國家預算管理

參加此項目研究的單位包括中國人民大學、廈門大學、浙江財經大學、東北財經大學、中央財經大學、上海財經大學、西南財經大學七所重點院校。三年來，本項目在教育部高教司的直接領導下，在總召集人中國人民大學陳共教授的主持下，積極開展各項調查、資料搜集和比較研究，先後召開大、小會議數次，邀請全國10多位同行專家討論了教材編寫大綱和知識點。教材脫稿后，同行著名專家分別審查了各門教材初稿，並進行了認真修改和完善，最後定稿。可以說，這套教材不僅傾注了主編、參編人員的智慧，而且相當廣泛地徵求和聽取了全國著名專家的意見，是集體智慧的結晶。?

面向21世紀財政學專業主幹課程教材，包括：《財政學》、《國家預算管理》、《中國稅制》、《稅收管理》、《財政支出學》、《地方財政與預算》和《稅務信息化簡明教程》。其中，《財政學》出兩本。?

在著手組織編寫這套教材時，確定的指導思想是：堅持知識、能力、素質協調發展和遵循本學科專業自身發展的規律及特點，在界定各門課程主要理論、觀點和知識點的基礎上，編寫出高水平、高質量、上台階，融理論性、知識性、前瞻性和啟發性於一體，適合我國高等學校財政學專業本科教學需要的真正面向21世紀的專業課程教材。

第一章　國家預算與預算管理

第一節　國家預算的界定

第二節　國家預算管理概要

第三節　國家預算管理程序和方法

第四節　國家預算管理的基本目標

第二章　國家預算管理的基礎

第一節　政府收支分類體系

第二節　定員定額管理制度

第三節　國家預算收支的測算

第三章　公共機構的預算管理

第四章　政府預算的編製形式

第五章　國家預算執行的管理

第六章　公債的管理

第七章　綜合預算的管理

第八章　分稅制預算管理體制

第九章　政府間的轉移支付制度

第十章　國家決算的編製與管理

國家預算管理是國家依法對公共財力的籌集、分配、使用進行組織、協調和監督的活動，其基本目標是合理編製預算、有效完成預算收支任務和提高預算資金運行效率。

國家預算管理的主體是由相關機構共同構成的國家組織體系，具體包括政府行政、立法、審計等組織的預算行為。在我國則由各級人民代表大會及其常務委員會、政府、財政、部門等行使相應的管理職權。

國家預算管理的對象是以預算資金為主的公共財力籌集、分配和使用等全部運動過程和結果。對此要求：一是積極組織預算收入，確保收入任務的實現；二是妥善安排各項預算支出，及時撥付預算資金；三是在收支過程中，量入為出，努力做到收支的平衡。此外，預算管理活動也貫穿於由預算編審、執行和決算等工作各環節所組成的全過程。

國家預算管理的依據是國家的有關法律法規及方針政策，特別是經過審批后成立的年度預演演算法案和《預演演算法》，以此使預算資金的組織、協調和監督納入法治軌道，做到依法理財，依法治財。

在國民經濟管理中，財政管理屬於以國家為主體對國民收入分配進行的管理，並且是收入分配管理的主導；國家預算是國家財政體系的重要組成部分，並位居核心地位。

財政管理由預算管理、稅收管理、行政事業和國有企業財務管理、國家投資管理、預算外資金管理等各部分組成，各項管理要相互銜接配套、協調運行，才能保證管理的有效性。在財政的各項管理中，預算管理是財政管理的核心，而其他管理則是財政管理的基礎。這是因為國家預算在財政分配活動中起到樞紐性作用，各項稅收構成預算收入的主體，國有企業純收入是預算收入的重要來源，國家預算對行政事業和國防等部門供應資金，預算外資金很大程度上依附於國家預算，預算管理體制是財政管理體制的中心環節，等等。因此，抓住國家預算管理這個核心，就可以帶動或推進整個財政管理。

正確發揮國家預算管理的核心作用，要求對財政收支活動進行統籌安排，綜合協調，不僅要考慮預算收支本身的平衡，也要考慮預算內外收支的綜合平衡；不僅要考慮中央預算的需要，也要考慮地方預算的需要；不僅要考慮國家預算集中資金的需要，也要考慮企業和個人的承受能力；不僅要考慮經濟活動領域的資金需要，也要考慮社會活動及國防等領域的資金需要。

國家綜合財力管理包括國家預算管理、預算外資金管理、金融資金管理、民間財力管理、對外收支管理等內容，國家預算管理是其中的重要組成部分，並且與其他方面的管理具有密切聯繫。預算外資金是政府財力在預算之外進行的體外循環，國家預算與與金融活動、民間資金運動以及對外收支又有千絲萬縷的聯繫，如財政性存款是銀行信貸資金的重要來源，信貸資金投向是稅源建設的重要支撐；由預算資金安排的政府投資引導民間資金流向；對外收支狀況影響國家的財政收支狀況，等等。因此，加強國家預算管理，對提高國家綜合財力管理水平具有引導和促進作用。

國家預算管理的原則是指國家預算管理活動中應遵循的指導思想和方針，它反映預算管理的客觀規律和基本要求。

1)統一領導、分級管理。這是由我國的基本政治、經濟制度和國情所決定的。預算管理體制的核心是解決集權與分權的關係問題，從我國的實際出發，關係國家整體利益的預算管理許可權和國家的主要財力應集中在中央，以保證國家重大方針、政策、法規的統一性和宏觀調控的需要。同時，賦予地方一定的預算管理權，地方各級政府應有權根據國家法律法規制定本地區的預算管理辦法，地方預算由本級人民代表大會審議通過，地方擁有必要的財力滿足地方的財政需要。

2)權責統一。這裡的“責”是指各級政府的經濟社會管理職責和任務，即事權。各級政府間的事權劃分是財權、財力劃分的前提和依據，事權決定財權，又以財權作保證。只有事權沒有財權，事權無法落實；只有財權沒有事權，財權難以約束。權責統一主要解決一級政府的財政權利與財政責任的合理結合問題，一級政府財權的界定，應與其事權範圍的劃分基本一致，以保證各級政府的有效運行，履行各自的經濟社會職責。

1)依法理財。預算收支管理的各環節都要按照法律、法規辦事，財政收入要依法徵集，做到應收盡收，同時防止收過頭稅和人情稅，制止亂收費；財政支出要依法安排和控制，資金按規定用途使用，嚴格執行國家規定的開支範圍和標準，控制支出的增長，厲行節約，反對浪費。依法理財要求健全財政管理制度，包括會計核算和財務管理制度、支出效果考核標準等，強化預算約束，嚴格預算調整，實現預算管理規範化和法制化。

2)公平負擔。國民經濟持續、穩定、協調發展是預算收入增長的基礎，收入預算的編製應與國民經濟發展狀況為依據。預算資金分配實際上涉及各種利益關係，必須貫徹公平負擔的原則，以利於協調利益關係、促進經濟增長、培植財源。

3)量出為入和量入為出相結合。量出為入和量入為出相結合的原則要求體現在相互聯繫的兩個方面，一方面，根據政府職能範圍合理界定其事權，據此確定財政收入規模，量出為入；另一方面，國家預算經法定程序確定后，預算支出規模應該控制在預算收入的水平上，量入為出。

4)統籌兼顧，確保重點。在保證政府合理需要的前提下，結合國家在不同時期的發展戰略，區別輕重緩急，妥善安排各類預算支出，體現“一要吃飯，二要建設”的要求。對保障基本公共品供給的支出，以及關係國計民生和國家發展大局的支出，應予優先保證，通過財政支出結構的優化，優化經濟社會結構，有效滿足社會成員的公共需要。

5)綜合平衡。馬克思說過：“每一個預算的基本問題是預算之間的對比關係，是編製平衡表，或者為結餘，或者為赤字”。預算結餘適合於抑制過熱的經濟，赤字適合於刺激蕭條的經濟，二者均只可短期使用，從長期和常態看則應遵循平衡的原則。我國《預演演算法》明確規定：各級預算應當做到收支平衡；中央政府公共預算不列赤字，地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則，不列赤字；中央預算中的部分經濟建設資金可以通過舉借債務籌措，但借債應有合理的規模和結構。一般而言，預算收支平衡應該是立足於預算本身、著眼於國民經濟全局的平衡，是一種長期、整體和動態的平衡。