改革中正確運用。

（4）精心實施，規範操作。嚴格按照《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》、《森林法》等法律法規辦事，做到政策、程序、內容、方法、結果“五公開”，確保農民的知情權、參與權、決策權和監督權。要建立健全鄉（鎮）、村（組）林權檔案管理制度，確保集體林權檔案的完整、準確與安全。

（5）檢查驗收，完善提高。集體林權制度改革要做到先易后難，不趕進度，不走過場，有序推進，確保質量。基本富有主體改革任務的地方，要進行檢查驗收。發現問題，要認真進行整改和完善，鞏固改革成果。

10、集體林權制度改革要注意的問題是什麼？

答：集體林權制度改革要注意六個方面的問題：

（1）實事求是，分類指導，形式多樣。全國情況差異較大，有森林資源狀況、經營水平高低、自然條件好差、經濟發展快慢和對山林依賴性程度等方面差別，這就要求我們在改革中要做到因地制宜，實事求是，分類指導，形式多樣，不搞“一刀切”。要遵循自然規律和經濟規律，按照林業生產經營特點和當地實際情況，選擇公平的經營形式，確定相應的改革模式，能做到均山到戶、長期穩定經營的，要堅持均山到戶；不能做到均山到戶、要均股均利到戶，實現貨幣形式的有耕者有其山，確保每個經濟組織成員平等享有山林權益。

（2）加強森林資源保護和經營。福建、江西、遼寧等省林改后亂砍濫伐現象減少，森林資源保護呈現良好態勢，但由於各地情況與基礎不同，各級林業主管部門一定要切實加強森林資源保護，大力宣傳林業法律法規，加大執法力度，採取有力措施有效預防亂砍濫伐現象的發生，絕不能因林改措施的失當而導致森林資源的破壞。林改后，山林落實到千家萬戶，與農民的利益更加直接，但林業經營不能只停留在“單家獨戶”分散經營的階段，要在自主自願和明確利益分配的基礎上，以資源、資金、技術為紐帶，引導農戶走家庭聯合、股份合作和專業合作等多種形式的規模經營路子，提高林業生產的組織化水平。

（3）處理好改革和穩定的關係。既要堅定不移地深化改革，又要確保林區穩定。只有深化改革，才能進一步增強林業活力；只有確保穩定，才能凝聚人心，集聚力量，二者是相互促進，相得益彰。改革不是另起爐灶，更不是推倒重來，要十分注意尊重群體意願和政策的連續性。對已明確林木所有權、經營權和林地經營權的應予以維護，以安定民心，取信於民；對改革者前林木林地承包轉讓遺留下來的問題，要本著尊重歷史、尊重事實、依法依規的原則，分別不同的情況妥善處理；對改革中出現的問題，要按照法律法規的規定嚴肅處理。在推進改革的過程中，要把穩定放在重要的位置。沒有林業生產經營秩序的穩定和林區社會的安定，改革就無法順利進行，就達不到改革目的。

（4）正確處理集體利益與農民利益的關係。集體林權制度改革涉及各方面利益的再調整，其中妥善處理集體利益與個人利益的關係十分關鍵。林改的主要目的是為了增加農民收入，但同時也要兼顧集體作為集體林業的重要組織者和林地所有者的應有利益。要因地制宜，充分考慮當地農生活水平、資金籌措能力，在對森林資源進行合理評估的基礎上，確定收益分成比例，堅持把利益的大頭留給農民，確保農民通過林改得到實惠。與此同時，又要兼顧集體利益，保障山林所有者的合法收入，保障基層組織的正常運轉和發展。只有兩者的利益關係處理好，兩方面的積極性都得到調動和發揮，改革才會更加順利，更加和諧，集體林業才會持續健康發展。

（5）加強農村基層黨風廉政建設。堅持公開、公平、公正的原則，在改革過程中要增加透明度，實施“陽光作業”，把黨風廉政建設貫穿林改全過程，要按照《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》、《物權法》的有關規定，將集體林權制度改革政策讓群眾明白，改革什麼、怎麼改革交給群眾決定，轉變少數人決策為集體民主決策，轉變管理關係監督為維護權益監督，通過明晰集體林木所有權和林工站地使用權、放活經營權、落實處置權、保障收益權為主要內容的集體林權制度改革，從制度上徹底消除滋生腐敗的條件。參與改革的各級幹部，要以身作則，廉潔自律，不得以權謀私，與民爭利。

（6）加強制度建設，完善政策法規。各地要制定具體的林改工作方案及應對措施，確定組織形式，明確工作任務，抽調業務骨幹，明確工作職責，有計劃、有步驟地進行。對改革中出現的新情況、制定指導意見或問題解答。村級林改實施方案、山林招標、集體林業收入分配等重大事項必須《村民委員會組織法》、《農村土地承包法》、《物權法》和國家關於村級財務管理的規定，經過村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意后，方可付諸實施。做到民主決策，公開公平，合法合理，群眾接受

11、農村土地承包經營制度的含義是什麼？

答：根據法律規定，農村土地依法實行土地承包經營制度。農村土地承包經營制度主要包括三層含義：從實行範圍看，指的是農民集體所有和國家所有由農民集體使用的土地，包括耕地、林地、草地以及其他用於農業的土地；從承包方式看，農村土地承包採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，不宜採取家庭承包方式的土地，可以採取招標、拍賣、公開協商等方式承包；從承包關係看，農村土地由農民集體依法確定發包主體，本集體經濟組織成員依法享有承包土地的權利。

12、什麼是林地家庭承包？

答：林地承包一般採取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式。林地家庭承包方式是指以農村集體經濟組織的每一農戶家庭全體成員為一個生產經營單位，作為承包人與發包人建立承包關係，承包林地用於林業生產經營的方式。家庭承包中的承包人是農村集體經濟組織的農戶。發包人將林地發包給農戶經營時，應當按照每戶所有成員的人數來確定承包林地的份額，也就是通常所說的“按戶承包，按人分地”，也叫“人人有份、”均山到戶“。

13、什麼是林地其他方式承包？

答：林地其他方式承包是指不宜採取家庭承包方式的林地，由集體經濟組織通過招標、拍賣、公開協商等方式發包，與個人、聯戶或經濟組織建立承包關係，承包林在用於林業生產經營的方式。這些林地主要是在本集體經濟組織內不宜家庭承包，或者本集體經濟組織成員不願承包的，經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者

14、什麼是林地承包經營權？

答：林地承包經營權是指承包人依法對其承包經營的林地享有佔有、使用和收益的權利。《物權法》明確規定林地承包經營權為用益物權，具備用益物權的特徵和法定權利。

15、什麼是用益物權？用益物權有何特徵？

答：用益物權是對他人所有的不動產或者動產，依法享有佔用、使用和收益的權利。

用益物權作為物權體系的重要組成部分，具備物權的一般特徵，同時還具有自身的特性，除了以對物的實際佔有為前提、以使用收益為目的，此外還有以下幾個方面的特徵：

（1）用益物權是所有權派生的物權。所有權是權利人對自己的不動產或者說動產，依法享有佔有、使用、收益和處分的權利，包括在自己的財產上設立用益物權或擔保物權的權利。用益物權則是在他人所有的財產上設立的權利。因此，用益物權被作為“他物權”，以相對於所有權的“自物權”。

（2）用益物權是受限制的物權。相對於所有權而言，用益物權是不全面、受一定限制的物權。主要表現為：一是不具有對財產進行處分的權利；二是用益物權有約定使用期限；三是必須根據法律的規定及合同的約定正確行使權利。因此，用益物權屬於“限制物權”，以區別於所有權的“完全物權”。

（3）用益物權是一項獨立的物權。用益物權一經設立，便具有獨立於氖權而存在的特性。所有權對物的支配力受到約束，對物的佔有、使用和收益的權能由用益物權人行使，所有權人不得隨意收回其財產，不得妨礙用益物權人依法行使權利。同時，用益物權具有對物的直接支配性的排他性，可以對抗所有權人的干涉和所有第三人的侵害。

（4）用益物權一般以不動產為客體。用益物權多以不動產尤其是土地使用收益的對象。主要是由於不動產特別是土地的稀缺性、不可替代性且價值較高，以及土地所有權依法不可轉移性所決定。

16、林地承包經營權在何時設立？

答：根據《物權法》規定：林地承包經營權自林地承包經營權合同生效權合同生效時設立。縣級以上人民政府應當向林地承包經營權人發放林權證，並登記造冊，確認林地承包經營權。

17、農村集體經濟組織成員指哪些人？

答：農村集體經濟組織成員是指本集體經濟組織內的所有成員。只要一出生，不論年長年幼、是男是女，在本集體經濟組織中均享有成員權。任何組織和個人不得以民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限等理由，剝奪和非法限制成員的林地承包經營權。

18、林地承包的原則是什麼？

答：林地承包有以下原則：（1）按照規定統一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等享有承包林地的權利，也可以自願放棄承包林地的權利；（2）民主協商，公平合理；

（3）承包方案應當依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；（4）承包程序合法。

19、林地承包應按照什麼程序進行？

答：林地承包應按照以下程序進行：（1）本集體經濟組織成員的村民會議選舉產生承包工作小組；（2）承包工作小組依照法律、法規的規定擬訂並公布承包方案；（3）依法召開本集體經濟組織成員的村民會議或村民代表大會，討論通過承包方案；（4）公開組織實施承包方案；（5）簽訂承包合同。

20、如何確定林地發包方？

答：集體林地集體所有，集體行使處分權。根據林地所有權歸屬，分別確定發包方併發包：農民集體所有的林地依法屬於農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組包發，不得改變村內各集體經濟組織農民集體所有的林地的所有權。國家所有依法由農民集體使用的農村林地，由使用該林地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包。

21、林地發包方的權利有哪些？

答：林地發包方有以下權利：（1）發包本集體所有的或者國家所有依法由本集體使用的林地；（2）監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護林地；（3）制止承包方損害承包林地和林業資源的行為；（4）法律、行政法規規定的其他權利。

22、林地發包方的義務有哪些？

答：林地發包方有以下義務：（1）維護承包方的土地承包經營權，不得非法變更、解除承包合同；（2）尊重承包方的生產經營自主權，不得干涉承包方依法進行正常的生產經營活動；（3）依照承包合同約定為承包方提供生產、技術、信息等服務；（4）執行縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃，組織本集體經濟組織內的林業基礎設施建設；（5）法律、行政法規規定的其他義務。

23、林地承包合同一般應包括哪些條款？

答：建立林地承包關係，發包方應當與承包方簽訂書面承包合同。承包合同一般包括以下條款：（1）發包方、承包方面軍名稱，發包方負責人和承包方代表的姓名、住所；（2）承包林地的名稱、坐落、面積、質量等級；（3）承包期限和起止日期；（4）承包林地的用途；（5）發包方和承包方的權利和義務；（6）違約責任。

24、林地承包方的權利有哪些？

答：按照《農村土地承包法》規定，承包方享有下列權利：（1）依法享有對承包林地佔有、使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權依法自主組織生產經營和處置產品；

（2）承包地被依法徵收徵用的，有權依法獲得相應的補償；（3）法律、行政法規規定的其他權利。

25、林地承包方的義務有哪些？

答：按照《農村土地承包法》、《森林法》規定，承包方承擔下列義務（1）維持土地的林地用途，不得將林地改為非林地；（2）依法保護和合理利用林地，不得給林地造成永久性損害；（3）法律、行政法規規定的其他義務。