公共行政

公共行政的主體是以國家行政機關為主的公共管理組織。立法機關與司法機關不屬於公共行政的主體。公共管理組織除國家行政機關外，還有依法成立的、具有一定行政權的獨立行政機構和法定組織。

國家行政機關是依法成立的公共行政機關，由不同的層級組成，包括中央政府和地方各級政府。政府的不同層級構成不同的公共行政的主體，發揮不同的政府作用。一般而言，中央政府負責全國性公共產品的提供，如國防、外交、貨幣、銀行、全國鐵路、國道等全國性的公共事務；而地方政府則負責地方性公共產品的提供，如地方鐵道公路、地方基礎設施、地方醫療與教育等地方性公共事務。我國居民委員會和村民委員會是基層性群眾自治組織，負責本居住地區的公共產品的提供，如人民調解、治安保衛和公共衛生等。

從名義上享有公共行政權力和具體行使公共行政權力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種：

1、政府（包括中央政府和地方政府）。

2、政府各行政機關。政府各行政機關的公共行政權力是通過法律規定以及在法律規定下的政府內部授權獲得。

3、獨立行政機構。

4、授權和委託型行政主體。

公共行政的客體即公共行政的對象，也就是公共事務。公共事務依其範圍的大小可分為國家事務、共同事務、地方事務和公民事務。

在市場經濟條件下，公共行政的主要責任是生產和提供公共產品。政府的公共產品體系構成政府所管理公共事務的範圍，包括經濟類公共產品，政治類公共產品，社會類公共產品，科技、教育與文化類公共產品。

國家公共行政管理客體包括行政機關內部事務和社會公共事務。特別是政府通過行使公共行政權，對社會公共事務進行管理，由此與社會生活中的幾乎一切行為主體發生行政、法律關係。在通常情況下，所謂社會行為主體是指具有法人和自然人的資格和地位、且具有移動行為能力的公民、公民團體、社會組織。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會生存條件的最重要的因素之一。概括地說，國家公共行政管理的外部客體大致可以分為以下六類：

1、經濟性組織，包括製造業、服務業、金融業、科技業和其他一切以營利為目的的組織。

2、社會性組織，包括教會、社區團體、群眾團體等一切以非營利為目的的組織。

3、政治性組織，包括正當和一切以政權或政治性權力為目的的組織。

4、教科文組織，包括學校、科學研究單位和各種文化團體。

5、新聞性組織，包括報社、新聞社、電台、電視台等一切新聞傳播媒介組織。

6、公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象。在對公民實施公共行政管理方面，政府可能採用的行政手段是多種多樣的。

公共產品是和私人產品相對而言的，是指產品和勞動的利益由社會成員共同享有。它與私人產品能夠加以分割並且提供給不同的個人是根本不同的。公共產品同時具有非排他性和非競爭性兩個基本特徵。

公共產品的範圍十分廣泛，從政治、法律、國防、治安、政府行政管理、大中型水利設施，到城市規劃、公共道路、環境治理、環境衛生、防病防疫、天氣預報、科學研究以及鐵路、城市公共交通設施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬於公共產品的範圍。

政府提供公共產品的基本方式是服務，無論是公安、法律、政府行政管理，還是教育、衛生等都是服務。

社會公平有三個不同的標準：第一是貢獻標準，第二是需求標準，第三是機會均等標準。

政府發揮著為社會和市場提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對社會發展和市場運行進行規範。管制可以是經濟方面也可以是社會方面的。

市場的局限性和市場失靈使得政府管製成為必要。政府針對市場失靈的現象，設計出相應的制度來約束和規範經濟主體的行為，以保證整個社會經濟規範有序的運行。這些管制內容主要包括：（1）公益事業政策方面的管制；（2）保護消費者權益、信息公開、保護知識產權方面的管制；（3）針對外部不經濟問題的管制；（4）針對非價值物品的管制；（5）財稅、金融政策方面的管制；（6）社會福利和社會保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正當競爭法方面的管制；（8）產業政策和振興科技政策方面的管制；（9）保護環境、土地及自然資源、勞動保護等方面的管制。

政府宏觀調控的主要目標是：（1）充分就業。是指非自願失業者都能夠就業。（2）穩定物價。是指一般價格水平的穩定。(3)經濟持續均衡增長。（4）國際收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保護和改善生態環境。（8）合理配置資源。（9）控制外部性。

現代公共行政是在一些原則的指導下進行的，這些原則是：

依法行政是依法治國的一個核心內容。

服務原則除了涉及一種意識之外，還涉及政府行為的兩個方面，即反應和質量。

這裡的效率包含兩層意思：一是政府活動的有效性，二是政府活動追求的目標是以儘可能少的投入取得儘可能大的產出。

責任原則有兩層含義：一是政府的行為對社會大眾負責，一個輕率的魯莽的不計後果的政府註定會給社會帶來災難。二是政府對自己的行為負責，對自身的失職、失誤承擔相應的責任。

（一）西方的公共行政理論

1.古典學派，也稱程序學派和制度學派

古典學派有三位重要的代表人物。首先被稱為程序學派創始人的法國人亨利。法約爾。他的貢獻在於首先提出了管理有五大功能，即計劃組織指揮協調和控制。其次，他提出了著名的14項管理原則。再者，他提出了著名的“法約爾跳板”原理。

德國社會學家馬克斯。韋伯是古典學派的又一位重要代表人物。他第一次比較系統地論述了官僚制度的特徵，並分析它在西歐工業社會中的作用。

第三位代表人物是科學管理的創始人泰勒。他的科學管理思想及管理主義對管理理論與實踐產生的影響是首屈一指的。

2.行為學派

該學派經歷了一個從“人際關係”到人類行為科學的發展過程。

3.決策學派

西蒙在20世紀40年代出版的《行政行為：行政組織中決策程序的研究》一書開創了對決策的研究。西蒙認為“管理就是決策”。

另一個有影響的決策理論是林德布羅姆的漸進決策理論。

4.系統學派

切斯特巴。納德是第一個把組織看作是一個社會系統的理論家。

5.經濟學的貢獻

20世紀80年代和90年代，經濟學中的公共選擇理論和新制度經濟理論對西方的公共行政產生了極為重要的影響。

西方一些主要國家尤其自20世紀80年代以來進行了大刀闊斧的改革。這一以新公共管理名義出現的公共行政改革，有以下幾方面特徵：（1）將注意力集中於取得結果和管理者的個人責任；（2）以市場運作方式消解官僚組織的弊端；（3）引入私人部門的管理方法；（4）政府的某些功能通過市場的測試而承包出去；（5）把公眾視為公共管理機構的客戶；(6)在資源使用中強調削減直接成本；（7）在公共部門中引入更多的競爭。

（二）轉型時期的中國行政

中國公共行政自1949年中華人民共和國成立至今，經歷了一個從傳統向現代轉變的過程，轉變的基礎是經濟體制從原來的計劃經濟轉向市場經濟。這一轉變導致了許多方面的變化。首先是政府與人民關係的變化。其次是政府職能和角色的變化。最後是政府觀念的變化。在整個轉型時期，中國的公共行政必須處理好以下幾個問題。

1.政府定位問題

政府的定位問題涉及它扮演的角色及其運作方式。

2.政府官員問題

官員的問題在相當大的程度上決定著中國政府的命運。

3.制度建設和創新問題

制度建設和創新在組織結構、領導體制、運作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。

4.依法行政問題

轉型時期中國公共管理如何在運作中擺脫人格化管理，仍然是法制建設面臨的一個問題。

5.觀念更新問題

市場體制的確立以及世界範圍內一種新的經濟社會形態的出現，要求中國的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進行觀念的更新。其次要有世界眼光。

（三）知識經濟社會與公共行政

知識經濟社會的到來使公共行政呈現如下的變化：

1.從等級行政向網路行政的發展。網路行政首先使得命令、指示、信息等不必完全通過等級進行傳遞，網路的傳遞方式既迅速且面廣。其次，網路行政的公開度將得到極大的提高。

2.從精英行政向大眾自治發展。精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與的運作所取代，這是一個社會最終走向民主的必然要求。

3.從官僚式行政向企業式運作的發展。

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