社會福利事業單位

社會福利事業單位的主要類別是：托養福利事業單位，包括養老院、福利院、孤兒院等；康復事業單位，包括干休 所、榮軍院、療養院、休養所、傷殘軍人醫院、殘疾人康復中心、殘疾人用品供應站等；殯葬事業單位，包括殯儀館、火葬場等；其他社會福利事業單位。

社會福利事業單位，社會福利事業單位。其主要特徵是：

(一)服務對象主要是社會公眾中的特殊層面，即需要給予特別幫助、救助、援助的人；

(二)以國家舉辦、財政投入、政府管理為主，鼓勵多渠道投資，社會各界資助；

(三)一般按行政區劃設置，劃分服務範圍和服務對象，實行分級管理。

社會福利事業單位的主要類別是：托養福利事業單位，包括養老院、福利院、孤兒院等；康復事業單位，包括干休所、榮軍院、療養院、休養所、傷殘軍人醫院、殘疾人康復中心、殘疾人用品供應站等；殯葬事業單位，包括殯儀館、火葬場等；其他社會福利事業單位。

（一）社會收養福利單位

●宗 旨：

提供收養服務，弘揚救助精神。

●業務範圍：

孤兒與棄嬰收養

家庭無力照管殘疾兒童收養

“三無”老人收養

家庭無力照管老人收養

在華無人照顧海外僑胞與外籍華人收養

老人自願有償收養

精神病人收養

收養對象康復治療

(相關社會服務)

（二）軍隊離退休幹部休養所

●宗 旨：

為軍休幹部提供休養住所與相關服務。

●業務範圍：

軍休幹部休養住所提供與管理

軍休幹部服務：軍休幹部生活扶助·軍休幹部醫療保健·軍休幹部生活待遇費發放·軍休幹部閱讀文件組織·軍休幹部重要活動組織·軍休幹部文體活動組織

（三）軍人接待轉運站

●宗 旨：

為入退伍軍人提供接待轉運服務。

●業務範圍：

入伍新兵接待轉運與食宿提供

退伍軍人接待轉運與食宿提供

(相關社會服務)

（四）烈士紀念建築物管理單位

●宗 旨：

紀念先烈，教育人民。

●業務範圍：

烈士紀念建築物建設維護與環境美化

烈士骨灰保存

烈士遺物和革命史料陳列

革命史料搜集編寫

烈士文物檔案建立與文物保管

革命烈士紀念活動組織

(相關社會服務)

（五）殯葬管理單位

●宗 旨：

管理殯葬事宜。推進殯葬改革。

●業務範圍：

殯葬改革與殯葬法規宣傳

殯葬執法檢查：殯葬法規執行檢查·違反殯葬法規行為查處

殯葬職業教育

殯葬崗位培訓

（六）殯儀館

●宗 旨：

提供殯儀服務。

●業務範圍：

殯葬禮儀服務：遺體告別儀式辦理·殯儀引導．殯葬錄像服務·輓聯書寫·告別廳布置·殯葬音響服務

遺體處置服務：遺體運輸·遺體冷藏·遺體防腐．遺體整容‘遺體整形·遺體脫穿衣·腐敗遺體處置遺體火化

骨灰安葬安放服務：骨灰寄存·骨灰安放．骨灰安葬

遺體安葬

喪葬用品服務

（七）公 墓

●宗 旨：

提供遺體和骨灰安葬服務。

●業務範圍：

骨灰安葬

骨灰植樹

遺體墓穴安葬

骨灰安放

墓碑製作

喪葬用品服務

社會福利是指國家依法為所有公民普遍提供旨在保證一定生活水平和儘可能提高生活質量的資金和服務的社會保險制度。一般社會福利，主要指社會服務事業及設施。社會福利制度一般來講具有四個特點：社會福利是社會矛盾的調節器；每一項社會福利計劃的出台總是帶有明顯的功利主義目的，總是以緩和某些突出的社會矛盾為終極目標；社會福利的普遍性，社會福利是為所有公民提供的，利益投向呈一維性，即不要求被服務對象繳納費用，只要公民屬於立法和政策劃定的範圍之內，就能按規定得到應該享受的津貼服務；社會福利較社會保險而言是較高層次的社會保險制度，它是在國家財力允許的範圍內，在既定的生活水平的基礎上，儘力提高被服務對象的生活質量。

社會福利有廣義和狹義之分。（一）廣義的社會福利是指提高廣大社會成員生活水平的各種政策和社會服務，旨在解決廣大社會成員在各個方面的福利待遇問題。（二）狹義的社會福利是指對生活能力較弱的兒童、老人、母子家庭、殘疾人、慢性精神病人等的社會照顧和社會服務。社會福利所包括的內容十分廣泛，不僅包括生活、教育、醫療方面的福利待遇，而且包括交通、文娛、體育、欣賞等方面的待遇。社會福利是一種服務政策和服務措施，其目的在於提高廣大社會成員的物質和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時，社會福利也是一種職責，是在社會保障的基礎上保護和延續有機體生命力的一種社會功能。

該指標主要反映我國在社會福利性單位投入的水平。

改革開放以來，我國經濟體制的改革已基本完成，市場經濟體制在中國已經打下了深厚的基礎。市場經濟的發展，使得就得行政體制不僅不能適應經濟發展，反而阻礙了經濟的發展。市場經濟對行政體制提出了新的要求，改變過去行政控制過死，行政效率低，效能差的行政管理局面。這一問題在我國社會福利事業單位更加明顯，企業化的要求在我國社會福利事業單位這一領域更加強烈。本文首先借鑒西方行政學說，然後提出我國社會福利事業單位企業化趨勢的必然性，再次結合實例提出企業化趨勢的經驗，最後立足我國國情提出企業化的實現途徑。

（一）公共選擇理論

該理論由美國著名的經濟學家詹姆斯·M·布坎南創立，它提倡將經濟領域的理性“經濟人”假設引入到政治領域中，對政府管理活動進行分析。它認為：政府官員與市場經濟中的“經濟人”一樣是理性的，其行為也是追求自身利益的最大化。由理性“經濟人”組成的政府必然也是追逐利益最大化的政府。那麼，政府在提供公共服務時，必然會有失公正性；而且與市場機制不同的是，政府干預具有不以直接盈利為目的的公共性，它在提供公共服務時主要是依靠財政支出維持其生產和經營，很難計較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅動；此外，政府干預為尋租行為的產生提供了可能性，很容易滋生腐敗。公共選擇理論認為：“沒有任何邏輯能證明公共服務必須由官僚政府機構來提供。”擺脫困境的最好出路就是打破政府壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。

（二）新公共管理理論

“新公共管理”(New public management)是以公共選擇理論、管理主義和新制度經濟學作為自己的理論基礎，主張在政府等公共部門廣泛採用私營部門成功的管理方法和競爭機制，以效益為導向，主張建立企業式政府；以服務對象為顧客，把市場機制引入公共服務以提高公共部門的管理水平和服務質量的一個新的公共管理模式。它具體主張：1、政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力；2、更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責；3、放鬆嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，並根據績效示標（performance indicator）對目標完成情況進行測量和評估；4、政府應廣泛採用私營部門中成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等成功的管理方法和手段和競爭機制；5、取消公共服務供給的壟斷，對某些公營部門實行民營化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給；6、重視人力資源管理，提高人事管理的靈活性。

（三）企業家政府理論

“企業家政府”這一概念由奧斯本和蓋布勒提出，它提出應該用企業家精神來改革或重新塑造政府。企業家政府理論的宗旨就是試圖把企業管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內部的管理機制和內部驅動力，來達到重新塑造政府形象的目的。同時，奧斯本提出了改革傳統政府官僚體制應當遵循的十項原則：一是掌舵而不是划槳：即政府應該集中精力做好決策工作，而把具體的服務性工作承包給私營企業和非營利性機構去做；二是妥善授權而非事必躬親：即政府在公共管理中不應事必躬親，而要善於授權，應注重發揮被服務對象——公眾的主動性，鼓勵公眾參與管理；三是注重引入競爭機制：即政府應通過各種形式引入競爭機制，增強成本意識，提供優質服務，改善行政管理；四是注重目標使命而非繁文縟節：即政府應擺脫繁文縟節的束縛，只是簡單地界定基本目標和任務，再根據這一目標和任務制定必要的規章和預算，然後就放手讓僱員去履行各自的責任；五是重產出而非投入：即評估政府各部門的表現及對其進行資助應以其政策效果為依據；六是具備“顧客意識”：這裡的“顧客”是指政府公共組織的服務對象——公民，政府應重視顧客，其工作的宗旨是滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要；七是有收益而不收費：即政府不應僅僅靠預算度日，而應具備一種“投資”意識，學會用各種形式集資、賺錢，為回報而投資，變管理者為企業家，變花錢政府為賺錢政府；八是重預防而不是治療：即政府應該著眼於以預防為主，而不是通過事後服務來挽回損失；九是重參與協作的分權模式而非層級節制的集權模式：即政府應仿效企業領導者的做法，將集權式的管理權下放；十是重市場機制調節而非僅靠行政指令控制：即在公共管理活動中要善於建立市場機制，並充分發揮市場機制的調節作用，注重市場機制和行政機制的有效結合，以市場為依託，提高行政管理的效能。

（四）治理理論

治理理論的核心觀點時主張通過合作、協商、夥伴關係，確定共同的目標等途徑，實現對公共事務的管理。其理論觀點是：一是治理意味著管理主體的變化，政府不再是國家唯一的權力中心，各種公共和私人機構也可以成為一定層面上的權力中心；二是公共產品的供應可以由私人部門和第三部門承擔，並與政府部門相互依賴，互通資源，分擔政府的責任；三是治理的目的是達到善治，實現管理者與被管理者的協調與合作。

（五）政策導向

在2008年的政府報告以及十七大報告中，都強調要加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，而其中政事分開對於我國社會福利事業單位企業化改革更是一種鼓舞，一種支持。政事分開，就是政府與事業組織單位如學校、衛生、新聞出版、社會福利院等分開。推進政事分開，實行政府公共管理職能與政府履行企業性質的社會事業職能分開，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。要加強對企業組織和中介機構的引導和規範。行政機關應當根據經濟發展的需要，主要運用經濟和法律手段管理經濟，依法履行市場監管職能，保證市場監管的公正性和有效性，打破部門保護、地區封鎖和行業壟斷，建設統一、開放、競爭、有序的現代市場體系。這樣一個政策即說明社會福利事業單位有其進行政事分開的必要性，也有對其進行企業化改革的必要性。另外，在政府報告中提出“積極發展社會福利事業，鼓勵和支持慈善事業發展”。這更給我國社會福利事業單位的企業化改革予以了充分的鼓勵。因為，只有對我國的社會福利事業單位進行企業化改革，才能走出社會福利事業由政府一手包辦的困境，才有可能不斷實現增進社會福利。

在論述社會福利事業單位企業化改革的可能性與必要性之前，首先要對事業單位的概念有一個一般的把握。事業單位，《事業單位登記管理暫行條例》國務院第252、411號令對此做出了科學權威的解釋，它是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的杜會服務組織。它是以政府職能、公益服務為主要宗旨的包括公益性單位、非公益性等在內的職能部門。它參與社會事物管理，履行管理和服務職能，宗旨是為社會服務，主要從事教育、科技、文化、衛生等活動。

而至於社會福利事業單位是集中收養社會孤老、殘、幼的機構，包括由民政部門管理的社會福利院、兒童福利院、精神病人福利院和城鎮集體舉辦的福利院及農村集體舉辦的敬老院以及優撫醫院和具有收養能力的社區服務中心等。社會福利事業單位，是指從事社會福利事業的服務性組織機構。其主要特徵是：1、服務對象主要是社會公眾中的特殊層面，即需要給予特別幫助、救助、援助的人；2、以國家舉辦、財政投人、政府管理為主，鼓勵多渠道投資，社會各界資助；3、一般按行政區劃設置，劃分服務範圍和服務對象，實行分級管理。社會福利事業單位的主要類別是：托養福利事業單位，包括養老院、福利院、孤兒院等；康復事業單位，包括干休 所、榮軍院、療養院、休養所、傷殘軍人醫院、殘疾人康復中心、殘疾人用品供應站等；殯葬事業單位，包括殯儀館、火葬場等；其他社會福利事業單位。我國的社會福利事業單位經歷了漫長的發展過程。在建國初期，我們從舊社會接受了舊的慈善機構，適應大批無家可歸的人員湧進城市，適應改造遊民、煙民和妓女的需要，建立一大批教養院、殘老院和一些福利院機構。真正的社會福利機構在1957年後才開始。正是基於以上事業單位以及社會福利事業單位的特點，才有了其企業化改革的可能與必要，具體如下：

企業化改革的可能性

1、我國社會福利事業單位提供公共服務的價值取向

社會福利事業單位是政府部門的組成部分，它在向社會提供公共服務時，蘊涵了政府與公民的基本邏輯關係，具有鮮明的倫理客觀性和主觀性，它不僅僅是社會發展進步的必然結果，同時也體現出豐富的道德內涵和倫理價值，符合基本的道德邏輯。社會福利事業單位提供公共服務所反映的價值取向如下：（1）社會福利事業單位公共服務以人為本的倫理價值取向。馬克思認為：“人是人的最高本質。”人是社會發展的創造者，同樣也是社會發展的終極目標。在新時期，我黨提出的科學發展觀中也一再強調“以人為本”。它已經成為一切工作的中心和基本準則。社會福利事業單位的工作是人的工作，是殘疾人、老年人以及孤兒的工作，是弱勢群體的工作，因此，人的健康和全面發展就成為這種公共服務的首要的倫理價值取向。（2）社會福利事業單位公共服務公正、秩序和正義的價值取向。社會福利事業單位向社會提供集中收養社會孤老、殘、幼的這種公共服務，本質就是對社會公共資源的分配，是對公共利益的維護，是對公共需求的滿足，公共服務的基本屬性決定了它提供公共服務的行為中公正和正義的倫理內涵。社會福利事業單位是為弱勢群體提供的特殊服務，也是一種稀缺資源，它的分配更需要體現社會正義與公正，只有這樣才能維護好社會利益分配的秩序。（3）社會福利事業單位公共服務公平與效率的價值追求。公共服務是一個調配社會資源，滿足社會公共需要的過程，以稅收、收費或者公民志願性勞動作為服務提供的成本，因此，相應地需要遵循合理、高效使用社會資源的原則。社會福利事業單位提供的公共服務是以實現公共利益為根本宗旨的，公共服務的效率與堅持、維護公平和正義原則有著同等重要的地位和意義。否則，公共社會資源將得不到合理充分的利用，社會公共利益尤其是孤老、殘、幼等弱勢群體的利益將得不到充分的實現，既難以體現社會正義與公平，又難以實現其應有的效率。（4）社會福利事業單位公共服務道德自律的價值體現。社會福利事業單位作為“公共人”，它自身具有相應的倫理要求，因為，它在向公眾提供公共服務，確認公共部門與社會公眾之間的邏輯倫理關係時，它已經賦予本身一種道德約束。社會福利事業單位在提供公共服務時，只有堅持這種道德約束，才能根本上保證其以人為本，公平公正和效率價值的實現。

國家與企業的優缺點比較

國家是政治統治和社會治理的工具。國家憑藉公共權力實現社會公共目標。國家在提供公共產品時的優勢是：（1）國家擁有公共權力，代表公共利益，它憑藉這種權力提供公共服務可以充分體現公平公正，維護社會公平正義；（2）可以有效地整合運用社會各類資源，而且藉助國家強大的統治力，可以有效地實現公共服務的均等化；（3）運用國家強大的財力，集中力量辦大事。但是，國家缺陷也是不可避免的：（1）“天下沒有免費的午餐”。政府提供公共服務必然要發生成本，而這一成本會因為政府活動的非經濟性趨向最大化。政府既不必通過組織收入來支付成本，又沒有剩餘索取權，同時由於服務的壟斷性導致其沒有競爭對手，從而使得政府缺乏提高效益的壓力和動力。（2）由於政府提供公共服務是為了實現公眾利益，而這種公共服務又由政府壟斷，於是很容易在公眾想得到這種資源時使得政府官員發生尋租行為，出現腐敗現象。社會福利事業單位在這種體制下很容易出現效率低下，質量差，甚至腐敗。而企業在彌補國家政府的缺點上顯示出了它的優勢：（1）企業在提供服務時，由於受到市場利益的驅動，會自覺地去追求利益的最大化，從而不斷地去改進其管理方法，經營理念，提高服務質量，提高效益；（2）企業提供服務完全由市場規律支配，從而避免了人的干預，保證了其公平性。當然，企業也有它的不足之處，“惟利是圖”是它在提供公共服務時最大的缺陷。

企業化改革的必然性

我國社會福利事業單位既有上文所述的價值追求，又有它作為政府組成部門的缺陷，這種缺陷是不可避免的，也是與其價值取向相違背的，由此必然使得它在提供公共服務時出現問題，這種問題也是不可避免的，由此產生了我國社會福利事業單位企業化改革的必然性。

1、我國社會福利事業單位提供公共服務的效能低下，缺乏追求更高效益的積極性。正如公共選擇理論中所講的那樣，社會福利事業單位也同市場經濟中的“經濟人”一樣是理性的，也有追求其自身利益最大化的目的。然而，社會福利事業單位是一個向社會公眾提供公共服務的政府職能部門，它提供的是一種公共產品，是為了實現公共利益的，那麼，由此造成它作為“理性人”所追求的自身利益無法實現。由此，缺失了利益追求的動力，從而失去了提供公共服務時追求更高效益的積極性，最終導致社會福利事業單位提供公共服務的效能低下。

2、我國社會福利事業單位的人事制度不合理，缺乏科學的選人制度與積極的競爭機制。我國曾出台政策，要求行政機關、事業單位與企業的人事應取消以往的統一規劃、管理，不同屬性的部門應根據各自的特色來甄選人才。但是，多少年來，事業單位人事的管理一直與行政機關統一進行，選人才方面缺乏事業單位其由“事業”所決定的單位人才特色，致使物不能盡其用，人不能盡其才。社會福利事業單位所提供的公共服務，其對象是孤殘老幼這一特殊的弱勢群體，因此，它的公共服務較其他部門更具有特殊性。比如老年人需要日常護理與陪護，殘疾人則需要專業的康復護理，等等。所以，社會福利事業單位在人才選拔上更應注意其特殊性，而目前恰恰缺乏此類專業人才，並認為工作人員可以為孤殘老幼做飯洗衣就達到了公共服務的目的。

3、我國社會福利事業單位管理方式過於死板，不利於孤殘老幼的全面發展。社會福利事業單位為孤殘老幼提供公共服務，是為了保證他們的生活質量，保證他們的身心健康，促進他們的全面發展。這需要社會福利事業單位以人為本，以人文關懷的精神理念，靈活地、因人制宜地對這一特殊的弱勢群體予以特殊的護理與照顧。但是，這種公共服務在事業單位這一“政事混合”的服務模式下，被冠以行政管理方式，對孤殘老幼進行死板統一的管理，使其公共服務失去了特殊性、靈活性和人文性，失去了它所應有的科學性，從而使這一特殊的弱勢群體在統一的行政管理下難以得到個體的全面發展。

企業化改革的意義

我國社會福利事業單位企業化改革是新中國有史以來行政改革的質的突破，對於深化行政管理體制是一次嘗試，對於我國社會福利事業的健康發展有著重大的意義。

1、體現了公共服務型政府建設中“以人為本”的精神，符合科學發展觀。十七大正式全面地闡述了科學發展觀，其中提到“以人為本”是科學發展觀的核心，政府的一切工作，為社會公眾提供的公共服務必須時刻圍繞這個中心。反過來，只有一切工作圍繞“以人為本”這個中心，才能體現科學發展觀的精神，才是科學的發展觀，科學的服務觀。我國社會福利事業單位企業化改革后，將會全面地提高公共服務的效率和質量，為更多的特殊的弱勢群體提供服務，提供好質量的服務；同時，它將一改過去死板的管理方式，為這一群體創造一個更有利於其全面發展的良好環境。可以看出，我國社會福利事業單位的企業化改革正是“以人為本”的，一切從這一特殊弱勢群體的根本利益需求出發的，是符合科學發展觀的改革。

2、重新確定了政府的自我定位，有利於政府健康發展。政府定位一直以來既是一個理論難題，也是一個現實的操作與尺度的難題。就目前而言，我國的政府定位是，政府有四種職能，即經濟調節、市場監管、社會管理與公共服務。政府該管的一定不能懈怠，而政府不該管也管不好的則應交由市場，以達到社會資源的優化配置。我國社會福利事業單位應該做好公共服務，為社會特殊的弱勢群體提供好公共服務，然而，護理膳食等具體事務在事業單位體制下是做不了也做不好的，所以這一事項應交由市場來承辦。社會福利事業單位的企業化改革正是做到了這一點，糾正了政府的不恰當的定位，卸去了政府做不好的職能的包袱，為政府節約出更多的精力，集中力量履行政府應該履行的職能；此外，也避免了在舊體制下可能出現的尋租行為。這樣既能更好地提供公共服務，又能促進政府的健康發展。

3、促進了社會福利工作效率效能的提高。我國社會福利事業單位，正如選擇理論所說的，在提供公共服務時沒有“理性”的自身利益的追求，沒有這一驅動，很難調動其提供公共服務的效率與效能。只有對其進行企業化改革，讓市場來承辦具體的服務事宜，才能充分利用市場“惟利是圖”的特點，發揮市場提供這一具體服務的積極性，真正地高質量地為特殊弱勢群體提供公共服務。

4、有利於為孤殘老幼提供優越的發展環境。我國社會福利事業單位企業化改革后，承辦企業由於受政府監管以及市場利益驅動，會想方設法地不斷地為這一特殊弱勢群體創造良好的環境。無論從衣食住行還是身心發展方面都會得到很好的改善。這樣一來，即使企業因此獲得豐厚的利潤，也讓政府在提供公共服務的能力上獲得極大的改進。

前文提到的西方理論學說提出，公共服務的提供應打破以往政府壟斷的格局，加入市場元素，使公共服務的提供多元化，加強競爭，提高質量、效能。它還指出，政府提供公共服務應實行企業化管理，用企業的方法組織，用企業的方法選人用人，用企業的方法提供公共產品。而具體的如何實現社會福利事業單位的企業化改革，筆者通過長期對山西省汾陽市社會福利院的調查與觀察，就此實例，針對其所出現的問題、弊端，提出企業化改革的現實途徑。

汾陽市社會福利院正是一所事業單位，隸屬於汾陽市民政局。經調查觀察，它存在以下幾方面的問題。首先，財政預算制度不合理，缺乏科學性。汾陽市福利院每月給院民發放13元所謂的“食堂生活補助”，然而這項補助對於生活還能自理的院民來說，根本不夠補貼生活，而對於生活不能自理者又是有錢無處使。這使得該補貼流於形式，實際效用不大，而且分散了財力。此外，該院於2006年修建了福利院，將原來辦公用的四合院（含一學生自習室）拆除，建有一棟六層高的職工住宅樓。然而，2007年汾陽市進行城市擴建時，福利院被拆除，新建的住宅樓還無人落戶，就面臨被拆的厄運。這樣不考慮全局規劃而如此耗資實施“短命”工程，未免缺乏長遠發展的眼光。這充分體現了財政預算制度不合理，缺乏前瞻性與全局性，是不科學的財政預算制度。其次，用人制度不健全，工作效能低下，缺乏競爭機制。護理員工作的好壞，直接關係到院民生活的優差。我國的《殘疾人社會福利機構基本規範》（以下簡稱《規範》）中明確規定了護理人員的工作職責。比如在膳食方面，《規範》規定廚師和炊事員持證上崗，嚴格執行食品衛生法規，嚴防食物中毒；注意營養、合理配餐，每周有食譜；根據殘疾人的需要或醫囑要求，製作普食、軟食、半流食、流食及其它飲食；為生活不能自理的殘疾人送飯到居室，根據需要喂水喂飯。清洗消毒餐具。在護理方面，《規範》要求每天清掃房間1次，室內應做到無蠅、無蚊、無鼠、無蟑螂、無臭蟲。保持室內空氣新鮮，無異味；為供養人員提供乾淨、得體的服裝，並定期換洗，夏季經常換洗，其它季節每周1次；每周換洗1次被罩、床單、枕巾(必要時隨時換洗)；幫助生活不能自理的殘疾人穿衣、脫衣。除此以外，《規範》還有更加嚴格與精確的護理要求，並且以具體指標來要求。但經筆者長期觀察，汾陽市社會福利院護理員的職業道德素質普遍較差，一方面他們缺乏應有的護理知識，該院的護理員並非正規的專業護理師，護理不科學，根本達不到《規範》所要求的標準；另一方面他們還缺乏應有的職業道德，長期以來，該院護理員編製基本未發生變動，而大部分護理員在這種無競爭狀態下怠於公務，崗上閑散。好多殘疾人因生活難以自理，宿舍環境臟、亂、臭，而護理人員卻視而不見，同時，護理員工作效率極低，效果極差，難以滿足孤殘老幼的護理需求。筆者認為造成這種現象的根本原因是用人制度不健全，缺乏有效的競爭機制。用人制度的不健全，從根源上導致了護理人員職業道德素質普遍降低，以及工作效率的低迷。最後，院民生活環境有待改善，缺乏人文關懷。一是居住環境差。這一問題集中體現在宿舍人員分配不合理上。有的宿舍都是生活不能自理者，舍內衛生環境無法及時清理，致使宿舍環境呈現出“臟、亂、臭”的特徵。同時，這樣的分配方式，也給同舍院民之間的溝通和互相幫助增添了難度。二是膳食環境普遍較差。院民普遍反映伙食“沒油水”。這一現象反映出兩個問題。一方面，食堂工作人員編製不足。福利院在居院民四五十名，卻只配備了兩名廚師，而且還是由傳達室人員兼職。另一方面，膳食財政投入力度不大。汾陽市社會福利院的膳食常以素食為主，肉食品較少，而至於平時水果副食的提供更是根據財政的多寡決定。編製和財政的缺乏影響了膳食的質量。三是醫療衛生環境落後，醫療能力低下。院內只有兩名醫務人員。院民平時的小病還能解決，一旦遇到大病、急病，只能送往醫院。四是孤殘人員發展環境不科學。一方面，孤殘兒童的受教育環境差，缺乏安靜的學習環境和科學的家庭教育。院內配備的輔導教師只作課業的輔導，而不能真正的關心兒童未來的發展。同時，孤殘兒童生活環境的特殊性，再加上護理缺乏人性化，長期下去不利於孤殘兒童的身心健康。另一方面，其他孤殘人員的就業發展環境差。院內大部分尚有勞動能力的院民無事可做。缺少了正確的引導，有勞動能力的孤殘人員得不到發展，最終結果只能是社會福利院養活著一批好吃懶做、缺乏生活意志的人群。

針對以上幾方面的問題，提出我國社會福利事業單位企業化改革的現實途徑：

政事分開

在社會福利事業單位中實行政事分開，將其行政職能與事業職能分開。社會福利是國民經濟和社會發展的重要內容，應納入國家與地方社會經濟發展規劃，建立市場化的運行機制，實現社會福利事業管理的企業化。主要體現在兩方面：一方面，改變過去社會福利機構政府直接辦、政府直接管理的局面，引導社會福利企業辦，統籌規劃、統一政策、協同動作、動員群眾，調動各方面的積極性，政府不再對社會福利機構的日常運營活動進行干預，而是“把主要精力用於制定有關社會福利的政策、法規和規章上來，用到制定規劃、依法審批、監督檢查上來，用到總結、推廣先進經 驗上來，並做好服務工作，解決實際問題，營造引導各類社會福利機構發展的大環境。”另一方面，加強資金管理，既要根據社會經濟發展狀況，適當增加福利項目和提高福利標準，又要加強承辦社會福利企業的財務管理，提高資金使用效益，監督企業管好用好減免稅金，使其用於技術改造，防止資金的挪用和流失。從而使所有的社會福利企業不僅能實現社會效益，也能實現一定的經濟效益，不僅能生存，而且能發展起來。具體操作就是對社會福利事業單位實行政事分開，將其事業職能獨立開來，由政府與民政部門聯合向社會公開招投標，通過對競標企業的資金、業務項目、服務質量等方面的考察，選擇若干優秀的企業作為承包商，分管如膳食、日常護理、醫療護理等不同項目，各負其責，優勝劣汰；將其行政職能獨立開來，成立社會福利企業管理部門，負責專門制定相關社會福利政策、法規和制度等，同時，依法對社會福利企業進行有效的監督管理，履行好市場監管的職能。

制度化、法制化

將社會福利事業單位的企業化改革制度化、法制化。我國目前的立法狀況總是呈現一種立法滯后的現象。十七大報告中指出“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化，保障公民合法權益；推進依法行政。”所以，在進行社會福利事業單位的企業化改革的時候就應該彌補我國立法滯后的缺陷，建立健全社會福利事業單位企業化改革的法律法規與制度。一方面從社會福利企業管理部門角度出發，明確其職責：（1）建立健全社會福利事業單位企業化改革的招投標制度，以《規範》中的要求作為招標標準，嚴格篩選競標企業，選擇優秀的有能力承辦社會福利事業的企業作為承辦商；（2）建立健全社會福利企業管理部門的市場監管制度，明確社會福利企業管理部門的監督職能，同時，將監督內容以《規範》為標準、依據量化，對承辦企業建立目標管理和績效管理制度，定期對承辦企業進行檢查監督，並通過調查，了解福利院院民的服務滿意度，雙向結合對企業進行監督；（3）建立健全淘汰制，對社會福利企業實行優勝劣汰制，將定期的檢查結果作為評判企業服務質量的標準，作為承辦企業去留的依據，對優秀的企業進行物質與精神的獎勵，淘汰服務質量差的企業，並依據招投標制度對空缺服務項目面向社會再次招標。另一方面從社會福利企業角度出發，規定其服務標：（1）建立科學的用人制度，根據《規範》中規定的護理人員的職業素質要求，面向社會招聘有專業護理師資格的護理人員，要求護理人員必須持證上崗，膳食方面廚師需要有廚師資格。同時，建立一系列招聘、培訓、管理、績效考核、激勵、辭退等人事制度體系；（2）建立科學的膳食制度，既要有膳食的質量方面的硬性規定，又要有膳食特色方面、院民需求方面的因人制宜的靈活性，既保證了院民的生活質量，又做到了針對不同院民需求的營養綜合與合理配餐；（3）建立人文科學的護理制度，以《規範》為依據，作出對護理人員的更為細微的規定，嚴秉對福利院院民認真負責的態度，既要做到保證院民的身體健康，又要滿足殘疾人情感交流和社會交往的需要，保證院民的心理健康。通過這一系列的法規制度的建立，細化管理，保證社會福利事業的科學發展、人文發展，維護特殊的弱勢群體的合法權益。

政策、財政支持

政府對社會福利事業單位的企業化改革予以政策的、財政的支持。一方面，加大財政投入力度，對承辦企業給予減免稅政策，必要時對承辦企業給予財政補貼，用強大的國家力量扶持社會福利企業，既做到促進與鼓勵社會福利企業的提供公共服務的積極性，又保證了公民個人不用一分錢而享受公共服務，同時還保障社會福利企業盈利；另一方面，對社會福利企業進行年終評獎，一是依據社會福利企業管理部門作出的績效考查，二是依據社會福利院院民享受服務的滿意度，兩者綜合考評，評選優秀企業，並對優秀企業給予物質的和精神的獎勵，進一步鼓勵社會福利企業承辦好福利事業。

企業家政府理論提到政府應該是“掌舵而不是划槳”，社會福利事業單位應該走出過去直接辦、直接管理社會福利事業的陰影。無論從西方行政學說，還是我國的政策，都說明政府全能的時期已經過去，加上我國目前社會福利事業單位存在的種種在現有體制下無法解決的問題，筆者認為，我國社會福利事業單位的企業化改革已迫在眉睫，改革的趨勢已漸趨明顯。只有對社會福利事業單位進行企業化改革，政府才能夠真正地做到履行公共服務的職能，促進社會福利事業的迅速健康的發展