三公制

三公即丞相、太尉、御史大夫，三公之職設於秦，西漢時漸成定製。西漢三公制演變分為三個階段，西漢初期，以功臣為三公，丞相位尊權重；西漢中期，太尉易名大司馬，橫跨中外朝；西漢後期，大司馬專朝，御史大夫祿秩同丞相，三公制日臻完備。

“三公”一詞的出現始於商代。據《史記·殷本紀》記載：紂以“西伯昌、九侯、鄂侯為三公”。[1]（P106）當時的三公只不過是商王臨時委任的官職，也沒有明確的分工。他們作為商王的左輔右弼，協助商王處理當時尖銳的社會矛盾，鎮壓人民的反抗，共同構成商朝的權力中樞，其職責相當於商初的尹或後世的相。其下的職官稱為“百僚庶尹”或“殷正百辟”。這裡的“百僚”或“百辟”當然是虛指，言其設官之多。他們分別負責政務、軍事、宮廷事務等職，接受三公的領導，初步形成後代王朝中央政府的雛形。

西周時期，輔佐周王的百官之首就是三公。《尚書·周官》中說“立太師、太傅、太保。茲惟三公，論道經邦，燮理陰陽，官不必備，惟其人。”據《大戴禮記·保傅》中講“召公為太保，周公為太傅，太公為太師”。《漢書·百官公卿表》中也說：周代“太師，太傅、太保是為三公，蓋參天子，坐而議政，無不總統，故不以一職為官名……記曰三公無官，言有其人，然後充之……或曰司馬主天，司徒主人，司空主土，是為三公”。由此可推知西周是三公制的形成期，剛開始並未形成固定職務，當有合適的人選，便使其充當天子的顧問，協助天子決策國家大事。後來逐漸成為專門職務，代替天子來處理某些政務，與周王一起構成中央權力中樞。其職權範圍由無明確界限發展到有專門職掌，這種變化有助於周王更好地駕馭臣民。但其具有行政、軍事、監察不分的特點。三公之下的權力執行機構分“內廷”和“外廷”兩部分。外廷處理日常政務，內廷負責周王的日常生活。

春秋時期，各國的中央行政體制特徵有所變化。出於改革內政，爭霸諸侯的需要，各國在國君之下設有有一名總理全國軍政事務的首腦，其名稱各不相同，一般泛稱相或執政。他們輔佐國君，出納王命，參決軍國大政。平時為行政首腦統領百官，戰時為三軍統帥，形成權力中樞。實質上他起到周初三公的作用，並具有軍政不分，用人監察一體的特點。其下有負責具體政務的各卿和大夫形成執行機構。

戰國時期，各國的中央權力機構已有分支。行政機構的首腦為相，楚稱令尹，他總領百官，對國君負責。軍事上由將負責。將、相共同組成各國權力中樞，這就是《尉繚子·原官》中所說的“官分文武，惟王之二術也”。[5]（P59）這使得官員的權力有了制衡，便於國君控制朝政，比較有效地防止了大權旁落，被取而代之的危險，但其用人和監察仍混為一體。相以下有官員負責政令的執行。戰國的將、相起著周初三公的作用，可看作三公的異稱。《史記》記載戰國末年蘇代說應侯曰：“趙亡則秦王王矣，武安君為三公”。《史記·李斯列傳》中說：“使者覆按三川相屬，稍讓斯居三公位，如何令盜如此。”可見當時人們就把相位看成是三公之位。構成權力中樞的官員名稱和數目的變化是出於國君加強君主集權的需要。只要其權力中樞職能發揮了其職能作用，那麼構成權力中樞的人數、名稱的變化並無實在意義。

公元前221年，秦始皇統一六國，建立了中國第一個中央集權的封建國家。與此同時新興的封建地主階級為了加強中央集權和君主專制統治，在職官制度上正式確立了中央朝廷的三公九卿制，形成新的中央權力中樞。秦代的三公制最大的特點是行政、軍事、監察三權分立。據《漢書·百官公卿表》記載：丞相、太尉、御史大夫是秦時三公，主持國政，號稱萬石之官，是朝廷官員中的中樞。秦代丞相“金印紫綬，掌丞天子，助理萬機。”[4]（P725）秦代丞相多設左右二員，使其互相牽制，避免權力過於集中。故秦朝建立之初，其首任丞相為隗狀，王綰兩人。此後則有右丞相馮去疾和左丞相李斯。名義上丞相為文官之長，又居三公之首。但秦始皇時皇帝操持威柄，“丞相諸大臣皆受成事，倚辨與上”。秦二世時又增設中丞相，以趙高充任。因趙高是宦官，所以這兒的中是指內廷。秦有太尉一職，但不常設。《漢書·百官公卿表》中說“太尉，秦官，金印紫綬，掌武事。”《漢官序》里也說“漢承秦曰太尉”。但根據《史記·秦本紀》《秦始皇本紀》和《六國年表》及有關列傳的記載，秦朝在建立之前，歷年的對外戰爭大都以丞相、將軍、庶長、大良造、五大夫或客卿去領兵，並無太尉，而這些人都是臨時派遣，事畢即解除兵權，仍歸原職。秦朝建立后的一些重要活動，如始皇二十六年議帝號，二十八年琅琊石刻，也只有丞相，御史大夫，不見有太尉。大概是秦始皇為加強皇權，親自兼任這一職務，直接控制軍隊。以後各朝大都效法這一做法。因此有無專職太尉並不妨礙權力中樞職能的發揮。秦設御史大夫，為副丞相。本來早在周代就有御史，但當時只是地位低微的史官。秦朝初年，出於抑制相權，加強監察的需要，改置御史大夫，擢為尊官，“位上卿，銀印青綬，掌副丞相。”下設御史中丞和侍御史等官。御史大夫的主要職責：一是承轉皇帝詔令制書，受公卿奏事，並掌圖籍文書及記事之任。二是監察百官，舉劾按章，主治重大案件。元胡三省說“秦置御史，掌討姦猾，治大獄，御史大夫統之。”御史大夫與皇帝的關係極為密切，是皇帝的耳目。因此秦代三公制的確立，標誌著皇權統治的加強。

漢承秦制，西漢初年，設丞相、太尉、御史大夫，對於受到尊崇的丞相稱為相國。秦時的呂不韋、漢高祖時的蕭何都曾為相國。漢代丞相之下有丞相史若干，從事秘書工作，長史為其長。武帝時丞相府又設司直，掌察舉違法之官。漢初丞相的地位極其尊崇，拜相者皆封侯，連皇帝也要敬其三分。其職務在太尉、御史大夫之上。西漢前期，太尉為最高軍事長官。劉邦死後，太尉一職時設時缺。武帝建元二年撤去此官。“元狩四年，初置大司馬，以冠將軍之號。”大司馬某將軍成為全國最高軍事統帥。武帝死後，霍光以大司馬大將軍領尚書事的頭銜主持朝政，其職掌遠不限於武事，權位逐漸越居丞相之上。不過大多數情況下，丞相仍為百官之首。漢代丞相一職出缺時，則按常例由御史大夫遞補。御史大夫之下有御史中丞，統領侍御史若干人，具體負責對朝廷百官的監察，掌管國家收藏在蘭台的圖書檔案，並統管地方的監察長官刺史。西漢皇帝的詔令由御史大夫向丞相頒布，丞相再向諸侯王頒布，同時由御史中丞向各郡守頒布。劉邦也曾以御史大夫虛銜授予統兵將領。武帝晚年，又增設司隸校尉，負責察舉京城、三輔三河（河內，河東，河南）及弘農等郡官民違法行奸之事，成為監察系統的重要官員。西漢御史監察系統的官署稱為御史府或御史大夫寺。漢成帝時，御史大夫何武上書，懇切要求“宜建三公官”反對丞相獨兼三公之事。結果得到皇帝的批准，“以御史大夫何武為大司空，分列侯，皆增俸如丞相”。[4]（P3405）從此御史大夫更名為大司空，其職務“金印紫綬，祿比丞相”。“師古曰：漢制，三公號稱萬石，其俸月各三百五十斛谷”丞相、大司馬、大司空成為朝中鼎足而立的3個最高級官員。其權力互相制衡，便於皇帝控制，三公制達到成熟。哀帝元壽二年，丞相更名為大司徒，其權力位次都在大司馬之下，並與大司馬、大司空合稱三公。

漢初三公的地位非常尊崇，皇帝常常受制於他們。漢武帝時，為加強皇權常常破格提拔一些出身微賤的人，任用他們為中大夫、諸郎等官，平時在皇帝周圍出謀劃策，形成所謂“內朝官”。並利用他們與丞相為首的“外朝官”相抗衡。同時又常常通過少府所屬的尚書署草擬詔令，轉達奏章，以便親自裁決政事，以削弱相權。於是御史大夫所擔任的機要秘書工作逐漸轉給了尚書署，御史大夫的職權日漸縮小。以後三公的權力不斷被侵奪。東漢建國之初，光武帝劉秀對中央三公的設置和職能進行了調整。以太尉、司徒、司空為三公，合稱“三司”，且分部九卿：太尉主天，部太常、衛尉、光祿勛；司徒主人，部太僕、大鴻臚、廷尉；司空主地，部宗正、少府、大司農。東漢的監察職能不再由司空負責，而由其原來屬下的御史中丞來擔任。御史中丞秩千石。下設治書御史兩人，掌法律條文的解釋；侍御史十五人，掌察舉官吏違法，接受公卿群吏奏事。官吏朝覲或國家舉行大典時，由御史中丞或侍御史監察威儀。東漢御史的官署常被稱作御史台或蘭台，所以古人常把監察官員稱為“台官”。地位較低的御史中丞擔任監察之任，便於皇帝對其進行控制。同時光武帝復置司隸校尉，並擴大其職權。司隸校尉內察京師百官併兼領一州，權力很大。列侯、外戚、三公以下，不論尊卑無所不糾。劉秀重用司隸校尉重在抑制貴戚、權臣，以提高皇權。光武帝還加大了尚書的權力，正式成立了尚書台。尚書台設尚書令、尚書僕射各一人，秩二千石。下設六曹治事，每曹設尚書各一人。東漢皇帝多幼年嗣位，於是常以太傅錄尚書事作輔弼來主持朝政。這樣，太傅便位在三公之上，稱為上公。或與三公和稱“四府”。皇帝長大后，為集權於己身，常越過三公，通過尚書台來發號施令。於是三公的權位進一步削弱。三公只有加上領、錄尚書事或參錄尚書事的頭銜才能參與國家大政，否則只能處理一些例行公務。《後漢書·王充王符仲長統列傳》里說“雖置三公，事歸台閣。自此以來，三公之職備員而已。”[8]（P1657）權力的轉移導致三公制名存實亡。《漢官儀》中甚至明文規定三公遇尚書令、僕射、左右丞須回車豫避。東漢末年，曹操專權，撤去三公，設置丞相和御史大夫。曹操自任丞相，總領百官，主持朝政。丞相府內分曹治事，這也是內廷尚書台列曹治事移至外朝的開始。到魏晉南北朝時期，雖有三公，但僅作為有功大臣的榮譽虛銜而已，沒有了實際職掌。其權力中樞機構的功能逐漸被“三省六部制”所取代。以後朝代除過宋徽宗政和二年（1112年）一度罷太尉、司徒、司空，以太師、太傅、太保為三公，擔任真宰相之任。明初曾以太師、太傅、太保為三公，有很重的職掌以外，其他各朝，三公稱謂皆為虛銜。三公作為有功大臣的榮譽虛銜一直持續到封建社會的終結才徹底消亡。