土地所有制

當前中國土地所有制形式：城市土地國有制和農村土地集體所有制。

土地權屬是指土地的所有權、使用權和他項權利的歸屬。具體講，就是指土地所有權、使用權和他項權利。中國的土地所有制有兩種基本形式，一種是全民所有制土地即國家所有土地，一種是勞動群眾集體所有制土地即農民集體所有土地。

封建土地所有制原始社會實行氏族公社土地公有制度；夏商周時期，實行土地國有制——井田制；春秋時期，井田制瓦解；戰國時期，井田制被廢除，封建土地所有制確立，一直延續了兩千多年。曹魏時期曾經實行屯田制；北魏到唐朝中期，實行均田制。均田制是中國古代一項重要的土地制度，產生於北魏，繼之後的北齊、北周以及隋唐都承襲了這一制度。隨著地主經濟的發展壯大，土地兼并也隨之日益嚴重，均田制形同虛設。到了唐代中葉，均田制終於退出歷史舞台。主要意義：維護統治和社會安定 井田制（西周始），土地國有，是周王私人財物相地而衰征，初稅畝（戰國始），土地開始私有，封建化編戶齊民制（西漢始）租調製（北魏始）租庸調製（唐始）兩稅法（唐）：以資產和土地為依據，代替人丁稅方田均稅法（北宋）一條鞭法（明）攤丁入畝（清）

賦稅制度是國家為保障國家機器的運作而對勞動人民進行的強制徵稅。它隨土地制度的變化而變化。

土地所有制當人們發現中國的城市土地制度存在許多重大問題時，不禁要問：當初為 什麼不去甚解西學？為什麼以暴力革命“一刀切”地終結了“原本來有市場”的舊中國城市土地制度？為什麼要創建並實行社會效率並不高的土地公有制？這一切答案都需要從上世紀20年代的中國國情中去尋找答案。 1920年代的舊中國系半殖民地、半封建社會，社會的主要矛盾是帝國主義侵略與中華民族生存的鬥爭，是封建官僚勢力壓榨與貧苦大眾反抗的較量。在尖銳的社會矛盾下，舊中國的土地產權制度早已病入膏肓，甚至不能支持社會簡單的再生產。傳統的“均田思想”只是善良者的願望，“西學救國”更為國人唾棄，無公正而又少效率（僅有奴役效率）的土地私有制，無論於城、於鄉都不能改變舊中國水深火熱的社會剝削和欺壓現狀。

1929年，國民黨政府和中國共產黨人對中國的土地所有製作出了截然不同的 規範，引出了天壤之別的後果。民國政府頒布的《民法典》沿襲了土地私有制，而當時的中國正處於封建掠奪之末、資本積累之初、列強侵略之顛，國土私有實際只被少數“強者”所佔，民眾絕對的無產、少地形成了社會“乾柴式”的貧困隱患。此時，中國共產黨人卻恰到好處地在《井岡山土地法》中提出：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以人口為標準，男女老少平均分配”，從而引發了星火燎原的革命。相比之下，國民黨的《民法典》卻為其統治的失敗埋下了種子。此後20年，億萬希望擁有土地的勞苦大眾“民不畏死”，自願參加支持共產黨，創建了新中國。

1949年10月，中華人民共和國成立時是個極其落後的農業國，本來城市就很少，帝國勢力、外國資本、政府官僚和弱不禁風的民族資本，佔據了絕大部分城市土地。所謂的“土地市場”只是外國冒險家的“樂園”、是少數富人和官僚勢力的“圈地俱樂部” 。巧取豪奪是舊中國城市土地市場的主要遊戲規則，地產總是向少數強權者集中，多數勞動者越來越依附於剝削、欺壓他們的人，其悲慘程度是西方人和後來人所難以想象的。中國社會的黑暗，激勵新政府要徹底改變歷史形成的土地私有制，堅持人民共和國代表社會公正的原則，在城市中有條不紊地實施著土地國有化政策。

一是沒收外國資本、官僚資本以及原國民黨政府和敵對分子佔有的城市土地。當時，外國資本在中國城市的領地大多是殖民侵略的產物，是通過不平等的政治條約而掠奪進帳的，沒有任何合理的交易成本可言。特別是大城市中的所謂“租界地”，儘管通過外國資本多年的建設和經營有所增值，但其政治上所享有的“城中之國”式的種種特權，對中國人民是不能容忍的“國恥”，新政府對其取締、沒收，自然是在情理之中。而中國政府在進城之後面臨敵對勢力的瘋狂顛覆，立即沒收官僚資本、舊政府和敵對分子所佔有的城市土地，給廣大市民以改朝換代的社會警示，並以堅定的決心來承受對內與舊勢力鬥爭、對外與世界列強對抗的各類風險，是無可非議的。1950年11月，中國政府公布了《城市郊區土地改革條例》 ，沒收封建地主在市郊的土地歸國家所有，並規定了相應的分配、使用辦法。到1951年底，歷史性的土地沒收工作基本完成，新中國政府擁有了屬於全民所有的一部分城市土地，這為以後的城市土地國有化奠定了物質基礎。二是對市區中、小資本佔地，先保護、后贖買漸變為國有土地。新政府對城市中一般私 有資本產權採取了比較溫和的保護和改造政策，這與革命理論中的社會階級分析方法不無關係。中國共產黨人認為，城市中的私人資本佔地大多不屬於封建主義和殖民買辦的性質，進城后要團結中、小資本階層，就應當承認和保護其土地所有權。因此，1949~1955年間，中國在城市中實行了土地公有制與私有制並存的政策。即使在城市郊區的土地改革中，對民族資本、私人學校、宗教團體的市郊佔地實施了有償的徵收。

1956年，中國經濟得到了恢復和積累，抗美援朝戰爭也基本結束，新生政權和社會生活已全面穩定，中國政府著手開始對城市資本主義工商業的社會主義改造。對市區的私人地產主要採取贖買、公私合營、國家經租等方式，定價收購，按本付息。由於這部分土地私有者佔全社會人口的比重不大，政策在推進中也比較寬鬆、穩妥，所以這一歷史進程雖長達10餘年，卻沒有引起大的社會動蕩。1966年，中央政府宣布取消定息，停止付租， “社會主義改造運動”正式結束。屆時，中國城市中只剩下極其有限的私房佔地了。因為，那時中國人的普遍願望確實是要實現社會主義，國家的贖買價格不能、也不應當遠離當時社會的總體收入、分配水平。這就是“歷史成本”與“現實成本”的差異所在。

三是國家長年以定價征地不斷擴大國有土地。中華人民共和國成立以後，中國實行以 一切生產要素公有製為基礎的計劃經濟，進行了空前規模的社會、經濟和國防建設，興建了許多新的城市、工業基地和公共設施，中國的城市已經從1949年的136個，發展到2002年的660個，原有城市的土地面積也成倍擴大，城市的擴張必然要侵佔城市周邊的非國有農用地。在公有制經濟發展中，大規模的經濟建設、基本建設投資和重大工程上馬，都是靠國家計劃來組織實施的，其間國家公共資本的注入也難以再延續原先的非國有化地權。於是，高度集中的計劃經濟的“副產品”是大量土地所有權由私向公、由集體向國有單向轉移。

變更土地所有權涉及到許多敏感的社會矛盾，國家征地也不言而喻地染上了濃重的政治色彩。鑒於深刻的歷史經驗，中央政府對征地相當慎重，早在1953年就頒發了《國家建設徵用土地辦法》 ，此後又多次對法規進行了重新修訂和完善，其中對徵收土地的原則、程序、審批權和各類補貼費用等方面均制定了相當嚴格的標準。在徵收土地的同時，國家對城市用地實施了行政劃撥，基本上確定國有土地產權后供公共部門和單位無償、無限期地使用。

對政府壟斷征地和無償劃撥這樣的行政舉措，學術界頗多微詞。多年來的實踐也證明，如 果在選項論證、設計規劃、建設施工、社會監督等環節稍有失誤，本已稀缺的土地資源將會出現非常嚴重的浪費。而某些政府官員權力尋租，也滋生出劉青山、張子善等層出不窮、別開生面的“敗類”，不少城市工程即使僅從經濟學角度也能堪稱無可逆轉的“敗筆”。如何改革國家征地、用地機制，至今依然是中國必須改革的重大問題之一。

經歷過33個錯綜複雜的春秋，中國城市中尚屬於集體和私人所有的土地已經很少，到1982年，官方認為城市統一實行土地公有制的條件業已成熟，於12月以《中華人民共和國憲法》的方式宣布：“城市的土地屬於國家所有”，終於終結了城市土地產權全部國有化的漫長歷史，並從最高立法的角度確立了國家多年所推行的土地公有制。

1980年代，中國實行改革開放。隨著社會主義市場經濟的發展，中國農村土地重新推行私人承包經營制，城市經濟主體也出現了國有、集體、外資和私營等多元化趨勢，城市用地逐漸出現了市場化的迫切需求，此後分離城市國有土地所有權與使用權的實踐，也確實提高了城市土地的利用效率。雖然城市土地統歸國家所有的基本制度沒有實質性的變化，但探索土地有償、有期限、可流通的使用方式，保護土地資源和社會環境的可持續發展，深化土地制度改革使之與經濟結構的變化相適應，已成為全社會關注的焦點。

土地所有制新型合作經濟是一種與公共土地生產關係相適應的生產力組織形式及運作形態，其直接目的是創製農民增收所需的增值效益和公平分配的有效機制。農民收入的持續增加是農村發展的基本物質前提，但是，由於農村經濟本身的競爭弱勢、以及農業在資源和獲利上的局限，而達到這個目的的唯一出路，就是創製新型的合作經濟。在這種新型的合作經濟中，落實到個體的公共所有權是合作經濟組織成員的基本資格，從而使土地能夠成為農村合作經濟的基本資本。在這個前提下，農民才能夠以一個利益整體實施市場運作和參與市場競爭，也才有可能實現基礎單位內部的共同富裕，因為這實際上就是指合作共同體成員能夠分享通過各種形式的產權合作帶來的增值利潤。不過，新型合作經濟不僅是農民自己的合作，而且包括不同所有制、不同產業和行業、國家和社會及個人、城市與農村、甚至國內與國外等方面的合作，所以它既需要城鄉統籌的支持，也是城鄉統籌本身一個重要的具體內容和真實形態。甚至還不具有這裡所說的“合作”性質和功能。新型合作經濟的“合作”至少必須具備三個基本條件，即合作者必須具有獨立的產權資格、合作組織或形式以成員能夠分享增值利潤而不是組織本身的利潤最大化為目的、以及內部的民主管理。這種新型的合作經濟和一般意義上的經濟模式不同，它主要是以公平原則來實施的一種合乎道德的經濟組織及運作機制，所以上述三個基本條件實際上也是它的合作內容。因此，具體的合作經濟組織或形式固然會結合不同情況具有不同特點（比如可以將股份與合作結合起來），不過它們都應該具有一個共同的優越性，就是可以以物權的方式使農民真實地擁有和使用土地產權，同時又以合作的方式保證公共（或共同）產權的社會主義性質。換句話說，新型合作經濟作為一種具體的運作模式，將與土地的公共所有制共同構成社會主義新農村的經濟基礎。主要是與實行公共土地所有制相關的一些運作機制，而各種創 制顯然都有可以利用的現實基礎和條件。比如，可以由村代表會議產生土地委員會，作為基層共同體的公共土地生產關係的資格代表，具體需要討論落實的是這個委員會與村委會的關係；政府屬於行政體系，因此還需要規定土地委員會與鄉鎮政府的關係；利益主體的代理應是針對產權合作的某種實體，可以由具體的合作經濟組織作為載體，也可以是由基層共同體內各合作組織另行設置的更為專門和綜合的管理機構；現行的村民自治本來就具有農民自我管理的功能，可以在此基礎上建立和健全公共資格代表和利益主體代理的實施機制，包括對這種具體實施的監督。

土地所有制中國農村實行經濟上的集體所有制已經半個世紀，這半個世紀的過程表明中國所實行的 這種集體所有制未能真正解決中國農村和農民的問題，這一方面是由於集體所有制從產權關係上說，財產邊界還是不清晰的，另一方面，由於當年將農民土地私有制變為集體所有制時，對農民沒有作出任何經濟補償，況且，集體所有制又處於農村落後的文化和缺乏必要的民主條件來使農民能體現其意志進行民主管理，還由於政策上實“政社合一” ，使集體所有制實際上成為“地方政府所有制” 。所以，中國這種集體所有制，在它近半個世紀過程中，顯露了種種弊端，改革這種集體所有制勢在必行。改革的核心，必須是把現代產權制度引入集體所有制。一是把土地產權進行分解，即分解為土地最終歸屬權和土地經營權，二是把產權關係從現行產權關係置換過來。現代的產權制度在於把產權進行合理的分解，並形成合理的產權結構，即在明晰財產 最終歸屬基礎上形成相互間合理的財產權利關係。美國斯諾教授認為經濟科學的研究，“重要的是說明經濟制度結構，以便有意義地探討一種經濟績效的動力”。（ 《經濟史上的結構和變革》 ，商務印書館1992年中譯本，第11頁）斯諾教授強調：“國家最終對所有權結構的效率負責而所有權效率則是導致經濟增長、停滯或經濟衰退”。（同上書18頁）在農村集體所有制經濟制度下產權結構分解為財產最終歸屬權與經營權，這在改革開放之後已初步實現，問題在於，一是最終歸屬者是“集體”，產權邊界模糊；二是這個“集體”的最終所有者權利是從農民那裡無償取得的，所以，現在必須把它還原使農民成為土地的最終所有者，而把經營權賦予由農民自願組織起來的經濟組織。

這個改革，從上世紀80年代開始，村中的土地就陸續被政府徵用，至1994年，村中土地已基本被徵用完畢，該村在土地被徵用后，沒有把政府的補償款分光吃光，而是搞起了股份制合作，把原來村中的集體財產（包括土地徵用款）化成股份，一次性地分配給每一個有資格的村民。按他們的說法是“按分共有”並且“生不增，死不減” 、“可以繼承”。從石牌村這種作法可以看出，村中農民已經把包括土地款在內的資產量化到了個人，使個人明晰了產權；村中的經濟組織如經濟合作社、經濟聯社、經濟發展公司等，已不是集體經濟所有者而是集體經濟的經營者。1997年該村又進一步改革，全村成立一個有限責任公司，村中分得股份的股民，都成為該公司的股東，隨之取消了行政村編製，撤銷村委會，將村務、村民納入街道辦事處管理，從而實現了從農民到城市居民、從農村到城市的轉變。村中這個由農民自發組織起來的有限責任公司，也徹底告別了集體所有制，它是一個依法成立、自立經營、照章納稅的企業，它與原來村民的經濟關係是企業經營者與股東的關係。

石牌村所以能夠徹底解決集體所有制中財產所有權模糊的問題，原因之一是土地因被徵用 而變為貨幣資本，貨幣資本量化到個人比起土地量化到個人要簡單的多，但更重要的是，當地政府和村中的幹部和村民思想觀念上的轉變，他們認識到，以前堅持土地的集體所有制，土地被徵用后，再堅持貨幣資本的集體所有制，弊病多多，實行股份制，把產權落實到個人是最好的出路。這樣做，從當地政府到村民不一定知道馬克思一百多年前就提出重建個人所有制的重要理論觀點，但確實同當年馬克思的觀點卻如此接近。馬克思在《資本論》中說：“從資本主義生產方式產生的資本主義佔有方式，從而資本主義私有制是對個人的、以自己勞動為基礎的私有制的第一個否定。但資本主義生產由於自然過程的必然性造成了對自身的否定。這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時代成就的基礎上，也就是說，在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同佔有的基礎上重建個人所有制。”（《資本論》， 《馬恩全集》第23卷，人民出版社1972年9月版，第832頁）上面所舉石牌村的情況，當然是一種特殊的情況，在堅持農村土地集體所有制基礎上制定的直接賦予農民土地使用權的法律，農民有承包權，土地落實到人，並且30年不變，土地承包權可以流轉，可以繼承，由縣以上政府發給“土地經營承包權證書” 。這些規定，已經使農民的承包土地具有某種所有權的性質。可以說，這是在產權問題上朝向重建個人所有制的一個重大步驟。但經營權和使用權畢竟不是最終所有權，因而法律也不可能規定發包方絕對不得收回或調整承包方的承包地。從而留下一個可以機動處理的餘地，儘管這個機動處理餘地在法律上作了嚴格限制的規定，如規定“必須經集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣人民政府農業等行政主管部門批准”。（《農村土地承包法》第四節，第二十七條）但畢竟它還不具有所有權那種排他性的剛性。以往的現實證明在土地屬於集體所有制條件下，農村的土地曾經大量流失，根本的原因就在產權的最終所有權是在“集體”那裡，有了《農村土地承包法》，無疑是一個歷史性進步。但是，可以設想，這個歷史進步必須繼續朝向重建“個人所有制”的方向前進，才使中國在農村經濟整體建立起現代產權制度，從而把農業經濟推向永久的繁榮。

《土地管理法》第二條規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”

全民所有制的土地被稱為國家所有土地，簡稱國有土地，其所有權由國務院代表國家行使。《土地管理法》第二條規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”城市市區的土地屬於國家所有。《憲法》、《物權法》都明確規定，城市的土地屬於國家所有。

土地所有制是有關土地所有權制度的法律規定，它反映了是在土地所有權形成、交易等過程中形成的人與人之間關係的制度性規定。

《土地管理法》第八條更明確規定：“城市市區的土地屬於國家所有。”這裡所說的城市是指國家設立市建制的城市，不同於某些法律、法規中的城市含義。如1989年公布的《城市規劃法》指出：“本法所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。”這裡所說的市區與統計口徑上的市區也不相同，不包括城市郊區。《中國城市統計年鑒》等使用的市區一詞，指的是城市行政區劃內除市轄縣以外的區域，包括城區和郊區。建制鎮既不屬於《憲法》和《土地管理法》所說的城市範疇，也不屬於其所說的農村和城市郊區的範疇。

關於鎮的土地所有權問題，1982年11月26日第五屆全國人民代表大會第五次會議《關於中華人民共和國憲法修改草案的報告》指出：“草案第十條中原來是把鎮的土地和農村、城市郊區一律看待的。全民討論中有人指出，全國各地情況不同，有些地方鎮的建制較大，今後還要發展，實際上是小城市。因此刪去了有關鎮的規定。鎮的土地所有權問題，可以根據實際情況分別處理。”

根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，其範圍：①城市市區的土地；②農村和城市郊區中已經依法沒收、徵收、徵購為國有的土地；③國家依法徵收的土地；④依法不屬於集體所有的林地、草地、荒地、灘塗及其他土地；⑤農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮居民的，原屬於其成員集體所有的土地；⑥因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬於遷移農民集體所有的土地。

《物權法》確定將“國有土地使用權”規範為“建設用地使用權”。在現階段，按照國家有關規定，取得建設用地使用權的途徑主要有下列4種：①通過行政劃撥方式取得；②通過國家出讓方式取得；③通過房地產轉讓方式取得（如買賣、贈與或者其他合法方式）；④通過土地或房地產租賃方式取得。

《物權法》建設用地使用權規定

依法取得建設用地使用權后，建設用地使用權人享有土地佔有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建築物、構築物及其附屬設施。但不得改變土地用途，如需要改變的，應當依法經有關行政主管部門批准。建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，當事人應當採取書面形式訂立相應的合同。使用期限由當事人約定，但不得超過建設用地使用權的剩餘期限。建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附著於該土地上的建築物、構築物及其附屬設施一併處分。同樣，建築物、構築物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建築物、構築物及其附屬設施佔用範圍內的建設用地使用權一併處分。

勞動群眾集體所有制的土地採取的是農民集體所有的形式，該種所有制的土地被稱為農民集體所有土地，簡稱集體土地。農民集體的範圍有下列3種：

①村農民集體； ②村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體；

③鄉（鎮）農民集體。

《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體組織經營、管理。”

農村和城市郊區的土地一般屬於農民集體所有；即除法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有。《憲法》第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”第九條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；由法律規定屬於集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘塗除外。”