社會轉型期群體性事件預防處置工作方略

群體性事件工作的原則處置群體性事件工作的基本原則再次，群體性事件的預防和控制工作薄弱。

1圖書信息 2內容簡介 3目錄

4圖書背景 5序言 6書評

圖書信息

書名：社會轉型期群體性事件預防處置工作方略

作　者：周保剛　著

出版社：中國人民公安大學出版社

出版時間：2009-3-1

版　次：3

頁　數：718

字　數：880000

印刷時間：2009-5-1

開　本：16開

紙　張：膠版紙

印　次：3

I S B N：978-7-81109-821-1/D.771

包　裝：精裝

內容簡介

這是一本集理論研究和實踐指導於一身的專著，非常適應當前群體性事件多發態勢及處置、預防、化解工作和相關機制研究工作的需要。

該書對群體性事件問題進行了全面、系統、深入的研究和探討，形成了有關理論問題的基本框架，列出了該重要課題的若干重要概念和研究課題，對構建社會糾紛化解機制有著極為重要的參考和借鑒意義。

該書介紹了相關社會形勢背景、工作背景，對社會轉型期群體性事件的形成要素、演變規律和化解對策做出了深入研究，對預防和化解人民內部矛盾工作、應急處置群體性糾紛和群體性事件工作、複雜群體性事件事態處置工作、情況信息工作、宣傳報道工作、責任查究工作、善後總結工作及相關輔助性措施進行了論述，形成了有關群體性事件工作的指導體系。對正確理解和全面貫徹中央處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議《關於積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》等政策很有幫助。該書還對群體性事件及社會公共事件、突發事件、緊急狀態的法律定位、依法處置問題進行了研究，並附有可供實踐部門參照執行或選擇執行的群體性事件工作基本規程。該書涉及很多實證案例和實踐機制，涉獵了諸多學科，作者有豐富的實踐經驗、特有的工作崗位和較高的理論研究水平，曾在基層公安機關工作七年，先後任片警、科員和基層機構領導職務，在一線參與處置或指揮處置了大量群體性事件、群體性案件和群體性糾紛；在省委部門工作期間，多年在直接組織、協調群體性事件工作、集體上訪活動的省維穩辦（省預防和處置群體性事件工作領導小組辦公室）、政法委機關信訪處(全省涉法涉訴信訪工作辦公室)、省處理信訪突出問題及群體性事件聯席會議協調督導組工作，直接接觸並直接參與處置了各個領域、各個方面的多起群體性事件和涉及某些群體的重大糾紛，特別是有機會參與了一些重大群體性事件和群體性案件的督導、協調、情況信息等多項工作；作者是清華大學法律、中國行政管理學會會員、河北省法學會會員和河北政法職業學院兼職教授、河北金融學院兼職教授、法學學科建設指導委員會委員，對有關理論問題、社會糾紛解決機制有更多地了解。特別是作為高級政法機關的幹部，數年間編輯、整理或辦理了大量的涉及群體性事件問題、維護穩定問題的規範性文件、簡報、經驗材料等，參與了部分群體性事件的督導工作，也有機會直接接觸各級各部門的內部工作資料，了解了全國各地發生的大量的群體性事件內幕性問題和相關政策，能夠更多地從較高層次、較廣闊視野分析研究群體性事件問題，更能夠從更高站位思考維護穩定機制建設問題。

該書共十六章，分為理論研究、工作探討、規範化等三大部分。《導論》及第一至第五章為第一部分，運用政治學、法學、社會學、管理學、社會心理學理論，對一些基礎理論問題做出了系統的分析和歸納。一是介紹了當前時期預防與處置群體性事件形勢背景及工作狀況；二是分析了群體性事件的形成要素及構成要件，容易發動群體性事件的各種群體及其心態；三是介紹了群體性事件自身特點、當前階段的社會影響，進行了多種視角的分類與分析，並與群體性案件、危機事件、集體上訪、緊急狀態等相關概念進行了比較研究和分析；分析了思想上和工作中的誤區，總結了應有的正確態度，對完善社會糾紛化解機制有重要的參考和借鑒意義。

第二部分是全書的主要內容，著眼於各個環節工作機制的建設，對化解策略、工作原則、工作機制進行了深入研究。一是梳理論述了群體性事件預防、處置、善後、矛盾化解工作的原則，專題論述了多種工作機制。二是提出了兩種預防對策、四種預防方法，用專門的一節介紹了集體信訪活動的接待處置和如何依法妥善處理群體性案件。三是論述了處置工作領導機構、實施機構的職能、任務、預案、方法、策略，重點論述了應急預案與處置預案，公安機關及相關部門、單位的職責，用專門的一節論述了處置群體性事件組織領導機構、指揮機構、各分支機構和各級總指揮等職能。四是用兩章的篇幅，系統論述了群體性事件應對處置應有的基本思路，討論了如何使用強制性措施，如何動用處置性警力，如何處置異地群體性事件，及安全防護問題等，非常適合處置複雜事態之需。五是針對情況信息不靈、不公開問題，論述了情況信息報告的基本要求、渠道、運行方式，情況信息的核實、研判與反應等。六是闡述宣傳報道工作，既有如何做好事件現場的宣傳工作的內容，又有如何妥善做好群體性事件的採訪與報道工作的內容。七是對重大複雜群體性事件善後、考核檢查與責任查究進行了介紹和論述。

該書第三部分，篇幅不大但很有前瞻性。對群體性事件及社會公共事件、突發事件、緊急狀態的法律定位、依法處置問題進行了研究，提出了構建緊急狀態應急機制、制定突發事件應急管理法律等問題的一些思路，結合群體性事件工作對《突發事件應對法》進行了解讀，並附有可供實踐部門參照執行或選擇執行的工作規程。該規程可以說是對中央聯席辦《關於積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》、公安部《公安機關處置群體性治安事件規定》等有關規範性文件的完善和細化，非常適合突發事件中的應急工作參考。

圖書背景

近年來多發的群體性事件，在國際國內都造成巨大影響，並成為媒體評選的時政關鍵詞。中央指出，“由人民內部矛盾引發的群體性事件不僅數量增加、規模擴大，而且一些群體性事件組織化傾向明顯，行為方式趨於激烈，已經成為影響社會穩定的突出問題……如果處置不當，局部問題就可能影響到全局，非對抗性問題就可能轉化為對抗性問題”。胡錦濤總書記在十六屆四中全會上講話指出：要加強對新形勢下各類群體性事件的研究和分析，努力認識和研究各類群體性事件的形成要素和演變過程，研究化解群體性事件的基本條件和內在規律，形成處理群體性事件的原則和長效機制，以利更好地掌握工作的主動權。在這種形勢下，2008年以來下半年，一些地方仍然連續發生了引起巨大轟動、受到西方媒體密切關注、網路評論熱議的多起群體性事件，如帶有嚴重暴力性質的貴州“甕安事件”、甘肅“隴南事件”，帶有波及效應的重慶、三亞、大理司機罷運事件，引起法律與秩序爭論的雲南孟連襲警事件等，有媒體稱“群體性事件震動中國”，有人稱之為“中國式騷亂”，有領導指出其重要原因在於“平常工作中積累諸多問題、幹群關係惡劣，事件發生時又缺乏有效處理”。2008年11月，中央黨校、國家行政學院專門輪訓縣委書記，一個重要內容就是社會穩定和突發事件問題。在開班儀式上，習近平同志特彆強調指出，基層幹部要重視處理幹群關係，切實提高新形勢下做好群眾工作的能力，對處在基層樞紐地位的領導幹部提出了很多要求，顯然中央已經把提高基層幹部的工作素質和危機處理能力放到了相當重要的位置。

在重大公共事件發生后才認識到缺乏群體性事件知識與能力培訓，缺乏妥善處理信訪突出問題、積極預防群體性事件和完善社會糾紛化解機制系統性、對策性的學習，往往為時已晚。但實事求是地講，基層的同志們又確實很難及時地找到理論上系統闡釋和工作上有力指導的專著。在有關單位內部發行的《社會轉型期群體性事件預防、處置工作方略》一書，以群體性事件發生原因、預防機製為主幹，集理論研究和實踐指導於一體，對諸多環節問題進行了全面、系統、深入的研究，2008年1月出版后已受到有關部門和領導的高度評價，成為黨政機關應急能力培訓、公安局長培訓的重要參考著作，非常適應當前形勢與維護穩定工作和相關研究之急需。

該書的寫作、出版得到社會糾紛解決機制專家和法學專家的極高評價，稱該書“是有關群體性事件系統性、綜合性、整體性、經驗性和對策性研究”，“研究視野和思路較為廣闊”，“在一定程度上屬於‘內部視角’的作品”，“很有可讀性”；評價該書對群體性事件問題的研究具有“全面性、實踐性、新穎性”的特點，“有助於讀者對群體性事件有一個全面的解讀”，“在已出版的有關群體性糾紛問題的著作中當屬上乘之作”，“是一部值得推薦的可讀之作”。該書的出版並內部發行，對不少地方預防與化解隱含群體性事件苗頭隱患的矛盾糾紛，積極應對與妥善處置群體性事件，及做好維護社會穩定工作起到了一些指導和幫助作用，並被一些應急處置工作培訓班學員作為參考書籍。

序言

《(內)社會轉型期群體性事件預防、處置工作方略》序言

徐昕（北京理工大學大學教授，博士生導師。曾任西南政法大學教授、博士生導師，司法研究中心主任，司法制度學科負責人，校學術委員會委員。在Issues & Studies、《二十一世紀》、《法學研究》、《社會學研究》、《中國法學》等刊物發表論文若干，著有《邁向社會和諧的糾紛解決》、《論私力救濟》、《英國民事訴訟與民事司法改革》，譯有《正確與錯誤的社會結構》、《中世紀神判》、《比較法視野中的司法程序》、《公共知識分子》、《證據法的經濟分析》、《英國民事訴訟規則》等，主編《司法》雜誌，主持司法文叢。）:

轉型中國的群體性糾紛和群體性事件相當突出，一直是影響社會穩定的重大因素，也是當下中國促進社會和諧進程中糾紛預防、控制及化解的重點和難點。我的清華校友、河北省委政法委周保剛先生對此進行了認真的探索。

《社會轉型期群體性事件預防處置工作方略》一書以積極化解糾紛為根本出發點，理論與實踐緊密結合，主要圍繞各類群體性事件的形成要素、演變過程和內在規律，就群體性事件的界定、性質、特點、類型、原因、現狀，預防與處置的情況、工作原則、工作機制、機構建設、職能安排、宣傳報道、善後處理、檢查考核、責任查究、法律對策等問題作了體系性的論述。全書收集了許多難得的實證材料，在描述群體性事件及其防控、處置情況的基礎上，總結、探討了處理群體性事件的原則和長效機制，提出了較為系統的解決方案，探討了一些學術問題，具有一定的實踐和理論價值。

該書是一項有關群體性事件的系統性、綜合性、整體性、經驗性和對策性研究，旨在面對中國問題，結合當前改革與發展的重大任務，全面認識中國社會的群體性事件及其防控處置的情況，從宏觀與微觀結合的層面明確提出化解方案。作者長期從事維護社會穩定方面的工作，直接接觸並參與處置了多起群體性事件，因而該書在一定程度上屬於“內部視角”的作品。作者的研究視野和思路較為廣闊，運用了多元研究方法，涉獵了國外的相關研究，全書很有可讀性。

當代中國的群體性事件數量日益上升，規模不斷擴大，牽涉面廣，參與主體涉及不同社會階層，衝突程度激烈，易引發暴力對抗，矛盾錯綜複雜，糾紛焦點集中於城鎮拆遷安置、農村征地、“三農”問題、企業改制、社會保障等領域，具有組織性、突發性、煽動性、傳染性等特徵，防控和處置的難度極大。而現行的群體性事件防控和處置機制遠遠不能適應當前形勢的要求：

首先，缺乏系統、有效、多元化的群體性糾紛和群體性事件防控和處置機制。群體性事件幾乎都由地方黨委和政府控制和處理，這既反映了民眾在此方面對政府的依賴，也體現了目前階段下政府不得不對社會事務的過度干預。而代替性糾紛解決機制極不發達，基本無力承擔群體性事件的化解功能。

其次，以黨政為中心的行政處理機制不完善。各級黨政機關主要依託聯席會議機制處理群體性事件，相關的法律規範不完善，尚未建立系統、有效而且長期可操作的群體性事件防控和處置機制。不少地方對待群體性糾紛和群體性事件的態度也不夠科學，片面追求穩定、效率而採取高壓和嚴防狠抓措施，往往不考慮從根本上解決問題。而由於政府管理體制的滯后及行政治理能力的減弱，地方黨政機關對一些重大糾紛的解決威信有較大下降。而且自1990年代以來，地方政府還經常成為群體性事件指向的矛頭，成為糾紛的一方“當事人”。

再次，群體性事件的預防和控制工作薄弱。黨政部門更強調事端的平息，對糾紛防控的重視程度不夠，防控機制與解決機制之間銜接不暢，某些地方出現防控能力下降的趨勢。同時，糾紛解決的任務主要由法院、仲裁、調解、公安等機構承擔，黨政往往把解決糾紛視為偶然性的工作，對糾紛發生、發展的規律缺少系統和深入把握，而法院對糾紛的解決又側重於片斷、局部、法律上的爭議解決，不注重對糾紛前因後果的透徹分析，導致防控和化解群體性糾紛效果的不理想。

最後，群體性糾紛的法律救濟途徑不健全。一方面，民眾較少利用司法途徑解決群體性糾紛。對於衝突激烈、法律關係複雜、法律規範不明確、政策性強、涉及面廣的群體性糾紛或事件，法院往往無力應對；即便進入訴訟程序，也不可能快速平息糾紛；即便通過法律途徑解決，也很可能受到各方面的干預；即便法院作出裁判，也很可能難以執行。另一方面，法院還可能因各種原因對群體性糾紛不予受理，或是將群體性糾紛拆散為“系列案件”分別處理。與此相關，群體性糾紛的訴訟制度很不完善，如未建立集團訴訟制度，有關代表人訴訟的規則過於簡單，各地代表人訴訟制度的適用不統一，訴訟代表人的許可權僅相當於一般代理致使處分實體權利很困難，以訴訟標的同一或屬於同一種類為訴訟要件限制了訴訟的提起，代表人訴訟的判決效力的間接擴張性令訴訟的提起激勵不足，人數不確定的代表人訴訟判決效力的間接擴張性既不合理也與二審終審制相抵觸。

面對種種問題，應有針對性地完善群體性事件的防控和處置機制，構建系統、有效、多元化的群體性事件解決機制，完善以黨政為中心的群體性事件防控和處置的行政機制，大力加強群體性糾紛的預防和控制工作，完善群體性糾紛的法律救濟途徑尤其是相關的訴訟制度，提升法院的作用。解決現實問題，正是群體性事件課題研究的目標所在。

和諧社會不是一個沒有矛盾、沒有衝突、沒有糾紛的社會。關鍵在於如何對衝突進行適當的調處。從糾紛及其解決的角度入手，和諧社會應當是一個糾紛預防機制較為有效，各種衝突和糾紛皆納入解決範圍，有適當的解決機制，糾紛發生率相對較低，衝突不過於劇烈，且社會有能力以適當的方式合理、及時、有效化解衝突和解決糾紛，並由此實現利益大體均衡、秩序相對穩定的社會。面對轉型中國的糾紛狀況，我主張多管齊下，加速發展，深化改革，推進法治，儘可能協調利益衝突，實現大多數人的公平正義，倡導和諧的文化理念，特別是要建立和完善有效的多元化糾紛解決機制、重大突發事件處理機制、糾紛預防機制以及利益協調機制，以保障社會在衝突中實現平衡，在矛盾和糾紛中得到持續、穩定、健康、快速發展。

我與保剛先生的興趣接近，長期以來一直關注群體性事件以及糾紛解決的主題。我認為，糾紛解決直接關係到衝突的控制、民眾權益的實現和社會秩序的穩定，展示了法從靜態向動態、從書本向現實的轉化，體現了法的實現及其社會效果，是對立法和司法制度的現實檢驗。可以說，糾紛解決機制是法治的一個核心環節，其合理配置對於維護社會秩序、促進社會和諧至關重要。因此，我主持了國家社科基金項目、中國法學會重點項目、司法部項目等有關糾紛解決的若干研究課題，參加了該主題的國家社科基金重大招標項目、教育部重大攻關項目。我創辦的《司法》雜誌創刊號便推出《糾紛解決與社會和諧》專輯，並醞釀徵集《糾紛解決的經驗研究》專輯。2007年初經國務院學位辦備案，西南政法大學在法學一級學科中設置司法制度二級學科，獨立招收碩士和博士研究生，這是全國第一個獨立的司法制度二級學科，而我已將糾紛解決列為司法制度學科的主要研究方向。

當然，該書仍有欠缺，如有些論述有局限性，在某些敏感問題上未作深入剖析，有些對策還顯得較為空泛等。儘管該書不盡完美，但這主要是因群體性事件這一論題的複雜性所致，也與該論題整體研究尚不夠深入有關，況且該書總體上的立論是積極的，正確的，有助於群體性事件理論研究與實踐的推進，還可以對相關研究的深入起到拋磚引玉的作用。也正因如此，我們期待作者在此基礎上進一步探索，推出有更有份量的作品，為預防、控制及化解群體性糾紛特別是群體性事件，促進社會和諧，提供一些新的思路。

書評

理論與實踐的結晶

——評《社會轉型期群體性事件預防、處置工作方略》

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作者：王利軍（河北經貿大學法學院教授）

群體性糾紛，特別是群體性事件是目前一個重要的研究課題，進一步完善社會糾紛化解機制，妥善處理信訪突出問題，積極預防、妥善處置群體性事件，亟須系統性、對策性的專著提供理論上的闡釋和工作上的指導。有著特殊工作經歷(曾在基層公安機關工作七年，先後任民警、科長、派出所長，后在省委政法委工作九年)和紮實研究能力的河北省委政法委周保剛同志的《社會轉型期群體性事件預防、處置工作方略》一書，集理論研究和實踐指導於一體，非常適應當前形勢，對維護穩定工作和相關研究工作有一定的推動作用。該書有以下幾個突出特點：

一是全面性。該書著眼於理論體系基本框架的構建，運用政治學、法學、社會學、管理學、社會心理學關於集群行為、群體心態、群體行為等理論，對群體性事件的定義、特點、範疇、性質等基礎理論問題作出了系統的分析和歸納，既有理論研究碩果，又有實踐指導方略，就群體性事件的預防與處置的情況、工作原則、工作機制、機構建設、職能安排、宣傳報道、善後處理、檢查考核、責任查究、法律對策等問題作了全面論述。

二是實踐性。目前，我們的法學研究存在著較突出的理論和實踐脫節的問題。實踐部門的一些探討，又往往缺乏基礎視野和理論高度。而本書作者在求學時就已表現出很強的理論研究天分，畢業后多年在基層從事實踐工作，後來又被選調到省委政法委機關從事維護穩定特別是處理群體性事件及其他信訪突出問題工作，有長期從事維護社會穩定方面工作的特殊經歷。本書便是其十幾年的工作經驗和多年鑽研的心血之作。全書從多個層面探討了群體性事件工作的理念、原則和指導思想，對人民內部矛盾排查化解工作、群體性糾紛處理工作、群體性事件處置工作，及其中的情況信息工作、宣傳報道工作、善後總結工作進行了全面、系統、深入的論述，形成了有關群體性事件的工作機制體系，對預防、化解、處置群體性事件和群體性糾紛提出了較為系統的、實際可行的解決問題的方案，對正確理解和全面貫徹《關於積極預防和妥善處置群體性事件的工作意見》及《公安機關處置群體性治安事件規定》等法律法規很有幫助。可以說，從理論和實踐的結合程度上講，在已出版的有關群體性糾紛問題的著作中，本書當屬上乘之作。

三是新穎性。細讀本書，更體會到一個“新”字。作者不但對群體性事件的新特點、新問題作了全面的闡述，而且涉獵很多新法律、新政策、新理念，提出了解決群體性糾紛的新思路、新策略、新方案，對群體性事件及社會公共事件、突發事件、緊急狀態的法律定位、依法處置問題進行了研究，提出了構建緊急狀態應急機制、制定突發事件應急管理法律等問題的一些想法，結合群體性事件工作對《突發事件應對法》進行了解讀，並附有可供實踐部門參照執行或選擇執行的工作規程。更有意義的是，在書中列出了群體性事件這一重大課題的數十個主幹概念和幾十個研究方向，對完善社會糾紛化解機制和社會管理機制有著極為重要的參考和借鑒意義。該書得到了社會糾紛解決機制專家和法學專家的極高評價。

得天獨厚的條件提升了該書的成就性，它既具有一定的理論高度，也具有一定的實踐深度，對實踐者和理論研究者來說，都不失為一本好書。2009年9月，中共中央黨校編輯出版的《黨的建設辭典》在時隔20年後再出版，在整部辭典的1015個詞條中，1/3是新詞。本書作者並於群體性事件的定義被收入其中。

社會轉型期群體性事件預防處置工作方略