財政分稅制

根據黨中央、國務院的決定，從一九九四年起在全國實行分稅制財政體制。為了照顧地方利益，充分調動中央和地方兩個積極性，國務院決定這次分稅制改革以一九九三年為基期年。但是，最近發現一些地區為了增加地方既得財力，用不正當方法擴大今年收入，對此，各級政府要予以高度重視，立即採取措施，糾正這種錯誤做法。

積極推進分稅制改革。分稅制改革是建立社會主義市場經濟體制的一項重大措施，對於健全財政法制，正確處理中央與地方財政分配關係，促進經濟穩步發展具有重要意義。國務院決定這次改革以一九九三年為基期年，充分體現了照顧地方利益的精神，各地要正確理解，認真執行，決不能從局部利益用發，採取不正當的辦法人為擴大今年收入。實行分稅制后，中央財政對地方的稅收返還基數，是按照一九九三年中央從地方划的增值稅凈收入核定的，從一九九四年開始，將按此基數乘以全國增值稅增長率的一定比例返還。今年產品稅、增值稅、營業稅出現不合理增長，就會影響明年中央財政給地方的稅收返還，減少中央應收的財政收入。同時，用不正當手段人為擴大今年的產品稅、增值稅、營業稅收入，也會影響企業的正常生產和經營，制約企業的發展，進而減少企業所得稅，減少地方收入。還要指出，如果地方採取不正當手段抬高屬於地方稅種的今年基數，非但不能增加中央財政對地方的返還，反而影響明年地方財政收入，千萬不要干這種得不償失的事。

搞“寅吃卯糧”。收“過頭稅”是嚴重違反財經紀律的行為，直接影響分稅制改革的順利進行，必須嚴加禁止。各極稅務部門要嚴格按照稅法規定徵稅，不得隨意改變納稅期限，不得人為擴大產品稅、增值稅、營業稅和企業所得稅的預繳稅款，不得對當年尚未實現的銷售收入和營業收入徵稅。各級財政部門、金融機構不得為企業尚未實現或；雖已實現，但未到納稅期的銷售收入和營業收入提供資金，提前交納稅款。各級稅務部門要嚴格按照收入的預算級次、稅收科目和金庫條例的規定組織稅收入庫。如發現有收“過頭稅”等違反財經紀律的行為，一律全國通報，扣減中央返還地方的的稅收基數，並追查有關人員的責任，依法嚴處。

強制企業交納歷年“死欠”稅款。由於多方面的原因，各類企業都有一些多年形成的欠交稅款，其中有一部分實際上已形成所謂“死欠”。各地清理欠稅是應該的，但要嚴格執行政策，該清理入庫的應按規定進行清理，不能不切實際地提出徹底清理的要求，不能採取強制企業以銀行貸款或財政資金轉帳方式繳納歷年“死欠”稅款。各級財政部門、金融機構要相互配合，加強監督檢查、一經查出，嚴處於資。

出口退稅是國家支持出口貿易的一項重要政策，各地要認真貫徹執行，按規定及時足額退稅，決不充許無故不退、少退或推遲退稅。退稅計劃不足的地區，應及時申請追加。中央財政將按今年實際出口情況和退稅有關規定核定地方負擔的出口退稅數額，對不按規定退稅或有意拖到明年退稅的地區，要追究有關人員的責任，並由地方按目前規定的比例負擔。

各省、自治區、直轄市人民政府要將本通知的貫徹執行情況於今年十二月底報國務院，同時抄送財政部、國家稅務總局、中國人民銀行和各專業銀行總行。

我國分稅制財政體制改革，使財政收入持續快速增長，中央財政收入佔全國財政收入的比重逐年提高。但由於制度安排指導思想定位的剛性，制度設計不可避免的缺陷，制度運行中的偏差和憲政約束力較差等問題，勢必滯緩了“基本公共服務均等化”目標的實現。

分稅制財政管理體制運行十幾年來，中央財政雖然通過轉移支付手段努力實現財政收入分配均等化，但由於制度安排指導思想定位的剛性，中央與落後地方在財政收入的初次分配關係上並沒有發生根本變化，中央級收入仍占絕對比重，省以下尤其是縣、鄉財政收入規模很小，這既不利於調動地方自我發展的積極性，也不利於財政分配均等化目標的實現。

1.過於強調中央級收入占財政總收入的比重

分稅制改革的指導思想是提高“兩個比重”，增強中央財政的調整能力。基於這一思想，中央財政在制定分稅制財政管理體制之初，將流轉稅的大部分，即消費稅和75%的增值稅確定為中央級收入。從實際情況看，中央財政通過分稅制體制劃分在形式上集中的收入，大部分通過稅收返還又回到地方，集中的增量除用於中央級支出外，其餘也通過轉移支付、專項撥款等形式補助給各地，中央財政不過是過一下手而已。但是，正是由於這種形式的集中，使中央財政和中直部門的權力大大增強，加之很多專項撥款實行條條管理，遍布地方支出的方方面面，在很大程度上助長了地方“跑部錢進”等問題的發生。因此，就分稅制財政體制來說，分稅的形式無可厚非，關鍵是中央財政在調節財政均衡的手段上如何把握。在保證中央財力穩步增強的同時，既要有利於促進財政均等化目標的實現，還要有利於簡化操作和財政資金的規範分配，避免部門和個人的權力過於集中，防止和杜絕腐敗等問題發生。

2.稅收返還政策實際繼續照顧了富裕地區

分稅制之初，為了確保中央級收入的穩定增長，國家確定了1：0.3係數返還的政策，即，以1993年地方上划中央“兩稅”為基數，超過部分中央財政按1：0.3係數給予增量返還，未完成上划基數的，相應扣減稅收返還。這一政策，在分稅制初期促進了中央級收入的穩定增長，保證了“兩個比重”穩步提高。但是，由於1：0.3係數呈逐步縮小趨勢，這一政策執行到現在，很多地方得到的中央增量返還已不到10%.也就是說，1994年地方上划中央“兩稅”增加1萬元，中央財政返還地方0.3萬元，而現在地方上划中央“兩稅”增加1萬元，中央財政返還地方還不到0.1萬元，嚴重挫傷了地方政府積極性。很多地方，尤其是基層，把主要工作精力都放在了地方稅上。因此，國家應適時調整這一係數返還政策，研究對中西部地區實行1：0.3“比例”返還，以調動落後地區自我發展的積極性。同時，中央對地方稅收返還政策，基本上默認了起點上的不公平，財政收入增長快的東部沿海省份得到的財力繼續增加，而中西部落後地區由於財政收入增長慢相應得到的財力沒有較快增長，進一步拉開了中西部省份財力分配差距，暴露了財力分配機制的缺陷。

中國分稅制改革中目前存在的一些問題，與行政體制改革滯后和經濟體制改革不配套有直接關係。

1.行政體制改革滯后

削弱了分稅制體制均富功效。財政體制改革以簡約明晰的行政體製為前提。只有行政體制改革到位，才會有清晰的事權劃分，才能建立合理的、規範的分稅制財政體制。從西方國家分稅制實踐看，大多是三級政府，政府間事權和財權劃分清晰明了，分稅制財政體制運行通暢。而我國分稅制改革，都是在五級政府的行政管理體制環境下實施的，而且中央一級就分去了財政收入的50%以上，省里多多少少再分一點后，市、縣、鄉三級政府基本上已無稅可分，以至於在全國實行分稅制多年後的今天，一些鄉級財政仍然實行的是以往的包干體制。同時，財權層層上收，事權層層下移，轉移支付鏈條過長，動搖了基層政府行使職權的物質基礎。在我國各級財政，一個非常普遍的現象，就是下級政府經常要面對來自上級的財政管制。主要表現為“上出政策，下出資金”，支出政策在上，資金供應在下，上級政府制定統一政策，直接影響著下級支出規模和支出方向，影響著下級政府的預算平衡。根據財政分權基本要求，“一級政府，一級事權，一級財權，相對獨立，自求平衡”。在既定的法制化的事權劃分格局下，根據所承擔的政府事權，各級政府具有決定政府支出規模及支出方向的權力。

2.經濟體制改革不完善

財政沒有真正從一般競爭性領域中退出來。自十一屆三中全會以來，我國經濟體制進行改革已走過近30年的歷程，由計劃經濟到有計劃的商品經濟，並最終走向了社會主義市場經濟。人們已充分認識到，市場機制是不以人的意志為轉移的“看不見的手”，資源配置主要由市場主宰，可以滿足人民日益增長的物質和文化生活需要，而且效率要比政府高得多。但是，由於我國經濟體制改革尚未最終完成，一些地方國有企業及國有控股企業仍然擔負著發展地方經濟、提供財政收入的重任，加之一些地方長官追求政績、上項目的熱情很高，使財政很難從一般競爭性領域完全退出來。一些地方對一般競爭性領域的財政投入基本上沒有獲得回報。因此，從構建公共財政體制角度，財政資金應主要投向重大公益性項目和對經濟發展具有全局性和戰略性的非經營性基礎設施項目。對培育新的經濟增長點和帶動產業升級的重大高新技術和技術改造項目，政府應通過財政補助、貼息或政策引導等方式吸引社會資金，使企業成為投資和創新主體。總之，財政投資要從一般競爭性領域中逐漸退出，重點支持和引導農業特別是農業基礎設施和農業產業化建設，水利、交通、能源等基礎設施建設，環境保護、基礎教育、公共衛生等關係國計民生的公益事業，同時引導產業結構調整和升級，促進信息化及高新技術產業加快發展。

3.稅收政策的制定和舉債權力的集中

制約了地方經濟發展。實行分稅制后，所有稅收政策的制定權和舉債權都集中在中央，地方無權開設新的稅種，更無權舉債。但是，從這些年的實際情況看，由於稅收政策過於集中，一些適合地方政府徵收的稅收，如遺產稅等，遲遲無法出台，財政收入大量流失。“預演演算法”規定地方政府不能編列赤字預算，一些地方就把應該列支的支出掛起來，本來應落於紙面上的赤字卻變成了隱性赤字。“堵不如疏”。中央在政策的制定上，應給予地方適當的自主權，不僅不影響國家政策的嚴肅性，也有利於加強管理。在特定情況下，探索允許地方編製赤字預算的可行性，將問題實事求是地擺在桌面上，既有利於爭取上級財政的支持，也有利於增強自我發展的動力。

任何制度從制定到執行都需要一個過程，分稅制財政體制也不例外。在這一過程中，由於政府間事權劃分不明晰，轉移支付制度不規範，加之我國正處於經濟體制改革的過渡時期，農村稅費改革的任務還很艱巨，難免出現執行偏差和各種遺留問題，影響分稅制的完善。

1.事權劃分不明晰

地方財政負擔沉重。清晰的事權劃分，是分稅制財政體制劃分財權的基礎，也是實現財政分配均等化目標的前提。按照公共產品的層次性劃分，全國性公共產品和事項應由中央政府負責；兼有全國性和地方性公共產品特徵的事項應由中央和地方政府共同承擔，並按具體項目確定分擔的比例；中央政府負有直接或間接責任，但由地方政府提供更有利於提高效率的事項，應由地方政府負責，中央政府根據具體事項給予轉移支付，幫助地方完成；其他地方性公共產品和服務，應由地方財政負責。如果中央的財權比例低於事權比例，就會削弱中央宏觀調控能力，無力保證縮小地區間差距和正常履行國防、外交等全國性的公共事務；但如果中央的財權比例比事權比例高得太多，也會帶來一系列的負面效應。從我國現階段中央與地方事權和財權的構成比例來看，中央與地方財政收入的比例為55：45，而財政支出的比例卻為30：70，其中公共服務支出的比例為46：54，已經非常不匹配。

2.轉移支付制度不規範

影響財政分配均等化。由於現行分稅制在中央與地方收入劃分上沒有根本性的變化，有指定用途且分配透明度不高的專項撥款有增無減，實現政府間財政分配均等化目標的重任落在了額度不大、分配辦法逐步規範的一般性轉移支付（2001年以前稱為過渡期轉移支付）身上，促使地方政府眼睛“向上”看，“跑部向錢”等不良現象仍繼續存在。據統計，1999年以來，中央對地方轉移支付的財政投入逐年增加：2000年投入800億元，2001年達到1000多億元，2002年超過4025億元，而2005年則達到7733億元。中央財政轉移支付越來越多，地方政府卻越爭相向國家有關部委要錢，其根源在於，中央轉移支付的分配還不夠透明，分配辦法不夠規範，大量資金分散掌握在中央相關部委。新時期提倡“財政均富”，重新劃分與調配中央與地方的事權與財權，給地方政府相匹配的財權來有效保障事權，具有重要的現實意義。

3.省以下財政體制不健全

縣、鄉財政比較困難。其一，受中央與地方政府間事權劃分不清、財權事權不統一的影響，省以下財政體制改革不可能在事權劃分、支出結構調整上有突破性動作。地方政府明知許多支出項目與結構不合理，也無法進行必要的調整，支出規模也就壓不下來，財政困難狀況也就不可能從支出管理方面得到改善。其二，當前財稅分家和國地稅分設的局面，增加了地方財政工作的難度。財政部門對稅務部門缺乏有效制約。稅務部門與財政部門討價還價的問題時有發生，地方財政預算的安排和執行難度加大。其三，省以下政府層級過多，政府間稅源差異大，分稅制無法給基層政府穩定的收入來源。中央與省級政府分稅後，中央雖然留給省以下地方政府很多稅種作為地方政府的固定收入，但這些稅種中除營業稅還算得上是主體稅種外，其他稅種不僅稅基小、稅源少，而且徵收難度大、成本高，根本無法滿足地方各項支出的需要。加之，省以下地方政府層級多，越是到基層，稅源結構越不均衡，地區間收入差別越大，鄉鎮一級以致無稅可分。

根據以上分析，“財政分配，和諧是目標，制度是保障，公平是導向，均等是手段”。辯證地、歷史地認識我國分稅制財政體制運行問題成因，探索實現“基本公共服務均等化”對策，進而達到有差異的“財政均富”目標，必須重新架構轉軌時期的財政體制，把握制度安排的起點公平、調整過程公平、注重結果公平，切實解決好區域間財力分配差距過大、貧富分化嚴重問題，才能使民眾共享經濟社會發展成果。

財政體制下無法破解的難題——逆向思維的必要性

1993年11月，中國共產黨十四屆三中全會通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“把現行地方財政包干制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制”。12月，國務院發出《關於實行分稅制財政管理體制的決定》。分稅制改革和稅制改革同步實施，1994年1月1日起執行。

財政分稅制體制的確立，劃分了中央和地方財政之間財權和事權的範圍，實現了計劃經濟財政體制向市場經濟財政體制的平穩過渡。分稅制以後，“兩個比重”穩步提高，中央政府的宏觀調控能力迅速增強，中央和地方的積極性得到發揮。

但是，當時的分稅制，與目標模式有很大距離，是很不徹底的漸進式改革。突出表現為：分稅制改革的政府職能定位不明確；各級政府之間的事權劃分不清晰；財權與事權的劃分不匹配，地方事權重，財權小；財力分配上沒有觸動地方既得利益，只是在保證原有利益基礎上的“增量調整”；未能確定省以下各級財政之間財力如何分配的問題；中央與地方財政在分稅上過多“共享”，有的還按行業或隸屬關係劃分收入，不是真正按稅種分稅；財政轉移支付起步遲緩，制度不完善，運行不規範，均等化作用有限。

這種分稅制並不是真正的財政分權體系，只是一種過渡性的安排，當時的考慮是通過逐步深化改革來解決省以下各級的財力分配問題。至今，十餘年過去了，省以下財政體制並沒有真正進入分稅制軌道，改革沒有取得任何實質性進展，“過渡”變成了“凝固”。

過渡不順，非規範化狀態凝固化，由此產生的負作用逐步放大，突出表現為財權的重心持續上移而事權不斷下放。在全國經濟持續高速發展，財政收入佔GDP的比重持續穩步上升，財政總收入持續高速增長等大背景下，縣鄉財政日益困難。2004年，全國縣級行政區2862個，縣域面積占國土總面積的94%，縣級財政供養人員佔全國71%，但財政收入只佔21%（張新光，2006）。加上不少上級專項建設項目的資金要求地方“配套”，轉移支付制度又不完善，導致欠發達地區縣鄉財政無法保人員吃飯，無力保機關運轉，鄉鎮一級更是苦不堪言，債務負擔沉重。以安徽省為例，2003年底鄉鎮負債總額132億元，平均每個鄉鎮負債達到753萬元（楊之剛、張斌，2006）。

縣鄉財政的困難，成為滋生亂收費、亂攤派、亂借債的重要原因，從而加重了農民負擔，擴大了財政風險，影響了社會穩定和地方經濟的持續發展。

實行分稅制財政體制，是當今世界市場經濟國家的普遍做法。我國實施財政分稅制，是適應政治、經濟、財政等大環境，深化改革的必然結果。毋庸置疑，財政體制要適應市場經濟的要求，處理好政府與企業、中央與地方的基本經濟關係，各級政府的事權—財權—財力的配置要得到與市場經濟邏輯貫通的合理安排，各級政府要規範地“以政控財、以財行政”，實施分稅制是正確的選擇。

問題是，分稅制後來為什麼分不下去？

深化分稅制改革，必須借鑒國際經驗，立足中國國情，找到一個可以實施的方案。而我國是世界上政府層級最多的國家，設有中央、省（自治區、直轄市）、地（自治州、市）、縣（自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）五級政府。政府層級決定財政層級，一級政府一級財政，五級政府五級財政。在五級架構下搞分稅制，無任何國際經驗可循，難度顯而易見。雖然我國有20多種稅，為數不少，但要在五級財政之間劃分，是其他國家未曾遭遇的難題。

究竟能不能找到一個切實可行、標本兼治的辦法，來解開分稅制的“難題”呢？辦法就是逆向思維，改變分稅制這一命題的解題基礎和基本條件，從體制創新入手，將五級政府、五級財政“扁平化”為中央、省、縣三級，實行三級政府三級財政三級分稅。

要實現三級政府三級財政三級分稅，難點、前提和核心是必須減少政府層級，而政府層級的減少，是一個很敏感的話題。將五級政府、五級財政“扁平化”為三級，是一個浩大的工程，是重大的政府體制、財政體制改革。用政府層級的減少這篇大文章，去解決分稅制的小問題，似乎是小題大做。

不過，縱向看古今，橫向看中外，我國實行三級政府制，都有很強的可行性。

從國際上看，雖然各國的國情和地方政府組織不盡相同，但國際上主要的市場經濟大國，特別是發達國家，如美國、英國、德國、日本、澳大利亞、加拿大、義大利等，基本上都是三級政府體制。在經濟大國中，我國政府層級之多，堪稱“世界之最”。

從中國歷史看，我國從秦朝實行郡縣制到建國初，幾千年來，基本上是三級政府或者四級建制。我國現行政府五個層級，是歷史上行政層級最多的時期。從普遍的存在形式來看，三級政府體制根深蒂固，有穩定性、科學性和合理性，現行的五級政府則是計劃經濟等多種色彩的產物。

從我國現實情況看，政府層級的劃分，應當遵循高效和便利的原則。雖然我國人口眾多、地域廣大，但由於交通、通訊條件改善，政府經濟職能範圍縮小，公共管理方式轉變，我國減少行政級次、擴大管理幅度是大勢所趨。把我國的五級政府縮減為三級，市與縣同級，必要的地、鄉兩級作為派出機構，這樣可以解決我國政府體制、財政體制中諸多積累已久、矛盾日深的深層次問題。

1.撤銷地市一級政府的可行性

地級市政府，本是作為省級政府派出機構的“專員公署”（專區、地區），我國憲法中一直未將其作為獨立的一級政府，20世紀80年代以後，基於發揮中心城市作用，加快城鄉一體化建設等原因，實行“地市合併”或“撤地建市”，“專員公署”搖身一變成為“地級市”，成了實體型的政府，在大多數省份實行“市管縣”。這一演變的結果是，增加了行政級次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全國333個地級行政單位，一年消耗掉的行政資源估計在1300億～1500億元之間（張新光，2006）。

同時，“市管縣”還給縣鄉經濟、財政帶來不利影響：地市政府掌握大量管理權，縣級自主權縮小，阻礙了縣域經濟發展；實力較弱的地市小馬拉大車，束縛了縣域經濟發展；一些地市財權上移，事權下移，加劇了縣鄉財政的困難。

在地市一級一直未能完全“做實”的浙江省，實行“省直管縣”改革取得了成功。從浙江的經驗看，“省直管縣”可以避免市縣政府層級不同但職能大致相同的混亂局面，利於理順行政體制，合理劃分事權、財權；虛化以至撤銷地市級政府，不會對政府經濟產生大的負面影響。近年來，江蘇、廣東、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陸續推行“強縣擴權”試點，在現行的政府架構下對行政管理體制和財政體制進行調整，縮小了地級政府對所屬縣的管理權，擴大了縣級的自主權。

黨的十六屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》肯定了“省直管縣”的經驗，提出“理順省以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。

從“我國行政區劃與管理幅度表”（見表1）可以看出，我國的省級和地市級政府的管理幅度明顯偏小，遠遠低於中央一級的管理幅度，顯得很不合理。在美國，平均每個州政府管理799個地方政府；在法國，平均每個省管理360個左右的市鎮（楊之剛、張斌，2006）。

當前，在我國的交通、通訊等條件已大為改善的情況下，取消地區一級政府建制，實行“省直管縣”，平均每個省管理84.1個縣，從管理幅度來看，總體上是比較合理的。?

總之，回歸憲法，撤消地市作為一級獨立政府的建制，實行“省直管縣”，是現實的需要，也是依法行政的要求。通過這一改革，可以減少管理級次，提高行政效率，促進縣域經濟發展，緩解縣鄉財政困難。

2.撤消鄉鎮一級政府的可行性

現在的鄉鎮政府，源於人民公社，是計劃經濟的產物。鄉鎮一級，名義上是基層政府、基層財政，但一直沒有相應的財力支持，鄉鎮負債成為制約我國農村以至整個國民經濟發展的因素。近年來，農業稅取消，鄉鎮政府職能和財政供養人員上划，稅務、工商等機構已經按經濟區域而非行政區域設置，維持原有鄉鎮財政體制的配套環境已經發生重大變化。目前，鄉鎮財政的主要任務只剩下政府人員工資支出，作為一級財政的作用和必要性，已經不復存在。

以“預算共編、賬戶統設、集中支付、採購統辦、票據統管”為主要內容，將鄉鎮財政的預算編製、資金管理、撥付、使用各環節置於縣級財政監管之下的“鄉財縣管”改革，在安徽試點以後，已經在全國許多省份陸續推開。

但是，“鄉財縣管”，可能會影響鄉鎮政府為轄區居民自主提供公共產品和服務的能力，在一定程度上造成鄉鎮公共服務缺位，並非長久之計。

在我國，幾千年來，皇權不下縣是不成文的規則。當前，撤消鄉鎮作為一級政府的建制，公共服務由縣級政府協調平衡、統籌安排，鄉鎮作為縣級派出機構，能夠避免縣鄉政府職能交叉重複，可以精兵簡政，利於政令暢通，能夠改善黨群關係。

3.實行三級政府的積極意義

改革開放以來，我國的四次政府機構改革，都是橫向調整政府部門設置，沒有縱向減少政府層級設置，形成“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”惡性循環的怪圈。從人員來看，我國在編黨政機關工作人員，1979年是279萬人，1989年是543萬人（陳洪生，2004），2002年是1075萬人。人員的不斷增加，在一定程度上印證了“帕金森定律”的情景：無論政府工作增加與否，或根本沒有任何工作，政府機構人員數目總是按同一速度增加。從行政經費來看，1980年，我國行政管理費開支66.79億元，占國家財政總支出的5.5%；1996年行政管理費開支1040.8億元，占國家財政總支出的13.1%；2002年，行政管理費開支4101.32億元，占當年財政總支出的18.6%，是1980年行政管理費支出的60.4倍（唐任伍、唐天偉，2004）。

徠行政管理的終極目標，是提高行政效率。有效的政府，首先必須是有限的政府。減少政府級次，有利於合理界定各級政府的職能，減少政府機構的數量，降低行政成本，提高政府效率，從根本上解決政府機構龐大、職能過寬、職責不清、財政供養人員過多等問題；減少政府級次，可以減少信息在傳遞過程中的遲滯、失真和消減，有利於實現政令暢通，有利於把中央的正確主張變成老百姓的自覺行動，有利於反映民意，有利於中央更好地把握國情和做出正確的決策；減少政府級次，實行中央（高層政府）、省（中間層政府）、縣（基層政府）三級政府制，層次清晰，政府職能範圍容易界定，各級政府事權、財權易於劃分，可以避免兩個或多個中間層（或基層）必然帶來的各種混亂，能夠從根本上解決分稅制難題；減少政府級次，實行三級政府三級財政三級分稅，規範中央和地方各級的財政關係，有利於我國經濟持續健康較快地發展，有利於政治穩定和社會和諧。

在三級政府架構下，應按效率原則，確定政府與市場的關係，界定政府的職能範圍。在此基礎上，根據受益範圍原則，劃定中央、省、縣各級政府的事權，以事權為基礎劃分財權，建立分稅分級財政體制，一級政權、一級事權、一級財政、一級稅基，保持各級財政在財力上的相對獨立性，提高各級財政的積極性。

1.合理、明確劃分三級政府的事權

根據公共財政對財政職能的要求，中央財政應負責國防、國家安全、內政外交、地區財力平衡、跨地區的基礎設施建設和跨地區事務協調、宏觀調控、中央機關及中央管理的事業單位的支出；省級財政應負責轄區內區域經濟協調、中觀調控、省級機關和省管事業單位的支出；縣級財政負責轄區內的社會治安、行政管理、公用事業發展等支出。此外，基礎教育、衛生防疫、環境保護等應作為三級政府共有事權。

2.明確三級財政的職責

中央財政負責全國性財稅法規、財稅政策制定，全國及中央預算、決算，全國性財力平衡與調控等；省級財政負責地方性財稅法規、區域性財經政策制定，稅收計劃調整，全省及省本級預算、決算，財力平衡等；縣級財政負責轄區內的財稅計劃調整、申報及政策目標的落實，本級預算、決算，財力協調等。

3.劃分三級財政的稅權

科學的分稅制必須以合理的稅製為基礎。當前，應深化稅制改革，根據三級政府的事權，合理分配財力，確定三級財政的稅權。可以將消費稅、社會保障稅、關稅作為中央稅收；企業所得稅、營業稅、環保稅作為省級稅收；城市維護建設稅、土地增值稅、印花稅、車船使用稅、不動產稅、遺產稅作為縣級稅收。增值稅、個人所得稅、資源稅作為共享稅。

4.完善我國的轉移支付制度

實行分稅制的國家，財權與事權對應，但稅權與事權不完全對應，保證中央政府的主導地位、由中央適當集中財力並進行再分配是普遍的做法，在有幾千年高度中央集權傳統的中國更有必要看到這一點。但是財力上提以後，在實際使用的分配上，要盡量向基層政府傾斜，努力實現社會公平。為此，必須完善我國的轉移支付制度，通過自上而下的縱向轉移支付，以及必要的橫向轉移支付，使欠發達地區能大致達成可用財力與事權的一致。

轉移支付制度應從目前的分配型轉為宏觀調控型，要以提高資金使用效率和公共勞務均等化為主要目標，採用因素法，實現財政轉移支付的規範化。

5.法律配套

分稅制的順利實施需要法制保障，建議修改憲法，明確地市不作為獨立的一級政府建制並取消鄉鎮作為政府的行政建制；完善《預演演算法》；制定《財政轉移支付法》；實現各級政府事權分配和財權劃分的法制化；賦予地方適當的稅收立法、徵收和管理權，保持地方財政相對獨立的地位，以發揮地方的積極性和主動性。

——實現逆向思維目標的路徑

政府層級的調整，宜從速決斷，早作安排。但是，五級政府演變為三級，畢竟是很大的系統工程，需要通盤考慮、統籌協調、周密部署，目標的實現需要一個過程。

在現行政府層級一時難以改變的情況下，可以推進“省直管縣”和“鄉財縣管”改革。逐步取消市管縣體制，市級財政只管市轄區，由省財政直管市、縣財政，市、縣政府行政不同級但財政同級；虛化鄉鎮財政，將鄉鎮預算納入縣級財政，為鄉鎮轉為縣級政府的派出機構創造條件。

我國人口眾多、地域廣大，各地情況和經濟發展水平千差萬別，“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革，不宜“一刀切”。發達地區的鄉鎮可暫不照搬“鄉財縣管”的辦法；個別省管半徑過大的省份，可以作相應的配套改革；邊遠、地廣人稀的區域，可以探討辦法積累經驗，作合理的安排。

從短期看，緩解基層財政困難和調動地方各級政府發展經濟、精簡機構、增收節支的積極性，是合適的；尊重地方的首創精神，允許多種模式的地方財政體制試點改革，充分積累經驗，揚長避短，以逐步演進和建構理性的分稅制體制是必要的。

20世紀80年代，我國意義重大、影響深遠的經濟體制改革，是從稅制改革開始的。當今，我國重大的政府體制、財政體制改革，是否能以分稅製作為引子呢？