華盛頓共識

華盛頓共識（Washington Consensus），是指20世紀80年代以來位於華盛頓的三大機構——國際貨幣基金組織、世界銀行和美國政府，根據20世紀80年代拉美國家減少政府干預，促進貿易和金融自由化的經驗提出來並形成的一系列政策主張。

1989年，陷於債務危機的拉美國家急需進行國內經濟改革。美國國際經濟研究所邀請國際貨幣基金組織、世界銀行、美洲開發銀行和美國財政部的研究人員，以及拉美國家代表在華盛頓召開了一個研討會，旨在為拉美國家經濟改革提供方案和對策。美國國際經濟研究所的約翰·威廉姆森（John Williamson）對拉美國家的國內經濟改革提出了已與上述各機栄達成共識的10條政策措施，稱作華盛頓共識。

所謂“華盛頓共識”，以新自由主義學說為理論依據的“華盛頓共識”，在20世紀90年代廣為傳播。

1990年由美國國際經濟研究所出面，在華盛頓召開了一個討論80年代中後期以來拉美經濟調整和改革的研討會。會上，美國國際經濟研究所原所長約翰·威廉姆遜說，與會者在拉美國家已經採用和將要採用的十個政策工具方面，在一定程度上達成了共識。由於國際機構的總部和美國財政部都在華盛頓，加之會議在華盛頓召開，因此這一共識被稱作“華盛頓共識”。這與當時的國際背景和世界格局的變化密切相關。其一，最為重大的事件顯然就是前蘇聯解體和東歐劇變，整個社會主義陣營幾乎瓦解，這為國際上特別是美國“芝加哥學派”及其弟子提供了推行新自由主義的口實。以里根執政為標誌，“芝加哥學派”成為美國的主流經濟學理論之一。在里根和撒切爾的鼓動下，新自由主義在美國乃至經合組織國家中佔據了統治地位；其二，20世紀90年代，恰逢西方國家經濟技術得到快速發展，美國等發達國家通過科技進步、發展信息產業與調整社會生產關係，生產力發展水平有了較大的提高。一些東西方的政治家和學者，將這種變化看做是自由市場經濟發展的一個結果，因而主張發展中國家經濟也需要通過實現自由市場經濟的途徑，來實現經濟社會的快速發展；其三，由於發達國家的科技和信息技術得到迅速的發展，各國之間的經濟與貿易、社會和產業之間的聯繫大大增強，人們之間的交往日益頻繁，國家地區之間的經濟一體化進一步擴大。總之，國際形勢與世界格局為推行自由的市場經濟提供了生存的土壤。

20世紀80年代，早期的“華盛頓共識”實際上針對的是已建立市場經濟體系、但其市場體系扭曲的發展中國家，而不是針對市場經濟體系完全缺失的轉軌經濟國家。“華盛頓共識”是一種被20世紀80年代拉丁美洲發展中國家的經驗所誤導的理念，正因為如此，面臨著完全不同經濟使命和挑戰的其他國家，從未從這種共識中獲得令人滿意的答案。20世紀90年代，以新自由主義學說為依據的“華盛頓共識”作為市場經濟過渡的重要政策組合，卻在俄羅斯與中東歐國家得到了廣泛的推行。90年代初，在俄羅斯等轉型國家中，儘管人們都承認，建立運行良好的市場經濟是轉型的總體目標，但是對於用什麼方式是實現這一目標的最佳方法，卻存在著激烈的爭議和截然不同的觀點。向市場經濟過渡的討論，集中在是否實行“市場原教旨主義”方面，因為獨聯體和中東歐國家當時大都採取了類似的轉軌戰略。這一轉軌戰略反映的是這些國家多數執政者當時的主導思想，它得到國際一些著名學者和國際貨幣基金組織以及世界銀行等國際金融機構的支持。在前蘇聯和中東歐等轉型國家中，俄羅斯、捷克和愛沙尼亞是“休克轉軌的典型”，俄羅斯前總理蓋達爾、波蘭前副總理巴爾采羅維奇、捷克前總理克勞斯等人都是新自由主義學說的追隨者和推行者。曾被稱為捷克轉型設計師和新自由主義代言人的克勞斯，在1990年上半年首先提出並在捷克實施以“華盛頓共識”為指導的經濟轉軌政策。這一政策之所以在捷克得以實現，其中一個主導論點是，為了實現私有制企業促進經濟社會轉型所帶來的繁榮，一旦給企業和公司以真實的價格信號，就能夠創造穩定的經濟環境、最大化的效率和快速經濟增長的軌道，實現薩克斯所言的“能夠建立在本國比較優勢基礎上的增長”。捷克前總理克勞斯制定的轉型政策以及被實施，在當時被認為是新自由主義計劃的轟動性的勝利。隨後，在其他一些轉型國家，也紛紛倡導以新自由主義為理論支柱的“休克療法”式的轉型，採取被稱為“市場原教旨主義”的轉軌戰略與政策。

這樣，美國芝加哥學派的新自由主義學說在一些轉型國家得到廣泛傳播。“休克療法”作為激進轉軌的重要政策工具組合，新自由主義又作為“休克療法”的理論支柱，成為轉型國家的主流觀點，而被一些國家的政府用於經濟轉型的實踐。科勒德克針對波蘭轉軌指出，在20世紀80年代末波蘭改革的早期，深受“華盛頓共識”等自由主義思想的影響，普遍認為市場化首要的是企業的自由化與私有化，自由化和私有化越快越好，越多越好，並且要緊縮銀根，保持財政收支平衡，對稅率及匯率加以合理管理調節，這樣市場經濟就可以獲得成功。所以，新自由主義學說及在其基礎上產生的經濟政策，被廣泛運用於俄羅斯等前社會主義國家向市場經濟的轉型，並且曾對轉型過程產生過深刻的影響。

該共識包括十個方面：①加強財政紀律，壓縮財政赤字，降低通貨膨脹率，穩定宏觀經濟形勢；②把政府開支的重點轉向經濟效益高的領域和有利於改善收入分配的領域（如文教衛生和基礎設施）；③開展稅制改革，降低邊際稅率，擴大稅基；④實施利率市場化；⑤採用一種具有競爭力的匯率制度；⑥實施貿易自由化，開放市場；⑦放鬆對外資的限制；⑧對國有企業實施私有化；⑨放鬆政府的管制；⑩保護私人財產權。美國著名學者諾姆·喬姆斯基在他的《新自由主義和全球秩序》一書中明確指出“新自由主義的華盛頓共識指的是以市場經濟為導向的一系列理論，它們由美國政府及其控制的國際經濟組織所制定，並由它們通過各種方式進行實施”。

財政政策：加強財政紀律；把政府支出的重點轉向經濟回報高和有利於改善收入分配的領域，如基本醫療保健、基礎教育和基礎設施；改革稅收，降低邊際稅率和擴大稅基。貨幣政策：利率自由化；採用具有競爭性的匯率制度；貿易和資金政策：貿易自由化；資本准入、特別是外國直接投資進入自由化。宏觀產業政策：私有化；放鬆政府管制，消除市場准入和退出的障礙；保護產權。

按照美國學者約瑟夫·斯蒂格利茨的概括，“華盛頓共識”的教條是“主張政府的角色最小化、快速私有化和自由化”。最初，斯蒂格利茨對“華盛頓共識”提出過尖銳的批評。他在1998年的著名文章中提出，“華盛頓共識”作為一種智力型的教義，它的“成功”在於簡單明了、重點突出、便於操作。只要掌握了幾個最主要的經濟指標，例如通貨膨脹率、貨幣增長率、利率、財政赤字和貿易赤字，便能做出一系列的政策建議。“華盛頓共識”對經濟轉軌國家所產生的誤導表現在哪些方面?

20世紀90年代以來，“華盛頓共識”和“休克療法”政策的得與失、利與弊、激進與漸進孰優孰劣等，始終是國際學界和俄羅斯精英們爭議的焦點。實際上，它涉及的是轉型國家向市場經濟轉軌的路徑、道路的理論論爭。“華盛頓共識”的支持者認為，“一旦轉型引進市場改革，就可以立刻有收穫，效率就可以提高。因此，轉型應該是大爆炸式的、激進的、休克式的”。正是這樣的理論認識，在當時成為一些轉型國家執政黨的主導思想。在過去的十多年裡，俄羅斯政府與學術界圍繞向市場經濟過渡的理論與政策展開了廣泛的討論，大致形成了兩大不同的派別。一派是以葉利欽為首的政府派，即激進民主派，也是當時俄羅斯的主流派別，其代表人物主要包括蓋達爾、丘拜斯、費奧多羅夫等人。俄羅斯在走向市場經濟之初，葉利欽和蓋達爾等人荒謬地認為，一旦俄推行經濟和市場自由化，為經濟提供充分競爭的條件，俄經濟就能走出危機。這一派主張採用西方的新自由主義學說與貨幣主義理論指導俄羅斯轉型，主張實行完全的自由市場經濟模式，最大限度減少政府的作用。另一派是以俄羅斯科學院為首的一些學者所組成的“學院派”，即與政府觀點對立的派別。他們贊同市場經濟改革方向，但認為應該採取有政府參與宏觀管理的漸進改革方式，主張走“特殊的俄羅斯道路”。

執政的民主派在西方“市場原教旨主義”思想影響下堅持認為，只要市場能夠自由配置資源，就能夠實現經濟增長。但是，轉型國家的問題恰恰在於，改革的預想與實際的結果相去甚遠：對於從計劃經濟國家向市場經濟轉軌的國家，你不能假定這些隱含的市場制度自然存在，所謂“轉軌”就是要創造這些制度。著名學者熱若爾·羅蘭在回答“為什麼有那麼多人都未能預見到俄國問題的嚴重性”時，他解釋說，這主要是由於新古典主義經濟學的教條主義觀念和缺乏科學的轉軌經濟理論。在缺少科學理論的情況下，一些人相信教條，錯誤地認為只要全面放開，迅速削減政府規模，市場就會出現，經濟就會增長。這種觀念是完全錯誤的。這些人相信，只要政府放開管制，市場就會魔術般地出現。但是，俄羅斯的經驗表明，如果在市場經濟產生之前國家機制解體，不僅經濟狀況會惡化，市場經濟的實施實際就沒有了依靠。還有一些學者認為，轉軌中的“休克療法”的深層根源，是冷戰遺留下來的“道德熱情”和對冷戰“勝利”的陶醉，他們試圖一勞永逸地建立起一個“新的、乾淨的、純粹的私人所有制市場經濟”。這種思想是雅各賓式和布爾什維克式的狂風驟雨般的社會變革模式的翻版。與改革的西方顧問所承諾的“即將到來的俄羅斯經濟的繁榮”相對比的是，俄羅斯(以及東歐大部分轉軌國家)經濟績效和經濟規模的嚴重下降。

對“華盛頓共識”的本質內涵，美國學者羅伯特·W·邁克傑尼斯作出了如下簡明概括：“華盛頓共識”具有“經濟體制、政治體制和文化體制”的三重特性。在這些國家的改革初期，市場化和民主化，民主、民主化和民主政體，如多黨制、三權分立、全民選舉等，都被視為俄羅斯等國家向市場經濟過渡的條件和目標。有些美國學者依據中國和俄羅斯與中東歐國家轉型的實踐，提出了這樣一個問題：對於經濟改革而言，民主化是最優的政治制度嗎？當需要進行激烈的社會變革時，專制是不是比民主有效？在他們看來，葉利欽的民主政府卻遇到了種種困難，而中國經濟體制改革在社會主義制度下取得了巨大成功。20世紀90年代的俄羅斯，在國家專制方面衰敗得更加急劇，社會無序上升得更加嚴重；在俄羅斯，經濟專制減少的初始影響是極度的經濟非組織化，秩序和法律的缺乏在當時是顯而易見的；在中東歐國家，民主制度被認為是獲得了成功。他們認為，中國改革的成功和俄羅斯民主政府的失敗，這一鮮明對比為一黨製作了一種好的宣傳。基於這個比較，國際上一些權威學者提出了“無序”和“專制”的概念，認為在轉型過程中，一方面需要控制無序；另一方面，需要抑制專制。

這些研究表明，一些經濟學家以往對於轉型過程中的市場化與民主化改革的看法，陷入了矛盾的境地。一方面，西方自由市場經濟的“經典”，要求市場經濟不能離開西方基本民主制度的制約，因此，在俄羅斯等國快速推進民主政治。但是，俄羅斯在轉型后雖然具有了民主政體的形式，但是在國家專制方面卻衰敗得更急劇，社會無序變得更嚴重。俄羅斯轉型后的現實卻是：有民主的形式而沒有自由的內容；另一方面，來自亞洲國家經濟改革的現實卻是：在西方人認為的缺乏民主的亞洲一些國家如中國和越南，現實社會主義的市場經濟改革，卻取得了持續的經濟增長與社會發展。因此，一些西方學者試圖尋找一些新的說法，來解釋產生於轉型經濟中的這個“謎”。2004年初，當俄羅斯進行議會選舉的時候，有的議員質問普京：為什麼中國吸引的外資達到500多億美元，而進入俄羅斯的外資卻大大低於中國？普京的回答是：要向中國學習。這個事實讓一些人解釋說，西方的投資者寧可喜歡專制、但有穩定的政權，而不喜歡民主、混亂的國家。在轉軌初期，受西方“指導”俄羅斯等國轉型的過程中，相當多的一些西方政要和學者混淆了轉型的過程與實現的目標。大多數人對於轉型的過程與目標的認識是欠缺的，即使對最終目標是清楚的，也還有一個如何過渡和達到最終目標的問題。在當時，西方經濟學家建議的都是關於“目標是什麼”，而對於如何達到預想的目標，也缺乏許多來自轉型實際的經驗。

以“華盛頓共識”複製的轉軌經濟的政策內容，大體涵蓋以下方面：(1)市場和內外貿易的快速自由化，“快速而全面地消除價格監督”，“儘快轉向開放的、非集中的監督和貨幣體系”。俄自1992年1月全面而急劇放開商品、物價、匯率、外貿進出口等的管制，政府對經濟的調控作用被大大縮減；(2)國有企業的全盤私有化，“所有制改革的最終目標歸結為包括幾乎全部企業的私有化”。迅速而大規模的國有企業私有化的主旨，是打造以私有製為主體的廣泛的有產者和企業家階層；(3)宏觀經濟穩定化，減少財政赤字，嚴格限制貸款和貨幣發行，將穩定盧布、控制通貨膨脹作為經濟政策的重中之重，生產發展、產業調整、結構更新和科技政策均讓位於貨幣緊縮政策。此外，“西方化或全盤西化”也被認為是俄羅斯轉型的一個核心方面，其實質是：效仿和依賴西方的援助，即：俄羅斯必須引入和效仿西方市場經濟特別是美國模式，向外國首先是西方國家全面開放國內市場，儘可能多爭取西方國家的投資和貸款。這些則是葉利欽時代俄激進民主派由蓋達爾政府提出、此後為各屆政府實際推行的社會經濟轉軌政策的主導思想。波蘭改革的早期，也深受“華盛頓共識”等自由主義思想的影響，普遍認為，市場化首要是企業的自由化與私有化，自由化和私有化越快越好，越多越好，並且要緊縮銀根，保持財政收支平衡，對稅率及匯率加以合理管理調節，這樣市場經濟就可以獲得成功。

“華盛頓共識”雖然成為全球主流的發展理念，但仍不免遭遇其他思想的挑戰。主要的挑戰來自兩個方面：一是“歐洲價值觀”，二是“后華盛頓共識”。“歐洲價值觀”基於歐洲傳統的社會民主主義價值理念，在強調經濟增長的同時，倡導人權、環保、社會保障和公平分配。但是，近二十年來，歐洲福利社會型的資本主義在與美英自由市場資本主義的競爭中處於劣勢，歐洲國家在政策導向上整體向“華盛頓共識”靠攏，因此“歐洲價值觀”對“華盛頓共識”的挑戰是軟弱乏力的。更加有力地對於“華盛頓共識”的挑戰是以美國經濟學家斯蒂格利茨為代表的一批西方學者提出的“后華盛頓共識”。“后華盛頓共識”強調與發展相關的制度因素，認為發展不僅是經濟增長，而且是社會的全面改造。因此，“后華盛頓共識”不僅關注增長，還關注貧困、收入分配、環境可持續性等問題，它還從信息不對稱出發，指出市場力量不能自動實現資源的最優配置，承認政府在促進發展中的積極作用，批評國際貨幣基金組織在亞洲金融危機前後倡導的私有化、資本賬戶開放和經濟緊縮政策。

然而，無論是“歐洲價值觀”還是“后華盛頓共識”，他們對於“華盛頓共識”的挑戰還都遠遠不夠。比較起來，因為有持續的經濟增長作後盾，“北京共識”才最有可能對“華盛頓共識”形成新的強有力的挑戰。

美國、俄羅斯與中東歐國家的大多數國際學者認為，俄羅斯前10年經濟轉軌的政策是失敗的。在他們看來，導致俄前10年轉軌失敗的一個根本原因，就是俄政府所推行的從西方“引進的”、以新自由主義為理論淵源的激進轉軌政策。對於中東歐國家，根據格·科勒德克的總結，硬性照搬新自由主義理論，來為中東歐地區各國和前蘇聯制定經濟政策服務，使這些國家付出了高昂的代價。”以斯蒂格利茨為代表的國際上一些經濟學家自1998年以來，一直呼籲經濟學家走出“華盛頓共識”和“超越華盛頓共識”。

在理論上，國際研究對於轉型經濟中的制度建設和制度安排、政治經濟學和歷史作用的路徑依賴等方面，越來越受到學者們的廣泛關注。轉軌經濟學文獻和經濟轉軌所關注的主要問題是，對於制度變遷的“過程”要重新認識、對於經濟發展和經濟轉軌中建立憲政規則和市場法治規則重要性的認識、對於信息不對稱和市場失敗問題的考察、對於市場經濟中關鍵性制度安排和社會秩序的重新估價，對於國家和政府在經濟發展和經濟轉軌中的角色和功能的重新定位、對於計劃經濟向市場經濟轉軌時期大規模機會主義和尋租行為的認識、對於制度變遷的路徑依賴以及對於文化傳統和意識形態在制度變遷路徑選擇中的作用的認識，是制度經濟學和轉軌經濟學對現代經濟理論的重要貢獻。這些理念的提出，深化了經濟學家對經濟發展與轉軌要素的理解，深化了對於市場機制和政府功能的理解，對新自由主義學說以及新古典經濟學正統理念提出了極有價值的重構。從“華盛頓共識”向“后華盛頓共識”的演進，預示著轉型經濟研究也在發生具有深刻意義的“轉型”。

現實中，俄羅斯的“休克療法”是“華盛頓共識”的“經典之作”。在普京執政后，俄羅斯政府選擇了務實而有效的經濟政策。

第一，俄羅斯必須制定改革與發展的長遠政策和戰略，他指出，在過去的年代，俄羅斯“一直在摸索著、亂碰著前進，缺乏明確的目標和長遠戰略”，尤其是使俄羅斯成為一個發達、繁榮的國家缺少認識；

第二，俄羅斯必須在經濟和社會領域建立完整的國家調控體系，但並不意味著重新實行計劃經濟條件下的管理體系，而是“讓俄羅斯的國家政權體系成為國家經濟和社會力量的有效協調員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社會發展目標和規模”；

第三，俄羅斯必須轉而實施相對於本國條件來說最為合理的改革戰略”。

普京提出的這一戰略思想表明：(1)俄羅斯不走回頭路，不會回到舊體制和過去的“共產主義”的時代；(2)俄羅斯不再繼續激進轉型，以後的改革將是“漸進、逐步和審慎的改革”，將市場經濟的普遍原則與俄羅斯的實際現實結合起來；(3)俄羅斯的轉型不能照搬西方教科書上的模式和公式，更不能照搬別國的經驗和發展模式。

普京及其政府認識到特別重要的兩點是：第一，在宏觀經濟方面必須加強政府力量，儘管這一“堅定信念使它與‘華盛頓共識’發生了矛盾，但是在最近的五年中，國際貨幣基金組織和世界銀行已經認識到政府能力建設的必要性”；第二，“為了讓微觀經濟高效率地運行，它要通過改善資本主義所必需的法律和制度環境來解決微觀經濟中一些長期性問題”。自從普京執政后，俄羅斯逐漸擺脫葉利欽時代的以新自由主義為導向的經濟政策，探索建立市場制度與加快經濟增長的新途徑。

20世紀末以來，以斯蒂格利茨為代表的一些經濟學家一直呼籲經濟學家走出“華盛頓共識”並“超越華盛頓共識”。在國際學術界，對“華盛頓共識”理論和政策的挑戰主要來自三個方面：“后華盛頓共識”、“歐洲價值觀”和“中國的漸進轉型觀”。在國際學術界，對“漸進轉軌”持肯定或基本肯定的看法佔主流，因為，中國等轉型國家二十多年的轉型成就，是漸進轉型所帶來的結果和典範。

1.“后華盛頓共識”強調轉型與發展相關的制度因素。在斯蒂格利茨等人看來，“華盛頓共識”所使用的經濟學工具不但十分有限，而且鎖定的發展目標也十分狹窄，只是盯著經濟增長，因此，他們主張將發展的目標定得更加廣泛和長遠。(1）要追求可持續性發展，包括保護自然資源和環境生態；(2)要追求平等的發展，即不僅社會上層能夠得到發展的好處，而且所有其他階層都能平等分享繁榮的發展；(3)要追求民主的發展，即公民能夠以各種方式廣泛地參與關係到自己切身利益的決策。“后華盛頓共識”不僅關注增長，還關注貧困、收入分配、環境可持續性等問題，它從信息不對稱出發，指出市場力量不能自動實現資源的最優配置，承認政府在促進發展中的積極作用，批評國際貨幣基金組織在亞洲金融危機前後倡導的私有化、資本賬戶開放和經濟緊縮政策。

2.“歐洲價值觀”基於歐洲傳統的社會民主主義價值理念，在強調經濟增長的同時強調“以人為本”，倡導人權、環保、社會保障和公平分配。但由於近20年來，歐洲福利社會型的資本主義在與美英自由市場資本主義的競爭中處於劣勢，歐洲國家在政策導向上整體向“華盛頓共識”靠攏，因此“歐洲價值觀”對“華盛頓共識”的挑戰是軟弱乏力的。需要指出的是，在探索新發展戰略的時候，有必要理性地回顧、反思和總結“華盛頓共識”。一個問題是：俄羅斯、中東歐轉軌15年的艱難轉軌歷程是否能夠為我們的生活帶來福音呢？科勒德克認為，“這在很大程度上仍將決定於政策”。除了自由化、私有化與制度建設，政策也是很重要的，政策不僅受經濟理論的指導，更受政治衝突的影響，是利益集團衝突、妥協及合作的結果。中國與波蘭的改革經驗都驗證了這一點。波蘭轉軌最深刻的一條經驗是：“我們往往忽視了促進發展的經濟政策，而只寄希望於‘看不見的手’，即市場自發地調節。問題在於：市場自發調節往往是不足的。”

3.“漸進一制度觀”是基於中國以及越南的轉型之路。這種過渡政策、路徑以及指導思想，被西方學術界歸結為“漸進一制度觀”。“漸進一制度觀”強調的是：改革的政治經濟學保證了對改革的持續的、不斷增長的支持；對於局部改革，取決於改革的順序，認為改革的互補性很重要，但是在初始階段的全面改革，並不一定會產生進一步改革的推動力；改革的主要支持力量是中產階級和新興私有部門；改革的焦點是創造市場的制度基礎，以鼓勵企業家進入；制度變遷應該是全面的，包括法律、金融體系、執法、政府組織的改革、發展自我實施的社會規範；對待轉型初始的態度是，在發展新興的機構的同時還不應立即廢棄已有機構，以避免經濟崩潰和社會出現不安定。對於中國以及(越南)這樣的轉型，一般被認為是漸進主義或者增量主義的改革，在國際上，支持這種過渡政策的轉型觀在當時是少數派。20世紀90年代當蘇聯解體、東歐劇變后，以科爾奈等人為代表的一些人提出，市場社會主義的試驗已經結束，社會主義與市場經濟水火不相容，向資本主義過渡是市場化改革的必然結果。但是，隨著中國改革與發展的深入和推進，中國經濟持續不斷的增長，基於中國以及越南這樣的轉型國家的成功經驗與政策措施，這種轉型的實踐在國際上獲得了越來越多的肯定與支持。中國等亞洲國家轉型的成績及其經驗，對“華盛頓共識”提出了挑戰。

從總體上看，讓國家和社會的協調與全面發展，建立市場經濟制度以取代自由市場經濟的“無序”，用可持續增長取代單一追求經濟增長速度，這既是“華盛頓共識”政策給我們帶來的教訓，也是包括中國和俄羅斯等國所面臨的現實問題。