林改

鑒於各地實際情況相差懸殊，這份名為《關於推進集體林權制度改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）只能“作出原則性的規定”。

在最近完成的一份調研報告中，國家林業局建議文件以國務院名義儘快下發。目前“文件初稿已經準備好了，還要徵求有關部門的意見”。

這次規模空前的調研活動涉及福建、江西、遼寧、內蒙、河北、山西、甘肅、重慶等17個省（自治區、直轄市）。

國家林業局邀請了國務院研究室、發改委、財政部、稅務總局等部門，組成了9個聯合調研組，目的是為全面推進集體林權制度改革出謀劃策。

調研總報告認為，福建、江西、遼寧三省林權改革創造了值得借鑒的典型經驗和做法，受到了廣大林農的歡迎和擁護，現在“改革時機已經成熟，條件已經具備，全面深化林改勢在必行”。

而調研報告所提出的大部分政策建議，都將納入這份《指導意見》。

以確權到戶為主要內容的新一輪林權改革，是林業生產關係的又一次重大調整。

現有集體林權包括所有權、使用權、收益權、處置權四項內容，是在上世紀80年代的林業“三定政策”（穩定山權林權、劃定自留山、落實林業生產責任制）基礎上形成的，涉及林地所有權、林木所有權，以及由此派生而來的集體林地承包經營權等。

“集體林權制度遠比一般財產權複雜。”中國林業科學院研究員陳幸良認為，林地為集體所有，所有權和經營權分離，而林木處分權又受到森林資源管理制度、林地管理制度等政策性制約，使得“林權關係成為一項政策性束權的集合”——權利主體模糊，權屬複雜多變，處分權得不到落實，收益權也易受侵犯。

明晰產權是這一輪林改的核心內容。調研報告主張依照《村民委員會組織法》，由村民民主決策，因地制宜，合理選擇改革形式和方式，建立林地有償使用制度和林權動態管理制度。

江西在試點中提出了三種明晰產權的方法：一是均山，能夠分山到戶的全部分山到戶，實行家庭承包經營；二是均股，不能或不宜分山到戶的，維持集體統一經營，但須將股權分到戶，收益按股分紅；三是均利，集體山林通過流轉以其它方式承包經營的，所得流轉收益拿出70%以上按人口均分到戶。

福建方面則按集體經濟組織內部成員對山林的依賴程度，分類處理：依賴性強的，原則上均山，實行實物意義上的“耕者有其山”；依賴性不強或沒有依賴性的，經村民代表會議通過，以公開競爭的方式發包給企業或大戶經營，通過二次分配，保證村民實現貨幣形式的“耕者有其山”。

陳幸良建議通過《物權法》規範林地承包權的法律制度，給予林地承包權完整的法律保護。

按照他的構想，林改后，個人對自留山將擁有永久林地使用權，對責任山擁有長期使用權，集體經濟組織僅保有名義上的所有權；私有林和物權化的林地承包權受法律保護，權利人可以抵押、擔保、轉讓、繼承，自由處置。“國家政策不能規定侵權性的限制性條款，干涉所有者的經營行為。”

陳所指的侵許可權制性條款集中在林地使用權流轉和林木採伐限額管理方面。

國家林業局在調研中發現，由於缺乏健全的林權流轉政策、法規，一些地方出現了山林歸大戶、流轉價格偏低、權力尋租等問題。

調查報告稱，“林改后，隨著產權關係的調整和明晰，原有林業管理的基礎已經發生變化，相應的林業法律法規和相關政策急需調整。”

報告建議從三個方面完善林業政策法規：

一是制定《森林、林木和林地使用權流轉條例》，明確流轉的原則、範圍、程序、監督、管理等相關規定，促使流轉依法健康有序地進行。報告還特彆強調，各地流轉市場應當由政府主導，由林業主管部門具體指導，做好監管引導工作。

“《森林法》有關流轉的條款過於簡單，配套法規滯后，流轉工作出現一定程度的封閉性、局限性和隨意性。”陳幸良建議這一《條例》應當儘快出台。

二是抓緊修訂完善《森林資源資產評估管理辦法》，建立健全評估體系，為森林資源流轉提供規範性的制度平台。

報告提出，可以由國務院以行政法規形式出台相關規定，授權地方解決森林資產評估機構與評估人員的資質問題，或由國家林業局與國有資產管理部門定期組織全國性的森林資產評估技術培訓，通過考試取得國家頒發的資質證書。

三是改革森林採伐限額管理制度，探索市場經濟條件下商品林管理的有效形式，逐步實現經營者自主決定森林資源的培育和採伐，促進森林可持續經營。

“現行林木採伐申請程序繁瑣，限制複雜，在具體操作中難以把握，影響了再造林的積極性。”陳幸良要求改進現有森林採伐限額管理制度，以落實權利人的財產處置權。

他甚至主張對生態區位重要的森林，需要林權權益人放棄部分處置權的，國家應支付生態補償金。

此外，報告還提出現行《育林基金管理辦法》與當前林業發展要求不適應，認為對木材徵收20%的育林基金，比例過高。建議逐步減征，還利於民。

財政補貼公益林？

林權改革以後，隨著商品林經濟效益的提升，生態公益林的管護將成為一個嚴重問題。

這個問題在南方林改過程中就已經突顯出來了。原因是商品林和公益林收入差距擴大，而國家對生態林補助極為有限。

“林權改革包含兩大目標，”中國生態經濟學會副秘書長於法穩說，“個人層面是最大程度地獲利，而國家層面是要提高森林覆蓋率，保障生態安全。”如何處理好兩者的關係，林權改革得作出回答。

調研報告認為，必須創新公益林保護和合理利用新機制，逐步緩解公益林區群眾生產生活與資源保護之間的矛盾。

調研報告提出，要改革公益林權制度，建議根據生態區位的重要性，對生態公益林實行分區分類管理，加強引導，鼓勵群眾發展林下種植業和養殖業；同時落實公益林補償制度，鼓勵和支持有條件的地方，按照“政府為主負責，受益者合理負擔”的原則，從飲用水、水電和旅遊門票收入中劃出一定比例用於生態公益林補償，彌補林木被劃為生態公益林后給農民造成的損失。

陳幸良則主張以法律文書的形式明確生態補償來源。他給出的辦法是：國家公益林由中央財政補償，地方公益林由地方各級財政補償。

遼寧的公益林面積佔到全省林地的一半以上，他們在試點時，將自然保護區和重點生態區以外的生態林，納入了林改範圍，全部承包到人。他們得出的經驗是，“只要經營生態林的收益在林農可以接受的範圍內，就能保證林農的經營積極性，保護好森林資源。”

張建龍在遼寧調研后認為，遼寧走出了一條適合北方地區集體林改革的路子，他們“在公益林改革方面的嘗試可供參考”。

不容忽視的兩個問題：

第一，當由於某種原因，造成林農的收益不在可接受範圍，怎樣規避林農砍樹毀林行為？

第二，既然向森林要效益，林農是必砍伐原始森林，種植速生林，用於造紙、果樹、建材，這樣不但破壞了生態多樣性，打破了生物鏈平衡，也使得地下水資源迅速枯竭，嚴重影響氣候。

2012年11月21日至23日，“中國林權改革：現狀、經驗與展望”國際研討會暨糧農組織合作項目總結會在浙江杭州舉行。國家林業局副局長張建龍指出，中國集體林權制度改革在組織領導、頂層設計、人民群眾和基層實踐的推動下取得了很大成績，但改革的任務仍然艱巨，我國集體林改已經進入深水區，是一項長期的工作，今後改革還需要進一步深化。

張建龍說，截至2011年底，全國8700多萬農戶得到了1.8億公頃林地的承包經營權，以及價值數萬億元的林木所有權，集體林權制度改革的階段性目標基本完成，各項深化改革的配套制度建設正在有條不紊地進行，改革取得了重大成效，受到了億萬農民的普遍歡迎，同時也引起了國際社會的積極反響和關注。國際社會通過各種途徑，積極參與和研究中國林權制度改革問題，特別是2008年簽署的由歐盟資助、聯合國糧農組織和國家林業局共同執行的“支持中國集體林權改革政策、法律和制度建設並促進知識交流”國際合作項目，經過3年的艱苦工作，圓滿完成了各項計劃內容，為國家林業局有關決策提供了有力的理論支撐。

2021年6月4日，國家林業和草原局召開視頻會議，決定在山西省晉城市、吉林省通化市、安徽省宣城市、福建省三明市、江西省撫州市和四川省成都市開展全國林業改革發展綜合試點，力爭用3-5年時間，探索形成一批可複製可推廣的典型模式，為深化改革、推動發展探路子、做示範。

張建龍說，回顧我國集體林權制度改革，主要有4條經驗：一是組織領導推動；二是頂層設計推動；三是人民群眾推動；四是基層實踐推動。

張建龍指出，今後林權改革有四個方面的主要任務。一是繼續鞏固和深化產權制度改革，確保林農權益不受損害。落實和穩定農村林地家庭承包制度，是深化農村林業改革發展的基礎和前提。要繼續按照法律法規要求，將穩定和完善家庭承包經營制度、保障農民的林地承包經營權作為全面深化改革的一項長期任務和常態化工作，不斷強化林權保護工作，依法規範林權日常登記發證管理工作，強化林權檔案管理，加快信息系統建設，建立健全林地承包經營糾紛調解、仲裁製度，加快集體林權流轉、林權交易市場監管制度建設，從制度上維護農民的合法權益，確保林農權益不受侵害。

二是繼續加大支持力度，確保農民經營林地得到實惠。林地承包到戶后，農民保護和利用林地、森林的積極性得到了極大的激發。許多農民一方面大力造林育林，發展森林資源；另一方面發展林下經濟，擴大了就業機會，提高了家庭收入。我們要按照中央要求，不斷改革採伐管理制度，認真總結推廣採伐管理改革試點經驗，公開採伐指標，簡化申辦手續，探索工業原料林、速生豐產林採伐管理制度改革，確保農民經營林地得到實惠。

三是繼續完善優惠政策，確保森林資源快速發展。林地承包到戶后，政府部門需要轉變觀念，設身處地考慮林農的需求，落實和完善財政、金融、保險等各項支撐政策，提高造林、撫育、種苗、林機等補助範圍和標準。加強基礎設施建設，將森林防火、病蟲害防治及林區道路、供水、供電、通信等基礎設施建設作為扶貧開發、促進城鄉一體化發展的重大舉措，積極推進。同時，改善林業融資服務，積極完善林權抵押貸款辦法，逐步建立林權抵押貸款的擔保和信用制度。加快推進森林保險工作，引導更多資金投向林業和林區，確保森林資源得到快速發展。

四是繼續創新組織管理形式，確保林業管理服務更加便捷有效。林業部門要繼續創新組織管理形式，簡化行政審批程序，積極服務廣大農民群眾，確保林業管理服務更加便捷有效。要積極推進農民林業專業合作組織建設，引導農民開展合作經營，提高林業經營的組織化水平、抗風險能力和市場競爭力，形成專業合作組織經營、龍頭企業帶動、千家萬戶共同參與的林業經濟發展新局面。