開發性金融機構

1.政府在工業化推進中的作用是重要的，但必須採取間接手段。政府不僅通過財政，而且要通過發達的、穩健的金融體系來支持經濟發展，對市場進行監管和維護，建立和完善社會信用體系，糾正市場偏差。

2.由於長期以來出現的開發性金融機構與商業銀行業務交叉，甚至競爭的局面，人們普遍認為，為項目提供資金的功能，能夠而且正在有效地由商業銀行承擔，他們似乎也更有能力規避風險。但是，發生在亞洲國家的金融危機表明這是一個嚴重的問題，商業銀行的貸款決定是出於考慮客戶關係和受利益的驅使，而不是通過專業化分析項目的生命力，並且其資金是大部分短期資金運用於長期貸款。這樣，在危機發生后，導致了幾乎全部的商業銀行從長期項目的融資中抽走資金，延緩了危機的恢復時間。由此事件，再次強調了長期項目融資必須要由專業化的人員和機構管理。

3.開發性金融機構絕不是簡單的構造或重造金融體系、振興經濟和向市場經濟過渡的藥方，它必須健康發展。關鍵是要防止風險，避免失敗和破產，以及正確認識外部環境和內部框架。外部環境包括：(1)明辯政府的政策意圖和優先發展的領域；(2)謹慎確定業務範圍；(3)處理好與政府的關係；(4)處理好與民間銀行的關係；(5)必須考慮到穩定的資金來源的重要性。內部框架包括：(1)獨立的自主決策權，政策由國家制定，貸款由銀行決定；(2)健全的風險管理體系；(3)以健全的銀行規則為企業文化；(4)金融管理方面的專業人才作保障；(5)有外部的審計，保持透明度。

4.開發性金融機構必須謀求自我發展。

一國工業化的進程和結構的調整不可避免的給開發性金融機構帶來影響，比如，伴隨著工業化的進程，政府將建立起完善的金融體系，培育起健康的資本市場，這會導致開發性金融機構最初使命的收縮；同時，私人銀行的成長也會使開發性金融機構的業務縮小，因此，開發性金融機構必須加快自身的發展。一方面要開發新功能去滿足新環境，另一方面還要開闢商業性銀行不能實現政策目標的新領域。總之，有效運用資金不斷向有前景的企業轉移，不僅僅是資金運用的轉移，而且資金來源也要轉移，即來源的多樣化。

5.必須從本國國情出發，不能照搬別國的經驗。

由於各國的歷史背景、經濟社會環境、工業化發展水平和優勢不同，因此，不可能對所有國家推行同一個政策，沒有一個版本能夠直接照抄給任何一個出了問題的國家，在這種情況下，開發性金融機構的獨特的戰略必須要經過仔細的考慮，要把所設置的自身的框架和國家的金融體制改革相結合。

開發性金融機構早在一個半世紀以前就出現了，但真正引人注目是在二戰以後。當時很多發達國家和新獨立的發展中國家，都制訂了加速本國經濟發展的計劃，有三個重要原因引起了許多國家對開發性金融機構的需要：一是受到戰爭創傷的國家和發展中國家，都需要一個金融工具來加速長期投資取得快速的經濟增長和創造就業，需要政府以國家信用來集中和積累建設資金。二是在這些國家的金融體制中，商業性金融機構難以涉足投資數額大、期限長的國家優先發展的領域。三是普遍認識到，單純依靠市場並不能完全實現社會資源的有效配置和經濟的協調發展，往往出現市場“失靈”，需要政府調控經濟。這樣，長期投資的配置就需要通過專業化的有特定投向的金融機構來完成。於是，自20世紀40年代以後，開發性金融機構在世界範圍內蓬勃興起。 20世紀七八十年代以來，出現了經濟全球化的趨勢，也帶來了金融全球化，金融市場的競爭更加激烈。世界各國紛紛進行金融改革，重組金融機構。開發性金融機構也發生了深刻變化：(1)有的被兼并，有的因經營無力，或難以為繼等原因關閉了；(2)有的完成了歷史使命的開發性金融機構轉為商業性金融機構或全能銀行。如新加坡發展銀行，由於基礎設施有限，自70年代起開始擴展商業銀行和投資銀行業務，現在已經是一個上市的全能銀行，但仍然執行本國國策，是支撐新加坡資本輸出、對外發展、成為國際金融中心政策目標的重要支柱；(3)有些開發性金融機構繼續保留下來，在進行了相應的業務調整或重組后，繼續發揮重要作用。如日本開發銀行和德國復興信貸銀行，根據政府各個時期產業政策的不同有所側重，成功地經歷了幾十年的變遷。日本開發銀行在戰後經濟恢復時期，配合“戰後重建”，貸款重點投向電力、煤炭、鋼鐵和造船等基礎工業。目前，面對成熟經濟、老齡化和環境問題，轉向支持地區開發、大眾生活等領域。1999年10月1日，日本開發銀行進行了重組，與北海道東北開發公庫合併為日本政策投資銀行。

1997年亞洲金融危機發生以後，開發性金融機構的作用再度顯現。面對銀行倒閉，信用破壞，壞賬增多、企業破產和失業率上升的局面，受危機影響的國家政府再次發揮開發性金融機構的作用重整本國經濟。1998年，日本開發銀行用於恢復經濟的貸款占其當年貸款額的42%。馬來西亞發展銀行重點加大對本國基礎設施的投入，以適應經濟復甦的特殊階段。中國雖未發生金融危機，但是受金融危機的影響，出口不振，內需不足，國家開發銀行成為財政和貨幣政策的重要工具，1998年以來以年均1500億元以上的規模發放貸款，加大基礎設施建設的投資力度，拉動經濟增長。與此同時，一些處在經濟轉軌時期的國家紛紛組建開發性金融機構，如俄羅斯在1999年已組建，越南也正在組建之中。

(一)從開發性金融機構的基本性質分析：

1.以國家信用為背景。開發性金融機構的第一特徵，就是以國家信用為背景，具有主權或准主權級信用等級，使國家信用在市場上得到實現，這是國外開發性金融機構與商業銀行的最大區別。

享有國家信用的實質是“政府的擔保”，即政府以明確的法律規定對開發性金融機構的負債進行擔保。德國復興信貸銀行(KFW)法的第一章就是“德國政府的擔保”，明確規定政府對與KFW業務有關的所有債務進行擔保，如提供的貸款和發行的債券，簽訂的定息遠期合約或期權、獲得的其他貸款以及明確擔保的給予第三方的貸款等對政府必須給予支持的政策性項目，還可要求地方政府出具擔保。在KFW發行債券時，法律中的擔保條款被作為默承擔保，德國財政部還出具專門用於發債的擔保函，作為政府的明承擔保。開發性金融機構通過政府的擔保，信用度提高到國家主權級同等水平，發行的債券也都被視為“政府債券”，風險小，易為市場接受，從而保證長期穩定低成本的資金來源。

2.國家財政提供有力支持。國家財政強有力的支持，是開發性金融機構穩健運營的基礎。開發性金融機構是國家所有，資本金一般是由財政撥付，並隨時追加，資本充足率高於商業銀行，都在兩位數以上，日本政策投資銀行(DBJ)11% 、韓國產業銀行(KDB)17.59%。

各國開發性金融機構長期享有特殊的稅收減免、利差補貼、虧損補償等政策。KFW免交所得稅，不給股東分紅，利潤轉入專項準備金、法定準備金和特殊準備金。對KFW促進東部地區企業發展的貸款，政府一方面向KFW 的風險基金以1%的利差撥付現金，另一方面承擔25%的第一債務人風險。

開發性金融機構可以向財政借款或向央行隨時借款，是區別於商業銀行的獨特手段。DBJ1998財年向政府和央行借款所佔資金來源的比例為85.6%，KFW為9%，1999年KDB為32%。

(二)從開發性金融的基本職能分析：

無論是發達國家還是發展中國家，開發性金融機構的基本職能是配合國家的經濟政策，重點支持結構調整所需要的重點行業和企業，推動本國經濟的發展。特別是在經濟恢復和起飛時期，作為國家干預和調節經濟的重要工具，開發性金融機構對經濟的快速發展作出了貢獻。

開發性金融機構是金融體系的重要組成部分，是信貸融資而不同於財政融資。開發性金融機構並不是簡單地構造金融體系、振興經濟和向市場經濟過渡，它必須建立在資產安全和自身健康發展的基礎上，關鍵是要防範風險，以確定在經濟環境中所扮演的角色。

隨著經濟環境的變化，開發性金融機構不斷調整業務重點和經營範圍。一方面，他們與資本市場的關係更加密切，銀行功能不斷擴大；另一方面，除了以傳統的方式支持一般工業發展外，重點轉向社會基礎設施建設、環境保護、支持中小企業發展等新的領域。在這個過程中，開發性金融機構惟一不變的使命，就是貫徹政府政策意圖，通過國家信用證券化集中資金，支持國家產業發展和結構調整，有效實現國家政策目標。

亞洲金融危機的重要教訓就是，銀行不能以貸款方式承擔超過自身能力的長期投資功能，長期投資項目應更多地從資本市場直接獲取資金。開發性金融機構的核心是政府信用(或多個國家的聯合信用，如世行、亞行等)，把政府信用在資本市場、債券市場證券化變成籌資能力，債信級別高。開發性金融機構的優勢正是在於將商業銀行的短期資金轉化為長期資金，把市場波動轉變為債券波動，降低了風險。

(三)從開發性金融機構的運營模式分析：

1.自主決策、自主經營、自擔風險。開發性金融機構依法設立和運營，是自主決策、自主經營、自擔風險的獨立法人。KFW、DBJ、KDB都單獨立法，本國的央行法和商業銀行法均不適用於開發性金融機構。在法律的保障下，三家銀行按照法人的框架進行業務操作，在政府支持的產業方向和範圍內，在保證財務穩健的前提下自主決策、自主經營。

2.保持合理盈利水平。開發性金融機構奉行不虧損原則，並保持合理盈利水平。開發性金融機構與政府財政或公庫不同，既要執行政策，又要保證財務健康，這是法的要求。DBJ法規定：從事貸款、擔保、投資購買公司債等業務，須在確認能盈利的情況下才能進行；貸款利率的確定應該保證以收抵支。

各國都存在著處理政策性目標與盈利性目標的關係問題。政府與開發性金融機構達成的共識是，政策性目標固然比盈利性目標重要，但盈利性是對一個金融機構的約束。如果盈利性目標完全從屬於政策性目標，就很難對開發性金融機構進行評價，政策性目標也難於實現。政府作為開發性金融機構的股東，不希望出現虧損。否則就會成為政府的負擔。因此，KFW、DBJ、KDB都保持了連續盈利。

盈利從何而來？一是有較高的債信等級，籌資成本低；二是融資的數額大，資產質量好；三是機構精幹，壓縮人員費用，提高效率；四是依靠政府支持，使用了大量無成本的自有資金。

3.運用新的金融手段。開發性金融機構積極運用新的金融手段，完善和發揮銀行功能，防範和控制風險，實現政策性目標。

20世紀90年代以來，各國開發性金融機構從單純提供貸款的傳統業務，發展到運用多元化的金融手段，為政策性目標服務。近年來，立足於政策性服務領域，KDB開展項目融資、企業併購、債務重組、承用債券和風險投資等業務，取得了不少成果，並把目標定為世界領先的投資銀行；DBJ也在開展項目融資、組合金融、企業併購及債務擔保等業務；KFW提供住宅貸款和中小企業風險資本等服務。為解決貸款期限長的問題，他們還強化資產負債管理，通過套期保值解決利率、匯率風險，通過期限管理，進行換期操作，解決流動性問題。1999年DBJ還引進了內部評級制度。

在自身獨特的業務領域，開發性金融機構擁有一批熟悉宏觀經濟和專業知識的人才，在項目的行業、市場、財務、技術等的評審方面有獨特的優勢，積累了豐富的經驗。如KDB、DBJ的項目評審能力在本國金融界是最強的，項目通過後商業銀行和社會資金跟進投入，引導了本國資金流向。最近，DBJ提出要加強知識銀行的職能作用，促進項目開發和建設的科學化。

開發性金融機構有自身特定的融資領域，其盈利模式有別於商業性金融機構。它是以信用建設為核心，用建設制度和市場的方式，在體制資源整合中控制風險、保證資產安全並取得合理盈利。開發性金融機構提供融資的領域為存在市場缺陷的領域，由於融資主體的信用缺失或者不足，如項目法人剛剛成立、前景不明，項目建設期長，現金流需要培育，項目建成風險和市場、財務風險較高，商業性金融機構不願進入，或者進入后發現風險太高，無力或不願進行市場建設、制度建設，又主動退出。這決定了開發性金融機構的貸款主要為項目融資，貸款期限長，與借款人處於共進退、同發展的利益格局之中。這種業務的性質和特點決定了開發性金融機構全部貸款工作的核心是信用建設，即用開發式、創造性的工作方法和手段，彌補融資主體的信用不足，通過一系列的制度建設，促進提高融資主體(亦即市場主體)的經營能力和盈利能力，使其從稚弱走向成熟、強大，能夠用自身創造的財富承擔合理的融資成本(即開發性金融機構的收入)。同時，使弱小產業逐步壯大，使弱質產業擺脫落後，使瓶頸產業逐漸滿足國民經濟需要。為此，開發性金融機構需要根據項目和借款人的具體情況、不同的發展階段的要求，根據項目所屬產業的特點，設計信用結構、資金結構(軟貸/硬貸，資本金/貸款)、貸款期限、寬限期、提款計劃、還款計劃等借貸雙方的制度安排。在融資的同時，做好財務顧問，推動借款人法人治理結構、經營管理制度的建設和完善，推動借款人經營能力的提高，即“融資”與“融智”相結合。這種開發式貸款的典型案例如三峽工程、北京市地鐵工程、神華集團等，借款人均由初期信用能力不足、融資困難，發展為多家金融機構爭搶的優質客戶。開發性金融機構的盈利還源於自身經營成本的節約，如人員精幹，工作效率高。節約成本的另一重要途徑是：將自身的融資優勢與政府(包括一些企業集團)的組織協調優勢相結合，注重融資機制和融資平台的建設，進行批發性貸款，減少費用支出，從而獲得信用建設和利潤的雙豐收。如旨在支持中小科技企業融資的“瞪羚計劃”、支持解決“三農問題”的北京市延慶縣奶牛養殖項目、中關村科技園區建設發展項目、市政基礎設施打捆項目等，國家開發銀行均以信用建設為中心，注重融資機制建設和/或搭建了融資平台，保證了貸款項目的順利實施和信貸資產安全。

實踐表明，國家開發銀行以盈利為目標，通過建設制度、建設市場、建設信用的方法、途徑，實現了國際先進的市場業績，並同時忠實履行了貫徹國家政策、實現政府目標的職責，探索了一條適合中國國情的開發性金融機構的運營範式。從立法學上講，總結國家開發銀行的實踐經驗，是開發性金融立法過程中必不可少的一個環節；在法律制度中給予適當體現，是立法的一個要求，是上層建築對社會經濟基礎的反映。