違法建設

一般來說，凡建設單位或個人在建設過程中違反法律、法規的各種建設活動，都稱為違法建設。詳言之就是在規劃控制區範圍內，未經建設、規劃行政主管部門批准或違反建設審批規定的建設項目，未按規定取得有關建設許可證的建設行為。城鄉規劃法對違法建設行為規範為：“未取得建設工程規劃許可證或違反建設工程規劃許可證進行建設”的建設行為。城市治理違法建設主要對象是未取得《建設用地規劃許可證》、《土地使用權證》、《建築工程規劃許可證》等三證，擅自新建、改建、擴建的建築物，或不按照批准要求建設的建築物、構築物以及逾期未拆除的臨時建築。違法建設一般界定為“在規劃區內違反規劃法律的建設活動”。

一、違法建設是影響“城鄉空間布局”的活動。建設活動是行政管理習慣的常用概念。在國家立法層面，建築法確立了“建築”的法律定義，指“各類房屋建築及其附屬設施的建造和與其配套的線路、管道、設備的安裝活動”，它與違法建設的“建設”所指向的意義並不同一。前者包含建造和安裝兩類行為，後者一般不包括安裝行為，同時建設活動含義也超越“建造”在結構學上的意義，建設活動除土木結構的結構學意義外，還包括社會文化和社會美感布局諸意義。

鑒於規劃活動的目的在與“協調城鄉空間布局”，在規劃控制角度的建設活動，“違法建設應當是指影響城鄉空間布局的活動。規劃控制所稱的空間布局，應當是指建設物和構築物的空間布局。

二、違法建設是違反城鄉規劃許可的建設活動。違法建設是違反規劃控制導致空間結構改變的建築物和構築物修建活動。規劃控制針對對於沒有合法規劃許可的建築物和構築物。違法建設要麼沒有取得規劃許可，要麼超越規劃許可，是違反規劃許可的工程建設活動，而違章建築是違法建設行為的物質後果。

三、違法建設是競合性違法行為。違法建設既是是違反規劃許可的工程建設活動，也是違反建築法律管理的建築活動，還是違反土地管理法的活動，是競合性違法行為。根據土地管理法的規定，違法建設可能不具有土地使用權，根據建築法律法規的規定，違法建設因不具有合法的規劃許可，也不可能具有合法建築許可。“違法建設”不僅是規劃控制的事務，也是土地管理和建築管理上的事務，在法律上違法建設對應規劃法律管理、土地法律管理和建築法律管理幾個行政管理領域。

一、多。違法建設量多面廣，特別是具有交通優勢的近郊，違法建設佔滿了村內的空閑地，正在向周邊的耕地發展，各類工業園區規劃到哪裡，亂搭亂占現象就會迅速蔓延到那裡。

二、快。違法建設設計簡單，成本低廉，在交通方便、建材充足的條件下，往往幾天就可以建成，而且建房者大多利用雙休、節假日，令職能部門防不勝防。

三、亂。違法建設是行為人根據自身需要隨心所欲搭建的，根本不顧規劃要求和安全的考慮，加之大量用於出租，造成環境衛生亂，社會治安亂，嚴重影響城市規劃的實施。

一、在未取得建設用地規劃許可證和未經批准的臨時用地上進行的建設。

二、未取得建設工程規劃許可證的建設工程。

三、未經批准的臨時建設工程。

四、違反工程規劃許可證的規定或擅自變更批准的規劃設計圖紙的建設工程。

五、違反批准文件規定的臨時建設工程。

六、超過規定期限拒不拆除的臨時建設工程。

七、城市規劃行政主管部門不按照法律規定批准建設的項目。

違法建設按照使用用途可以分為：自住用房、辦公用房、生產用房、出租用房、出售用房。根據違法建設的使用期限可分為：臨時用房和永久性用房。根據違法建設的性質可分為改變使用性質的違法建設和擴大建設規模的違法建設等。

一、法律意識淡薄。部分單位、村民不了解國家關於城市規劃管理的有關法律、法規，認為在自己使用的土地上、舊房庄基上、院內建設並不違法，因而我行我素，隨心所欲，私自建設。

二、明知故犯。部分單位、村民也知道城市規劃管理的規定，但感到報批程序繁鎖，手續複雜，規費偏高，為圖省時省事，因此不願意申辦規劃審批手續，心存僥倖，先斬後奏，建了再說。

三、經濟利益驅使。隨著城市建設步伐的加快和城市範圍的擴大，部分單位、村民，特別是村集體和一部分失地村民，為了在有限的土地上獲取較多的利益，亦或在征地拆遷、城中村改建過程中獲得更多的賠償，便千方百計逃避政府監管，脫離城市規劃的控制，違法建設現象不斷發生，屢禁不止，給規劃管理工作帶來了很大難度。

四、管理手段滯后。現有的一些法律法規，規定規劃管理部門僅有責令停工建設權，而無制約停工建設的具體措施，這使得管理權缺乏應有的強制手段，加之法院強制執行周期長等原因，致使經常出現“人在停建、人走又建”和“白天停建、夜晚施工”的現象，最終導致“生米煮成熟飯”的違法建築事實，對此，執法監察部門雖然採取了一些辦法，但收效甚微，使規劃管理執法工作常常陷入困境，嚴重影響了規劃管理的權威性。

2008年8月起，新羅區曹溪鎮黃坑村村民未經有權機關批准，擅自佔用新羅區曹溪鎮黃坑村土地177平方米建房，其行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第二條第三款、第六十二條第三款之規定，屬非法佔用土地行為。龍岩市國土資源局於2009年7月20日依法作出了“責令該村民退還非法佔用的177平方米土地，自行拆除在非法佔用的177平方米土地上新建的建築物”的處罰決定。

龍岩市新羅區東肖鎮盂頭村村民未經有權機關批准非法佔用土地120平方米建房，其行為違反了《中華人民共和國土地管理法》第二條、第四十三條、第六十二條之規定。該戶在市國土資源局制止後繼續違法搶建。為有力遏制違反搶建之風，市國土資源局依照土地管理法律、法規於2009年7月9日向該村民下達了“直接拆除違法搶建建築物和其他設施”的強制措施決定書，並於2009年7月10日組織執法力量予以強制拆除。

從事下列建設行為之一者均屬違法建設：

一、未取得《建設工程規劃許可證》進行建設的。

二、擅自改變《建設工程規劃許可證》規定的內容進行建設的。

三、擅自改變使用功能建設的。

四、擅自買賣、轉讓《建設工程規劃許可證》或利用失效《建設工程規劃許可證》進行建設的。

五、批准的臨時建設工程改變成永久性、半永久性工程或者臨時建築逾期不拆除的。

六、利用越權審批的《建設工程規劃許可證》進行建設的。

七、其它違反城市規劃進行建設的行為。

一、責令停止建設，是指執法人員在進行規劃管理監督檢查的過程中，發現並須確認是違法建設活動的，及時發出責令停止違法建設通知書，責令有關當事人立即停止違法建設行為。

二、限期拆除，是指經城市規劃行政主管部門確認，屬於嚴重影響城市規劃或對城市規劃管理和實施造成嚴重影響的建築物、構築物和其他設施，通知有關當事人，在規定的期限內無條件拆除全部的或部分的違法建築物、構築物和其他設施。

三、沒收，是指經城市規劃行政主管部門確認，有關的違法建設活動性質嚴重，影響惡劣，必須給予嚴厲處罰，但已建成的建築物、構築物或其他設施還可以在不影響城市規劃的前提下加以利用的，決定無償收回使用權和所有權。沒收后產權屬城市人民政府，由城市人民政府按照城市規劃要求另行安排使用。

四、責令限期改正，是指經城市規劃行政主管部門認定，有關違法建設活動雖對城市規劃實施構成影響，但還可採取改正措施進行補救的，責令當事人在規定的期限內採取規定的改正措施。

五、罰款，是一種並罰的行政處罰措施，是指根據違法建設活動的性質、後果，在作出其他處罰的同時，決定罰款的行政行為。

2019年3月29日，北京市第十五屆人大常委會第十二次會議表決通過了修訂后的《北京市城鄉規劃條例》，其中規定強制拆除違法建設費用由當事人承擔。該條例的出台，讓不少人了解到原來自己以前都“想錯了”，拆違的費用並非完全是政府機關的“責任”。《北京市城鄉規劃條例》中有兩個規定，特別令人關注。一是對違建的強制拆除或者回填及其安全鑒定的費用、建築垃圾清運處置費用，以及相關物品保管費用，由違法建設當事人承擔；二是違建當事人或被依法納入失信執行人名單。

武漢市早在2008年就有相關規定。2008年，武漢市政府下達《武漢市控制和查處違法建設暫行辦法》。該辦法首次明確：違法建設強拆的費用，將由違建者承擔。隨後，2014年頒布的《武漢市城鄉規劃條例》第六十條規定，對未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由城市綜合管理主管部門按照下列規定予以處理。其中明確了“拆除違法建設的費用由違法建設人承擔。違法建設行為作為信用信息依法納入徵信系統”。

據悉，上海、貴陽、濟南等城市也均有拆違費用由違法建設人承擔的相關規定。

一是違法建設嚴重侵蝕了城市公共資源，損害了廣大人民群眾的根本利益和長遠利益。隨著國家實行最嚴格的土地政策，城市發展的土地資源十分珍貴，為數不多的寶貴土地資源、發展空間受到違法建設蠶食侵佔，制約了建設項目的順利實施。少數人的違法建設，侵害了絕大多數居民的切身利益。

二是違法建設嚴重影響著城市環境和對外形象。違法建設的高強度開發和低水平無序管理，對城區的生活環境、安全環境、生態環境、治安環境、社會環境和投資環境都帶來了嚴重威脅，給城市對外形象造成了不利影響。

三是違法建設嚴重危害了社會公平和市場秩序。違法建設者無視黨紀國法和政策法規，用不正當手段和不公平方式，強佔大量非法財富，嚴重破壞了社會的公平公正，擾亂了正常的經濟社會秩序。聚眾鬧事、集體上訪、公開暴力阻撓拆違事件時有發生，增加了社會不穩定因素。

四是違法建設嚴重製約了城市建設與發展。從城市建設來看，一處違法建設就是一處很大的障礙，它不僅會增加工程拆遷量、貽誤工期，而且會大大增加城市建設的拆遷成本，從而進一步加大城市建設的資金壓力，影響了城市規模的擴張。

五是違法建設嚴重破壞了社會風氣，損害了黨和政府的威信和聲譽。違法建設的蔓延，無形中助長了貪圖不正當利益的心態，一些人利令智昏頂風作案，鋌而走險。少數黨員幹部對管轄範圍內違法建設整治不力，有的怕得罪人，放任不管；有的包庇縱容，混水摸魚；有的甚至帶頭參與違法建設，嚴重損害了黨和政府的威信和聲譽。

完善法律制度，加強法律宣傳，營造依法建設的氛圍。

法律制度是行政機關實施行政行為的依據。所有行政權力的行使都必須有法律的明確授權，否則即為違法行政。因此，儘快出台《城鄉規劃法》的相關解釋，使之更具操作性，對違法建設的懲處更加嚴格，十分迫切和必要。特別是要對雖不影響城市規劃，但未辦理規劃許可證或者擅自改變使用性質的違法建設，要規定明確的罰則；對嚴重影響城市規劃、造成惡劣社會影響的違法建設者，要追究行政和刑事責任。同時，要依法賦予城市規劃行政主管部門或各級地方政府一定的行政強制權力，使其能及時對違法建設採取強制措施。要採取靈活多樣的形式，充分利用新聞媒介，運用正反兩方面的典型，舉一反三，大力加強法律宣傳，加強城市規劃的宣傳，使法律深人人心，規劃為公眾知曉，不斷提高全社會的城市規劃法制意識，逐漸使遵守城市規劃法律規範成為建設單位和個人的自覺行動。要切實加強與城市各區政府的工作聯繫，深入辦事處、居委會等基層單位進行指導，開展創建無違法建設社區活動，形成人人都關注城市規劃、人人都反對違法建設的良好氛圍。

完善政府政策，突出規劃引導，構建依法建設的平台。

在制定城市規劃時，一定要突出“引導”的理念，充分了解城市變遷的內在動力、城市開發者的價值觀、城市居民的實際狀況和需求，為城市可持續發展提供優化的可行的選擇。如此，城市規劃才能作為政府公共政策在城市發展的各階段上得到很好的落實，依法建設才有一個較好的平台。如，在制定舊城改造和城市邊緣區發展規劃時，給予區域內居民以更合理的生存照顧和未來照顧，從政策上予以妥善安置，不僅可以體現政府以人為本的良好形象，還能取得居民對規劃控制的理解和支持，減少違法建設等對抗性行為的發生。對於城鄉結合部和出入口等違法建設多發地，可在嚴格控制的基礎上，適時引導一些自發的建設項目如簡易的集貿市場、木材加工企業等集中在一起，使其作為臨時建築合法化，防止當地居民違法建房，既降低了日後徵用成本，又發展了當地經濟。在征地拆遷工作中，嚴格堅持違法建設不予補償的同時，嘗試對守法者實行一定的獎勵政策，能給趁征地之機大搞違法建設的單位和個人以有力的打擊，在社會上產生“守法者得實惠，違法者遭損失”的正確導向。

完善許可程序，推進公眾參與，建立依法建設的機制。

要實現城市規劃的公益性特徵，減少行政的不當干預，防止權力尋租，就必須完善規劃許可程序，積極推進公眾參與，增強規劃決策的民主性、透明性，使腐敗許可、少批多建等違法行為暴露在陽光之下而無處藏身。

一是要建立依法許可的機制。要嚴格依據經過法定程序批准的規劃實施許可，不允許任意自由裁量。具體工作中，因情況的變化，可能存在擬建項目無法符合某些規劃控制指標的現象，需要適當調整。但調整必須受一定的程序性約束，如專家會審、集體決定等制度。

二是要建立公眾參與機制。任何建設項目，無論是在建設中，還是建成后的建築外觀以及用途，都影響著周圍居民，影響著周圍環境。在規劃許可中引人公眾參與機制，就可以防止和克服房地產開發商等建設業主因經濟利益驅動所引發的違法行為。如，在規劃許可前將擬許可內容向建設項目所在地進行公示，廣泛聽取居民的反映，對於一些矛盾較大的建設項目則召開聽證會，徵求居民意見。在建設項目依法取得許可后，將總平面圖、立面效果圖和建築高度、建築密度、容積率、綠地率、建築間距、退讓距離、出人口方位等強制性指標在建設工地上掛牌公示，接受社會的監督。

三是要建立責任追究的機制。對以權謀私，違法實施規劃許可，給社會公共利益和城市健康發展造成損害的，既要追究規劃行政機關的整體責任，又要追究有關行政人員的責任，雙管齊下，通過嚴厲的懲戒來促進依法行政，避免行政違法。

完善執法體制，嚴格監督檢查，維護依法建設的環境。

違法建設一旦既成事實，查處阻力大，難度大，往往事倍功半。因此，及時發現和制止違法建設，維護好依法建設的環境，是監督檢查的主要宗旨。誠然，查處違法建設是城市規劃執法部門的法定職責。但僅靠規劃執法部門一家是難以取得長效的，必須依靠政府和有關職能部門的通力合作，形成強有力的執法體制才行。推行城市綜合執法，是城市管理體制的創新，對違法建設的查處也具有非常巨大的促進作用，特別是對集中整治亂搭亂建行為能提供人力、物力和組織的保障。加強與人民法院的密切協作，藉助司法強制措施，對責令停止違法建設的建築物或構築物實行財產保全，最大限度地將違法建設控制在萌芽狀態，高懸法律之利劍給違法者以震懾，能產生較強的社會正效應。規劃執法人員應努力提高自身素質，主動加強規劃監督，通過嚴格的巡查責任制度、查處分離制度和案件審理制度，依法加大對違法建設的處罰力度，讓違法者無利可圖。

總之，違法建設成因的複雜性決定了管理控制對策的多樣性和系統性。只有透過現象看本質，才能把握違法建設的發生規律，才能卓有成效地加以防範和查處。歸結為：加強懲處、注重引導、標本兼治、綜合治理，應該是遏制乃至從根本上制止違法建設發生的基本方針和正確導向。

2020年5月27日，自然資源部日前印發《關於加強國土空間規劃監督管理的通知》，要求規範規劃編製審批，嚴格規劃許可管理，實行規劃全周期管理，對新增違法違規建設“零容忍”，一經發現，及時嚴肅查處。

通知要求，堅持先規劃、后建設。嚴格按照國土空間規劃核發建設項目用地預審與選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和鄉村建設規劃許可證。未取得規劃許可，不得實施新建、改建、擴建工程。不得以集體討論、會議決定等非法定方式替代規劃許可、搞“特事特辦”。

加快建立完善國土空間基礎信息平台，形成國土空間規劃“一張圖”。建立規劃編製、審批、修改和實施監督全程留痕制度。加強規劃實施監測評估預警，按照“一年一體檢、五年一評估”要求開展城市體檢評估並提出改進規劃管理意見。將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。對新增違法違規建設“零容忍”，一經發現，及時嚴肅查處；對歷史遺留問題全面梳理，依法依規分類加快處置。

通知強調，對違規編製、審批、修改規劃，違規發放或變更規劃許可，不按規定開展規劃核實，插手干預規劃實施監督管理等行為的單位或個人，一經發現，必須嚴肅處理。涉嫌違法違紀的，按有關規定移交紀委監委等有權機關調查處理；涉嫌犯罪的，移送司法機關。