金融穩定

世界銀行的研究表明，自20世紀70年代以來，共有93個國家先後爆發117起系統性銀行危機，還有45個國家發生了51起局部性銀行危機。促進金融穩定日益成為各國中央銀行的核心職能。而我國在加入世界貿易組織以後，金融體系面臨巨大的挑戰和新的風險，維護金融穩定已經成為促進經濟增長的關鍵因素，是國民經濟健康穩定發展和社會長治久安的保障。

歐洲中央銀行有關金融穩定的定義具有一定的代表性，其表述為：金融穩定是指金融機構、金融市場和市場基礎設施運行良好，抵禦各種衝擊而不會降低儲蓄向投資轉化效率的一種狀態。美國經濟學家弗雷德里克·S·米什金認為，金融穩定緣於建立在穩固的基礎上、能有效提供儲蓄向投資轉化的機會而不會產生大的動蕩的金融體系。

國際清算銀行前任總經理安德魯·克羅克特(Andrew Crockett)認為，金融穩定可包括：

（1）金融體系中關鍵性的金融機構保持穩定，因為公眾有充分信心認為這些機構能履行合同義務而無需干預或外部支持；

（2）關鍵性的市場保持穩定，因為經濟主體能以反映市場基本因素的價格進行交易，並且該價格在基本面沒有變化時短期內不會大幅波動。

金融穩定是一個具有豐富內涵、動態的概念，它反映的是一種金融運行的狀態，體現了資源配置不斷優化的要求，服務於金融發展的根本目標。具體而言，金融穩定具有以下內涵：

作為金融機構的“最後貸款人”和支付清算體系的提供者和維護者，中央銀行應立足於維護整個宏觀金融體系的穩定，在密切關注銀行業運行態勢的同時，將證券、保險等領域的動態及風險納入視野，重視關鍵性金融機構及市場的運營狀況，注意監測和防範金融風險的跨市場、跨機構乃至跨國境的傳遞，及時採取有力措施處置可能釀成全局性、系統性風險的不良金融機構，保持金融系統的整體穩定。

金融穩定是一個動態、不斷發展的概念，其標準和內涵隨著經濟金融的發展而發生相應的改變，並非是一成不變而固化的金融運行狀態。健康的金融機構、穩定的金融市場、充分的監管框架和高效的支付清算體系的內部及其相互之間會進行策略、結構和機制等方面的調整及其互動博弈，形成一種調節和控制系統性金融風險的整體的流動性制度架構，以適應不斷發展變化的金融形勢。

金融穩定不是靜止的、欠缺福利改進的運行狀態，而是增進效益下的穩定。一國金融體系的穩定，要著眼於促進儲蓄向投資轉化效率的提升，改進和完善資源在全社會範圍內的優化配置。建立在效率不斷提升、資源優化配置和抵禦風險能力增強等基礎上的金融穩定，有助於構建具有可持續性、較強競爭力和良好經濟效益的金融體系。

金融穩定作為金融運行的一種狀態，需要採取不同的政策措施及方式（包括貨幣政策和金融監管的手段等）作用或影響金融機構、市場和實體經濟才能實現，從而在客觀上要求對金融穩定實施的手段或政策工具兼具綜合性的整體考量。

相對較低且穩定的通貨膨脹率可以給市場主體以穩定的預期，保持實體經濟的正常運轉，為經濟的持續增長創造良好的條件。在欠缺價格穩定的經濟環境下，市場主體面臨的不確定性增加，金融交易及金融制度運行的成本升高，儲蓄轉化投資的機制易遭遇“梗阻”，從而增加了金融體系的脆弱性，難以保持金融穩定。

當然，價格穩定並非實現金融穩定的充分條件。金融失衡或不穩定的情形在穩定的價格環境下有時也會累積和發生。例如，20世紀80年代後期日本經濟的物價水平相當穩定，但其後不久資產市場崩潰，金融機構積累了巨額不良資產乃至倒閉，進入長達10年的衰退期。

商業銀行是經營貨幣的金融企業，銀行業是以貨幣和信用為基礎的行業。銀行業的重要金融媒介功能、在金融業的規模和分量、與支付清算系統的“天然聯繫”及其防範金融風險的作用，決定了銀行業在一國金融體系中佔有舉足輕重的地位。現代博弈論和信息經濟學的分析表明，較之於證券業、保險業，銀行業在信息不對稱、風險分擔和校正糾錯機制方面具有更高的風險性和脆弱性，其發生不穩定的情形進而危及金融體系的概率也大大高於證券和保險行業。

金融安全是一國經濟安全的核心，金融穩定是確保一國金融安全的重要基礎。在一國出現金融市場大幅動蕩、支付清算體系運行受阻、不少金融機構倒閉破產等金融不穩定的情形下，是不可能有任何金融安全可言的。當然，金融穩定並不必然帶來絕對的金融安全。運行穩健、效率良好和結構合理狀態下的金融穩定可以為金融安全奠定有力的基礎；過度管制、效率低下和結構失衡狀態下的穩定狀況則會損害金融體系的中介功能，增加其脆弱性，醞釀著金融風險。

依據上述分析，我們可嘗試確定金融穩定的目標為：保持銀行業等金融機構和金融市場的基本穩定，防範和化解系統性金融風險。

中央銀行履行金融穩定的職責能否順利實施和充分發揮，在很大程度上取決於一整套較為完善的制度框架的確立及良好執行。按照西方經濟學家切納德等人的觀點，一國的金融體系要較好地發揮功能，適宜的宏觀經濟環境、有效的監督和管理體制與健全的金融市場基礎設施是必 不可少的。上述三項因素已被西方學界視為構成金融穩定的“三根主要支柱”。

在我國目前轉軌過程中的經濟金融格局下，除了上述三項因素應包涵於金融穩定的制度框架以外，健全和完善市場主體的適格性、市場交易和秩序的穩健性等制度架構，也具有十分重要的意義。

具體而言，金融穩定的基本制度框架可主要包括以下五個方面：市場主體方面、市場結構和秩序方面、金融調控和監管方面、市場支持保障方面和金融風險處置方面。

我國已明確要建立資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好的現代金融企業。從目前的情況看，我國的金融機構仍然存在著產權主體虛置、公司治理欠缺、不良資產偏高、經營效率低下等問題，成為阻礙金融業快速發展的“痼疾”。在這方面，構築良好的資本結構、完善的公司治理等制度架構至關重要，關鍵是要建立多重的股權約束機制，形成有效的激勵、監督機制，解決好權責對稱問題。

我國金融業存在著直接融資和間接融資、債券市場和股票市場、銀行間市場和交易所市場、流通股和非流通股等結構不均衡以及金融秩序不規範的情況，使金融業隱含著內在的不穩定性，極易產生較大的金融波動，進而通過市場間的關聯和互動，擴展到整個金融體系，最終釀成金融危機。在這方面，要注意放鬆金融管制，著力推進金融市場的改革和創新，確保金融秩序的穩定。要逐步建立資本市場與貨幣市場的良性互動機制，加強深層次的銀行與保險業的合作，構建直接金融和間接金融協調發展的制度“平台”。

具體而言，要放鬆商業銀行進入證券市場、基金業、信託業等限制，構建合理解決證券公司融資需求的制度框架；推動資產證券化、貨幣市場基金等新興金融工具的規範化發展，規範引導金融衍生產品的創新機制；建立和完善債券、外匯市場的做市商制度，改革強制結售匯制度，完善央行干預外匯市場的有關制度；依法嚴厲打擊和懲治破壞金融秩序的違法違規行為。

要確立不同層次的制度安排來協調貨幣政策和金融監管的政策工具，以促進金融穩定目標的實現。（1）簽署備忘錄規定中央銀行、財政部和監管部門在維護金融體系穩定中的職責和法律地位，明確中央銀行對國家金融體系的總體穩定負責，財政部和監管部門也承擔一定的責任；（2）構建協調宏觀金融穩定與微觀審慎監管的制度架構，增強中央銀行的前瞻性宏觀分析能力，提高監管部門的監管水準；（3）加強協商溝通，建立健全各部門之間防範跨市場、跨系統金融風險等方面的信息共享、協調配合的制度框架；（4）運用適宜的貨幣政策工具來穩定金融體系，可包括短期利率、公開市場操作、窗口指導等；（5）逐步建立功能性監管的框架，運用適當的金融監管手段來維護金融體系的穩定，如審慎的市場准入監管、及時的監督糾正措施等；（6）加快金融穩定指標的設計和評估，構建金融風險的預警機制，加強對跨市場風險和系統性風險的監測和分析。

我國需要將保證支付清算體系的安全提高到維護金融穩定的高度來認識。較好的市場保障制度是保持金融穩定的有力“緩衝器”。要建立和完善金融風險的補償機制，確立存款保險制度、證券投資者補償制度和壽險投保者補償制度，並注意防範道德風險，充分發揮市場約束的力量。

要按照依法合規、適度有限、權責對稱等原則，構築一整套較為完善的制度架構來有效處置金融風險，以最大程度降低損失。應建立一套處置金融風險的長效應急機制和體系，明確其組織結構、決策部署和執行實施，預備多套風險預案；嚴格掌握標準，認真履行好最後貸款人的職能，明確提供流動性支持的規則“界限”，切實防範道德風險；完善金融機構市場退出的法律框架，探索建立良好的金融機構破產制度框架，改善現有的對有問題金融機構進行風險救助的手段和措施；會同監管部門嘗試對金融機構進行風險類別劃分，逐步確立分類指導、有效監督和及時處置的制度架構。

國際上認為，金融穩定的政策工具主要有四類：一是相對獨立的政策工具，包括監測支付結算系統、宏觀審慎分析、緊急流動性援助、危機協調管理四種手段；二是藉助貨幣政策工具來穩定金融體系，包括貨幣信貸政策、短期利率、公開市場操作和信息交流與窗口指導；三是運用金融監管手段來維護金融體系穩定，包括審慎管制與審慎監管；四是運用風險補償制度來維護金融體系穩定。

從我國當前金融穩定製度建設的現狀看，這四類金融穩定政策工具都亟待建立健全和協調發展。

首先，保證中央銀行支付清算系統的安全性與高效性是維護金融穩定的首要問題。因為，支付清算系統是金融基礎設施的核心。各國中央銀行都力求讓支付清算系統的監測管理涵蓋於大額資金交易有關的各個領域。但從我國目前看，人民銀行僅負責支付清算系統的建設和相關標準的制定，而對銀行卡業務的監管及相應的資金交易則由中國銀監會負責。這部分尚遊離在人民銀行的支付系統監管之外的風險監管，對支付系統的穩定性造成一定的不利影響。

其次，微觀審慎監管與宏觀審慎分析要協調。目前，國內有一種觀點認為，金融監管的職責和金融穩定的職責是等同的，認為如果每一家金融機構都好，那麼這個金融體系就好；當某一家機構倒閉從而引發其他金融機構的倒閉，金融系統的危機也就到來了。然而，如果焦點僅集中在單個金融機構的微觀審慎監管，就可能忽略宏觀層面的其他更為重要的風險。國內外的研究表明，最大的信貸風險總是發生在經濟周期的波峰時期，而這時如果應用微觀審慎監管的傳統指標分析，風險看上去就是最小的。

再次，緊急流動性援助與道德風險問題不容忽視。緊急流動性援助，又稱為“最後貸款人”職能，是中央銀行用於處理金融不穩定的最傳統的工具。由於道德風險的可能，經濟學家提出各種解決措施，包括對有問題金融機構徵收懲罰性利率；提供緊急貸款時採取“建設性的模糊”的策略；要求有問題金融機構提供抵押品的做法，以及組織私營部門參與救助有問題機構。而我國目前對緊急流動性援助的制度安排還僅僅體現在央行與財政部發布的《地方政府向中央專項借款管理規定》中，著眼點也僅限於強調中央和地方責任劃分與利益協調和個案處理的工作程序。這在一定程度上體現了“建設性模糊”的原則，但其他防範道德風險的措施還在探索中。

最後，危機協調管理問題不容迴避。防範金融危機要立足於早分析、早校正。要儘快建立金融機構的風險預警系統和完善風險處置措施，尤其在由於個別金融機構風險引發的金融危機中，要有一些機制和措施及時地發現金融機構的風險，使得金融機構在風險加大或資產質量變差的情況下，有足夠的壓力儘快地加以糾正，這就是“及時校正措施”。同時，對於國際金融危機的不可預測性、傳染性和危害性，也需要我們通過建立長效的危機應急處理機制，才可能在突發性金融危機發生時將損失降至最低、將風險控制在最小範圍內。我們需要建立金融危機應急組織體系，統一制定和部署金融應急處理方案及其組織實施。

用於保持價格穩定的基本工具的貨幣政策工具，有時也可以用於促進金融穩定。長期看，價格穩定與金融穩定是相互促進的。但在短期，當中央銀行為防止系統脆弱性引發系統性危機，向有問題金融機構提供流動性援助，相應地擴大了基礎貨幣投放，具有通貨膨脹效應，將影響價格穩定和央行貨幣政策的獨立性。從我國的國情看，央行在行使最後貸款人職能時，其決策依據往往還不是有問題機構是否會引發系統性金融風險，而是該問題機構倒閉是否會導致社會不穩定，也就是說，當央行向資不抵債的機構提供再貸款用於兌付自然人存款以保證社會穩定時，央行在一定程度上代替財政履行了維護社會穩定的公共職能。這種最後貸款人職能“錯位”帶來的與價格穩定的潛在衝突是不容忽視的問題。

主要是信息共享機制與金融穩定協調機制的問題。目前，我國各監管機構對各項金融業務活動的情況和數據在調查採集、整理分析的過程中，採用的標準和側重點各不相同，對風險的關注程度也不一致，而且數據透明度低、數據質量不高。各部門之間尚未建立起有效的信息交流機制，難以做到高效及時地共享信息。然而，金融信息的及時性、準確性對於中央銀行的意義不僅體現在貨幣政策制定和實施過程中，更重要的是體現在對金融風險和金融危機的處置中。此外，在涉及金融穩定問題上的及時溝通和協調工作，也非常重要。目前，由於我們還沒有建立起協調機制，工作中出現的突出問題有：一是當中央銀行與各監管機構對金融穩定的看法和評價的手段不一致時，在對一些事關宏觀金融穩定的中央銀行政策措施很難落實；二是在對出現流動性風險和退出市場的金融機構的救助問題上，中央銀行與各監管機構在對金融機構的風險評價問題上可能看法不一致。

國際經驗表明，存款保險制度、證券投資者補償制度和壽險投保者補償制度，在形成有效的金融機構市場退出機制、減輕政府救助負擔、抑制個別金融機構倒閉造成的“多米諾骨牌效應”、降低系統性金融風險方面發揮著不可替代的作用。金融安全網應當是由審慎監管、風險補償機制和央行最後貸款人功能這三大要素構成。從我國金融業發展趨勢看，建立市場化的風險補償機制，有利於充分發揮市場約束的力量，防範道德風險，有助於防止金融機構擠兌風險的傳遞和蔓延，從而在正常金融機構和有問題的金融機構之間建立起一道“防火牆”。

目前，世界上對於建立風險補償機制還存在爭論。一些國家的經驗表明，設計與運行不當的風險補償機制還有可能誘發“道德風險”問題，進一步加劇金融風險與金融危機。在完全的市場經濟下，投資者應當對自己的投資行為負責。隱性的政府擔保或全額的風險補償機制下，金融機構可能涉足過度風險，存款人可能很少或根本沒有動力監督和約束金融機構的過度投機行為，從而引發高的道德風險。過去，在中國，政府作為國有銀行的“最後擔保人”，事實上承擔著保護存款人合法利益的義務。國有銀行依賴政府的隱性擔保，存在著過度涉足高風險、高收益領域的內在動機。一旦出現支付危機，則將風險轉嫁給政府。現在，我們從隱性的政府擔保到探索建立有限賠付的風險補償機制，將有利於克服這一道德風險。此外，在我國經濟轉軌時期，財政負擔較重、公共資金不足，央行應當“花錢買機制”，與其他部門共同建立有效的風險補償機制，以降低系統性的金融風險。