預算管理體制

預算管理體制：預算管理體制是處理中央財政和地方財政以及地方財政各級之間的財政關係的基本制度，預算管理體制的核心，是各級預算主體的獨立自主程度以及集權和分權的關係問題。預算體制是國家預算編製、執行、決算以及實施預算監督的制度依據和法律依據，是財政管理體制的主導環節。

一、預算管理體制的內容

確定預算管理的主體和級次

一級政權構成一級預算管理主體，中國共有五級。

預算收支範圍的劃分

國家財力在中央和地方各級政府之間如何分配，是預算管理體制的核心內容。

二、中國的預算管理許可權劃分

人大：審查批准本級草案及執行報告

人大常委會：監督執行，審查批准本級調整方案及決策

政府：編製預決算草案、向人大彙報、匯總下一級、組織執行、決定動用、編製調整方案、監督各部門及下級的執行

財政部門：具體編製草案及調整，定期彙報

三、預算調整制度和方法

由財政部門提出並編製預算調整方案，經同級人大常委審查批准後方可執行，並報上一級政府備案來源。

一、統收統支體制

即高度集中的預算管理體制，財力、財權高度集中於中央。是1950-1952經濟恢復時期的預算體制，在三年調整時期和文革時的一些年份也用過

二、統一領導，分級管理體制

1953-1979年實行

主要特徵：中央統一制定預算政策和制度，地方分級管理；有關稅權集中於中央，由地方組織徵收，分別入庫；中央確定地方預算的支出範圍；中央統一進行地區間的調劑；地方以支定收，結餘留用；該體制不能長期穩定

三、劃分收支，分級包干體制

1980-1993年實行 簡稱財政包干體制。

主要特徵：在總額分成的基礎上對增收或超收部分加大地方留成比例，通過多收多得的激勵機制鼓勵地方特別是富裕地區增收的積極性，從而保證全國財政收入的不斷增長。

四、分級分稅預算管理體制

1994年以後實施

背景

在預算管理工作中，您是否遇到過以下情形：

公司沒有建立完善的全面預算體系，只有重要部門才編製預算，管理者無法實現系統的控制;

認為全面預算就是預算編製，是定期不得不完成的死任務，但跟實際工作沒有什麼關係;

認為編製預算就是一個討價還價的過程，無論如何盡心核算，最後總是被攔腰斬半;

預算目標總是在批審時被一提又提，不如剛開始就做的寬鬆一些，為部門工作留足餘地，工作也不用做太大的調整;

預算是財務部的事情，部門內部都有自己的工作任務，整天忙著銷售、採購、生產等等事情還做不過來呢。

每年的預算目標管理層都決定了，各個部門就是分解目標，配合編製。

預算就是討價還價的過程，目標總是會被砍一刀的，所以產出目標儘可能留餘地，費用成本儘可能寬鬆點。

預算執行與實際的差距到底是如何產生的，是預算編製的問題，還是實際執行有了偏差？到底如何調整？

預算有什麼價值呢？是不是就在管控成本費用？

收益

認識預算對於企業經營管理的重要性

了解預算編製方法

理解並構建適合自己企業的預算管理體系

協調需求與資源的矛盾

掌握跟蹤預算執行的有效方法

學會通過預算管理對企業經營進行有效的監控與考評

通過預算管理真正提高企業效益

優勢

顛覆原本對預算的傳統理解，把預算做為企業的基本管理方式

由表及裡，理論與實際的充分結合

跳出數字看數字，掌握預算的方法與手段

內容要點

企業為什麼要進行全面預算管理與控制

怎樣編製預算

預算編製的管理

如何讓預算得到有效的執行

預算的跟蹤

法律法規不健全

相關領域和法律法規配套改革相對滯后，中國的預演演算法是1995年1月1日正式實施的《中華人民共和國預演演算法》，其誕生於市場經濟體制構建初期，2008年中國的客觀經濟社會環境發生了很大的變化，在2000年實行部門預算改革后，這部預演演算法已不能全面指導預算工作。如部門預算編製的時間、細化程度、公開程度都無法可依。

預算編製制度不完善

首先，預算編製內容不夠科學。財政部門提交的預算草案項目不細，預算報表所列科目級次過少，所列內容過粗，且沒有比較詳細的說明材料。政府向人大提交的預算不但普通人大代表難以看懂，即使是許多專業人士也不甚明了。這就會造成人大對政府的預算案“只決不議”的現象。為了確保預算在接受人大的審議時能夠被看懂，並保證預算執行中穩定性，必須保證預算的詳細和規範。這就要求預算編製部門明確細化預算調整的具體內容和對預算超收使用的管理規定，確保預算的嚴謹。

其次，預算編製缺乏完整性。長期以來，中國在財政分配中把財政性資金分為預算內預算外。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力。由於對預算外資金缺乏監督和制約，使預算外資金演變為部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞。此外，中國預算的不完整性還表現在部門預算的編製上，由於中國目前的支出預算是按資金的性質歸類編製，不同部門、單位的資金性質不同、來源渠道不同，於是各種資金如行政經費、科研經費、基建支出等分別由不同的職能部門分配和管理。這就使財政難以對一個預算單位的經費整體使用情況實施有效的監督和控制。加之預算編製較粗、管理水平不高、執行中隨意性大、追加追減的情況時有發生。

再次，部門預算編製無標準。部門預算應嚴格遵循人員經費按編製、公用經費按定額、專項經費按論證的原則，使每項支出都建立在有可靠依據的基礎上。但是目前部門預算的編製標準並無相關法律法規規定，很多部門編製預算時都以上年度的執行狀況為基數，考慮本年度的因素，作適當調增，導致每年的收支以一定比例遞增。

最後，實施部門預算改革與現有預算分配權的矛盾。中國現行的支出預算主要是根據支出性質進行編製和管理，而部門預算改革也是強調在不改變預算分配權的前提下進行。這就帶來了難以克服的矛盾與困難。各部門的基本建設預算由計委負責，科研經費預算由科技部負責，行政單位的工資和經費預算由國家機關事務管理局負責，預算職能被肢解，財政對部門預算的控制十分困難。

預算審批中存在的問題

由於財政部門提交人大審查的預算草案過於粗疏，加之預算審查專業性、技術性很強，而目前各級人大預算審查專業人員匱乏，因此，人大很難對預算進行細緻的審查。不僅如此，由於人大對預算案審查的時間過短，要在很短時間內完成對預算草案的實質審查往往不太現實。一年一度的各級人民代表大會會期一般不超過15天，而人代會要依法進行各項預定的議程，其中審查預算的時間最多不超過一天，地方的人代會由於會期較短，留給審查預算的時間甚至只有幾個小時，因而代表們沒有充裕的時間仔細查閱預算草案。多數代表在舉手錶決時其實並不知道政府預算的內容，更不用說對預算內容的真實性和合理性進行判斷。這樣造成人大對政府預算的審議走過場。政府的預算沒有經過嚴格把關就生效並付諸實施，其結果是預算的執行和監督也同樣失去意義，而且人大這種未盡職責的態度反過來助長了政府編製預算的隨意性。

預算執行方面的不足

預算執行是整個預算工作程序的重要環節。預算執行包括收入入庫、支出撥付以及預算調整等都必須按照法律法規要求的程序進行，非經法定程序不得擅自改變。《預演演算法》第9條規定：“經本級人民代表大會批准的預算，非經法定程序，不得改變。”但由於預算只是一個財政年度之初財政收支的預期，在預算執行的過程中要求預算的絕對不變是不現實的。《預演演算法》規定，如果在預算執行過程中遇到預算收入超收或短收情況時，政府應該提出追加或追減預算的調整計劃，經相應的人大機關的批准，然後調整年度財政預算。但這一規定例來不被重視。在預算執行中，往往是地方財政預算才定好，國家部委又新出台了政策，財政支出變動性大，不確定因素多。而且地方政府對預算的調整比較頻繁，預算資金調劑過於隨意，預算與決算往往有很大差距。其原因直接緣於預算編製較粗，又缺乏科學論證，因而致使預算執行過程中經常發生追加追減現象。但其實更深層次的原因卻在於預算執行者並沒有預算即法的觀念，沒有認識到不嚴格遵行預算就是違法，而且在實踐中不執行預算也不受法律的追究，所以預算的權威性和強制性就歷來被人們所忽視。

預算監督方面存在的問題

中國人民代表大會期間審議政府預算的時間很短，只能對預算進行總體性和一般性的審查，最終監督流於形式。財政監督由於預算編製比較粗糙，預算指標不夠具體，難以為預算監督提供確切依據，在客觀上給預算監督造成了困難，又由於缺少行之有效的監督控制手段，導致預算監督不力。在預算執行過程中財政部門對收入和支出預算的執行情況均缺乏有效的跟蹤監督，財政決算后也很少對收入和支出預算的完成情況進行認真的考核和評價；財政對一個預算單位的經費整體控制較差，部門預算外收支脫離財政監督的狀況未能從根本上得到改變。

在預算管理體制改革的進程中，努力方向是根據事權所確定的支出責任合理界定中央與各級財政的支出需求，按支出與收入相匹配的原則，調整各級政府的財權劃分和轉移支付安排，並逐步明確各級政府對收入的立法權。這就需要把預算管理改革與整體的分稅分級財政體制改革緊密結合起來，按照中央十六屆五中全會“建立和健全與事權相匹配的財稅體制”和“減少政府層級”的精神，在憲法和法律的動態完善中逐步調整 財政層級和政府層級。可在有條件的地方積極推行“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革試驗，逐步形成中央、省、市縣三級財政的“扁平化”框架，進而相機把地市 級和鄉鎮級政府轉變為沒有獨立財政地位的上級政府派出機構，在簡化層次前提下，按“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權一級舉債權”的思路推進省以下財政體制改革，同時健全自上而下的轉移支付，完善以分稅制為基礎的分級財政體制（其中“一級產權”事關在配套改革中形成資產有效保值增值的地方國有資產管理體系）。

在預算編製和執行方面，今後可以考慮把支出化分為基本支出和專項支出，基本支出如人員經、公用經費實行定額分配，專項支出通過建立項目庫的方式，按輕重緩急 項目排序，實行滾動預算，根據當年財力可能安排項目。這有利於確保基本支出和合理統籌兼顧項目支出。在此基礎上還要加強預算執行情況的信息反饋，建立嚴格 的報告制度，保證預算執行的公開、透明。各單位要按規定定期向主管部門報送本單位預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料，按照規定期限，向本級政府財政 部門報送本部門預算執行情況的報表和詳細的文字說明材料，各級政府要在每一預算年度內至少兩次向本級人民代表大會或者其常務理事會報告本級總預算的執行情 況，下級政府要定期向上一級政府報告預算執行情況。

城市大型建築項目編製預算時，現階段要著重考慮部門預算的編製與預算外資金的處理問題。部門預算是反映政府各部門收支活動和財力狀況的綜合預算。深化部門預算改革，完善部門預算編製辦法，對於規範預算管理，加強財政監督實現依法理財，具有重要意義。在實行部門預算之前，中國的預算編製是按收入類別和支出功能分類編報，比較粗略，看不出部門收支活動的完整內容，而且制定程序複雜，要在全國人民代表大會批准總預算后，再由財政部門將預算分配給各部門，落實預算時間很長。公共財政要求深化部門預算改革，逐步實施各部門預算編製的系統化、綜合化，反映和協調預算內、外各類政府財力，按照社會主義市場經濟條件下預算管理的要求，調整預算科目，建立起完整的專項資金項目評估機制等。

為了加強對預算外資金的管理，應結合部門預算改革，實施“收支兩條線”改革，將各部門預算外收入全部納入財政專戶管理，有條件的納入預算管理，與執收部門、單位的支出脫鉤。部門預算要全面反映部門及所屬單位預算內外資金收支狀況，財政部門合理核定支出標準，並按標準供給經費，還要根據新情況完善有關法規、規章，實現“收支兩條線”管理的法制化、制度化、規範化。這些都要求進一步完善各級人大的監督職能。地方各級人代會對各級預算的審批，是預算編製過程的最後一道關口，同時也是國家宏觀經濟政策得以體現的重要保障。為了充分行使人大對政府預算的審批和監督權力，建議適當增加人大審批政府預算的時間。各級政府應在同級人民代表大會舉行的前幾個月向人大常委會有關部門彙報預算編製情況，而且提交的預算草案應細化到款項，以保證人大有足夠的時間對提交的預算草案進行詳細的審查和質詢。

同時，通過立法明確規定有審查或者審批預算議程的人民代表大會會議，應當自下而上逐級提前召開，保證上級政府彙編預算所需時間，提交經過本級人大審批通過的本級預算和本級總決算，從根本上解決“代編預算“的問題。國庫集中收付制度改革的目的，是統一控制和調度國庫資金，是加強預算執行的監督控制，對財政資金使用中不規 范的行為予以防範，以提高財政資金運行的安全性、規範性和有效性，為高效實施財政政策和管理提供資金保障和制度保證。今後要在中央各部門深化實施此項改革的預算單位級次，逐步向各部門二、三級預算單位延伸，地方各級財政也要實施國庫集中收付制度改革，並積極推進和規範縣級改革，在不斷深化和完善國庫集中收付制度的基礎上，擴大國庫集中支付資金範圍，逐步將所有預算外資金納入改革範圍，建立規範的支付管理工作程序，實行中央對地方專項 轉移支付的直接支付改革試點，減少財政授權支付，逐步將供貨商信息納入財政國庫管理信息系統，建立規範的收繳管理工作程序。對中央部門和單位全面實行非稅 收入收繳管理制度改革，地方也將按照這一要求跟進，並逐步擴大到稅收收入，實現財政部門對收入的全過程監控和即時信息共享。

在政府採購制度改革方面，要進一步在全國各級國家機關、事業單位和團體組織中全面推行規範的政府採購制度，將工程、專業服務、會議以及中央補助地方專款的使用（採購）納入政府採購範圍。加快推進政府採購管理機構和執行機構的完全分離，進一步發揮財政預算和支付對依法採購的促進作用，沒有預算不得採購，未依法采 購不予撥款。要健全政府採購的法規制度，完善公開招標、競標等方式，加強規範化管理，努力杜絕扭曲與作弊，提高政府採購質量和效率，注重政府採購的政策功 能，制定政府採購貨物、工程和服務的國貨認定標準，並分行業或產品制定出具體認定辦法，為採購活動提供依據，充分發揮政府採購在購買國貨、支持中小企業、促進環境保護等方面的政策導向和調控作用。

在轉移支付的方面，要繼續完善和規範中央財政對地方的轉移支付制度。增加一般性轉移支付規模，優化轉移支付結構，建立激勵約束機制。新增財力中要安排一定比例用於加大一般性轉移支付力度，進一步提高各地區之間基本公共服務均等化水平，促進地區之間協調發展。通過整合專項轉移支付，完善專項轉移支付分配、使用、績效評價全過程的監管制 度，遏制擠占、挪用、低效等違規行為，確保專項轉移支付所體現的政策導向目標得到切實貫徹，提高中央專項轉移支付資金的使用效益。在省以下財政體制和轉移 支付制度改革方面，中央要建立激勵約束機制，調動地方自我發展和強化收入征管的積極性，引導省級政府主動承擔調節轄區內縱向和橫向財力分佈的責任，加大對 基層財政的一般性轉移支付力度，提高一般性轉移支付資金分配的合理性和公正性，積極推動省直管縣的財政管理改革試點，省級財政在體制補助、稅收返還、轉移 支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定並監管到縣，減少財政管理層次，提高行政效率與財政資金使用效益。轉移支付制度的改進完善與縣和鄉鎮財 政體制改革有內在的關聯，對經濟欠發達、財政收入規模很小的鄉鎮，可試行由縣財政統一管理其財政收支的辦法，中西部一般鄉鎮取消農業稅的收入來源也已不 大，可實行"鄉財縣管" 方式，在保持鄉鎮資金所有權和使用權、財務審批權不變的情況下，採取"預算共編、賬戶統設、集中收付、採購統辦、票據統管"的管理模式。總體而言，實行自 上而下的轉移支付將成為鄉鎮公共事務運轉更為重要的支撐財力。

最後，財政監督作為整個預算管理新機制的重要組成部分，需大力加強。現在財政內部監督機構對預算還沒有起到應有的監督作用，甚至一些地方財政內部監督機構形同虛設。需要進一步賦予財政內部監督機構相應的權力和職責。同時，要進一步完善財政法規執行情況的檢查監督，努力構建事前、事中、事後監督結合，日常監督與重點檢查相結合，行政監督與社會監督相結合的多層次、全過程 的財政監督檢查新機制，切實維護正常的財政管理秩序，此外，應制定一套科學合理的財政監督工作程序，嚴格規範財政監督檢查行為，不斷提高財政監督工作的效 率。這也要求積極推進預算管理的法制化建設以及嚴格行政執法。