社會保障制度

社會保障制度，是國家根據一定的法律法規，以社會保障基金為依託，為社會成員的基本生活權利提供保障的一種制度。國家和社會，通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障。

社會保障的本質是維護社會公平進而促進社會穩定發展。社會保障體系是否完善已經成為社會文明進步的重要標誌之一。《中華人民共和國憲法》規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病、或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”這為我國建立和完善社會保障制度提供了法律依據。

現代社會保障制度區別於以往任何一種保障方式。首先，它是由社會向個人和家庭提供的經濟保障，超出了家庭和社區的界限；其次，社會保障一般由政府主導，通過立法和行政手段加以實施，不同於私人的慈善行為或個人的自我保險行為；第三，現代社會保障除了提供實物援助以外還提供現金援助，並建立起發放這些援助的全國性社會行政體系。

社會保障制度包括以下幾個方面：（1）社會保險制度。指由國家依法建立的，使勞動者在年老、患病、傷殘、生育和失業時，能夠從社會獲得物質幫助的制度。（2）社會福利制度。廣義上與社會保障同義，狹義上指由國家或社會在法律和政策範圍內向全體公民普遍地提供資金幫助和優化服務的社會性制度。（3）社會救濟制度。指國家通過國民收入的再分配對因自然災害或其他經濟、社會原因而無法維持最低生活水平的社會成員給予救助，以保障其最低生活水平的制度。（4）社會優撫制度。指國家依法定的形式和政府行為，對有特殊貢獻的軍人及其眷屬實行的具有褒揚和有待賑恤性質的社會保障制度。

社會保障制度起源於19世紀末的歐洲工業社會，1601年英國女王頒行了世界上第一部《濟貧法》，這是現代社會保障制度的萌芽。現代社會保障制度的核心部分是為勞動者提供社會保險，第一個建立社會保險制度的國家是後起的資本主義國家——德國。

德國頒布的《疾病社會保險法》、《工傷事故》、《老年和殘障》，標誌著世界上第一個最完整的保險體系的建立，社保制度產生。1935年美國國會通過了綜合性的《社會保障法》，“社會保障”一詞由此產生，它標誌著現代社會保障制度的形成。目前社會保障制度已推行到全世界的160多個國家和地區。建立健全與經濟發展水平相適應的社會保障體系，是經濟社會協調發展的必然要求，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。社會保障制度的基本特徵是公平性、普遍性、法制性和互濟性。

中國的社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。社會保障制度的基本特徵是公平性、普遍性、法制性和互濟性。在中國，中共十六大明確地把“社會保障體系比較健全”作為全面建設小康社會的目標之一。隨著社會主義市場經濟的深入發展和社會結構的深刻變革，不同地區和部門、不同群體和個人享受經濟社會發展成果的多少有所不同，物質文化生活的改善程度也出現差異，社會保障問題日益成為廣大人民群眾關注的熱點問題。能否有效解決社會保障問題，已成為影響經濟社會發展和安定團結大局的關鍵問題。從人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，切實做好完善社會保障的工作，加快完善與經濟發展水平相適應的社會保障體系，不斷擴大覆蓋面，是貫徹落實科學發展觀的本質要求和重要內容。

社會保障制度是國家通過立法而制定的社會保險、救助、補貼等一系列制度的總稱，是現代國家最重要的社會經濟制度之一。作用在於保障全社會成員基本生存與生活需求，特別是保障公民在年老、疾病、傷殘、失業、生育、死亡、遭遇災害、面臨生活困難時的特殊需要。

由國家通過國民收入分配和再分配實現。由社會福利、社會保險、社會救助、社會優撫和安置等各項不同性質、作用和形式的社會保障制度構成整個社會保障體系。現代國家必須制定社會保障法律規範，保證社會保障制度真正得到貫徹實施。包括以下幾個方面：

社會保險是指國家通過法律強制實施，為工薪勞動者在年老、疾病、生育、失業以及遭受職業傷害的情況下，提供必要的物質幫助的制度。它是社會保障制度的核心內容。從社會保險的項目內容看，它是以經濟保障為前提的。一切國家的社會保險制度，不論其是否完善，都具有強制性、社會性和福利性等特點。按照我國勞動法的規定，社會保險項目分為養老保險、失業保險、醫療保險、工傷保險和生育保險。社會保險的保障對象是全體勞動者，資金主要來源是用人單位和勞動者個人的繳費，政府給予資助。依法享受社會保險是勞動者的基本權利。

改革開放以來，我國的社會保險制度逐漸完善。1997年，國務院頒布《關於建立統一的城鎮企業職工基本養老保險制度的決定》，2005年12月，國務院頒布《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》，2009年9月，國務院發布《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，1998年12月，國務院頒布《關於建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》，1999年1月，國務院頒布《失業保險條例》，1996年8月，國家勞動部發布《企業職工工傷保險試行辦法》；1994年12月，國家勞動部發布《企業職工生育保險試行辦法》。這些行政法規和規章的頒布，對於我國社會保險制度的建立和完善起了促進作用。

社會救濟也稱社會救助，是政府對生活在社會基本生活水平以下的貧困地區或貧困居民給予的基本生活保障。社會救濟是基礎的、最低層次的社會保障，其目的是保障公民享有最低生活水平，給付標準低於社會保險。社會救濟主要包括自然災害救濟、失業救濟、孤寡病殘救濟和城鄉困難戶救濟等。

國家和社會以多種形式對因自然災害、意外事故和殘疾等原因而無力維持基本生活的災民、貧民提供救助。包括提供必要的生活資助、福利設施，急需的生產資料、勞務、技術、信息服務等。維持最低水平的基本生活是社會救濟制度的基本特徵。社會救濟經費的主要來源是政府財政支出和社會捐贈。1999年9月，國務院頒布了《城鎮居民最低生活保障條例》，2007年7月，國務院發布了《關於在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。城鎮居民最低生活保障制度和農村最低生活保障制度的建立，為城鎮和農村生活困難的群眾提供了基本的生活保障。

社會福利是政府為社會成員舉辦的各種公益性事業及為各類殘疾人、生活無保障人員提供生活保障的事業。社會福利所包括的內容十分廣泛，不僅包括生活、教育、醫療方面的福利待遇，而且包括交通、文娛、體育等方面的待遇。社會福利是一種服務政策和服務措施，其目的在於提高廣大社會成員的物質和精神生活水平，使之得到更多的享受。同時，社會福利也是一種職責。

我國頒布了老年人權益保障法、殘疾人保障法、農村五保供養工作條例等法律法規，保障和促進了社會福利事業的發展。目前，我國有社會福利院、敬老院、療養院、兒童福利院等福利機構。我國政府鼓勵和支持社會興辦多種形式的福利企業，幫助適合參加勞動的殘疾人獲得就業機會。此外，我國政府還通過發行社會福利彩票募集資金支持社會福利事業。

優撫安置，是指政府對軍屬、烈屬、複員轉業軍人、殘廢軍人予以優待撫恤的制度。在我國，優撫安置的對象主要是烈軍屬、複員退伍軍人、殘疾軍人及其家屬；優撫安置的內容主要包括提供撫恤金、優待金、補助金，舉辦軍人療養院、光榮院，安置複員退伍軍人等。1988年，國務院頒布了《軍人撫恤優待條例》。2004年8月，國務院總理溫家寶、中央軍委主席江澤民簽署命令，批准公布新修訂的《軍人撫恤優待條例》。

社會互助是指在政府鼓勵和支持下，社會團體和社會成員自願組織和參與的扶弱濟困活動。社會互助具有自願、非營利性的特點，其主要形式有：工會、婦聯等團體組織的群眾性互助互濟；民間公益事業團體組織的慈善救助；城鄉居民自發組成的各種形式的互助組織等。社會互助的資金來源主要是社會捐贈和成員自願交費、政府從稅收方面給予的支持。1999年6月28日，第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過了《中華人民共和國公益事業捐贈法》，該法對社會捐贈活動的經常化、制度化進行了立法規範和鼓勵。

彌補市場經濟的不足

社會保障制度可為市場經濟的正常運行提供良好的社會環境和保證條件。這是因為，市場經濟遵循價值規律的要求運行。價值規律和市場機製作用的結果，一方面促進了經濟效益的提高和生產的發展，另一方面又會導致在收入分配上存在較大差距，一部分人收入很高，生活富裕，一部分人收入很低，陷入貧困的境地；同時，由於優勝劣汰的競爭規律的作用，使部分企業破產，工人失業，一部分人陷於生活無著的困境。由此可見，市場經濟自發向效率傾斜，不能自發地實現社會公平分配。而收入分配不公，是社會不穩定的隱患。

在市場經濟條件下建立和完善社會保障制度，通過收入再分配兼顧到社會公平，能起到維護社會穩定和安全的作用，為改革和發展提供保證。同時，社會保障制度可以分散勞動者可能遇到的各種風險，也是對市場經濟缺陷的一種彌補。此外，在市場經濟條件下，勞動力作為主要的生產要素，需要在不同地區、不同所有制的企業合理流動，如果沒有社會化的社會保障制度為勞動者提供養老、醫療、失業等保障，勞動力就無法流動，勞動力資源的合理配置就難以實現。建立和完善社會保障體系，有利於保證勞動力平等進入市場，參加競爭，使勞動力資源得到充分開發和合理利用，以維護經濟更快更好地發展。

為企業創造平等的競爭條件

我國原有的保障制度，是企業保障制度。在這種制度之下，一切保障費用均由企業自行籌措和負擔，而各個企業發生風險的人數有多有少，退休人員與在職職工的比例有高有低，發生的風險的程度有大有小，因而在保障費用的負擔上畸輕畸重。在這種情況下，企業不可能平等競爭。建立和完善社會保障制度，可以幫助企業卸掉包袱、輕裝上陣，為企業創造平等的競爭條件。同時，實行社會保障制度，企業為職工交納的社會保障費用的費率是統一的，這就均衡了各個企業社會保障費用的負擔，為企業提供了平等競爭的條件。此外，競爭必然導致優勝劣汰，通過社會保障能使失業者的基本生活得到保障，從而為企業競爭和資源優化組合配置提供良好的外部環境，促進經濟的發展。

解除了勞動者的後顧之憂

勞動者在勞動中可能發生工傷風險、疾病風險和失業風險，女職工又要生育子女。這將使部分職工喪失勞動能力和勞動崗位，失去和減少維持生活的收入來源。此外，勞動者也必然會由青年走向壯年，最後步入老年而喪失勞動能力。如果這些人的基本生活得不到保障，他們就難以生存下去，必將影響社會的穩定和發展。建立和完善社會保障制度，就使勞動者在暫時或永久喪失勞動能力時，可以獲得社會給予的物質幫助和保障，能夠正常地繼續生存下去。這就解除了勞動者的後顧之憂，有利於調動職工的勞動積極性，有利於社會的穩定。可見，社會保障制度是社會和經濟發展的“穩定器”。

促進社會和諧

建設一個民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會主義和諧社會，是我國各族人民的共同願望。構建社會主義和諧社會，客觀上要求我們更加註重解決困難群眾的社會保障問題，使廣大人民群眾都能夠分享到經濟增長、社會進步和改革開放的成果。社會保障制度在調節收入分配、維護社會公平、保障社會成員的基本人權和社會權利、促進社會和諧等諸方面發揮著至關重要的作用，是其他制度所難以替代的，尤其是在經濟轉軌時期，我國還存在不少影響社會和諧的矛盾和問題，如：就業難、就醫難、讀書難、貧困等關係群眾切身利益的問題，都是社會不和諧的因素。建立和完善社會保障制度，有利於化解社會矛盾，消除社會不和諧的因素，促進社會和諧。

現代社會保障制度，能從更宏觀的意義上，促進資源的有效配置。其戰略性有五：

現代市場經濟不僅強調競爭原則，而且強調保障機制。中國改革近30年在促進國民經濟快速發展的同時，社會上也產生了一個弱勢階層，其人數估計已達1.4億-1.8億，約佔全國總人口的11%-14%。這就需要在效率與公平的天平上，更加重視公平，給予弱勢階層一定的保障。解決得好，社會則和諧發展；解決得不好，可能引發社會動蕩。現代市場經濟不僅強調動力機制，而且強調平衡機制。應該說，改革30年，動力機製得到了一定發揮，但與之協調的平衡機制沒有及時建立起來。表現在：城鄉差距、地區差距、行業差距；就業壓力越來越大，行政壟斷集團無法抑制；國家財富增加了，但國民並不幸福；教育的不公平加劇；經濟發展與生態環境的矛盾凸現等等，不一而足。

現代市場經濟不僅需要資本推動，而且需要溫情政府。我們知道，資本是高效的分配資源，但是資本本身是沒有人情味的。那麼，如何使社會主義市場經濟既高效、又有人情味呢？這就需要溫情的政府在穩定宏觀經濟的同時，維護弱勢群體的基本生活保障和醫療需要，把大量的資金用於公共事業上，給全體公民安全感，這樣，社會大眾再無後顧之憂，攜手朝著和諧社會遠大的目標進發。

現代市場經濟不僅需要經濟效率，而且需要社會公平。經濟學告訴我們，市場追隨的是貨幣選票，富人們養的寵物所喝的牛奶，正是窮人孩子維持健康的必需品。之所以發生這種情況，有人認為是市場不靈的結果。其實，根本不是。因為，市場機制正在做它應該做的事，即把物品分配給有貨幣選票的人。怎麼辦呢？只能通過公平進行再分配，解決收入的缺陷。解決之道：一方面，政府通過轉移支付，給低收入者提供補貼；另一方面，編製“安全網”，保護不幸者免受困苦。

現代市場經濟不僅需要單一發展，而且需要協調發展。協調發展的要點有六：以健全社會保障為核心，促進社會公平，使經濟效率與社會公平協調一致；以解決“三農”問題為核心，促進農村經濟發展，使城鄉協調一致；以開發西部、振興東北、中部崛起為核心，促進相對落後的區域和發達區域的協調發展；以解決環境問題、增強企業社會責任為核心，促進循環經濟的發展，使人與環境協調發展；以放寬限制、講究公平競爭為核心，促進對內開放與對外開放的協調發展；以政治體制改革為核心，促進經濟體制、政治體制、文化體制協調發展。這六個協調發展，首位的是健全社會保障。我們不能因既得利益集團的種種阻擾而忽視弱勢群體，不能把眼光盯在短期的經濟效率上而忽視社會公平。社會保障，應是我們當前的首位任務。

社會保障的根本原則就是社會公平，社會保障是所有社會成員效用的最大化。著名經濟學家A.C.庇古教授在《福利經濟學》一書中指出：“社會保障政策可以擴大一國的經濟福利，因為窮人得到效用的增加要大於富人效用的損失，使社會總效用增加。”它通過設計一種制度，使人們不因沒有特權而受到傷害，不因分工所形成的社會地位而變得卑賤。其作用有四：

保障權利公平。公民享受教育、健康和最低生活保障的權利，在西方被統稱為“福利權利”或“社會權利”，被視為對基本公民權的拓展，或社會公民權的一部分。聯合國《人權宣言》中有關“福利條款”對這一權利進行了明確規定，如第22條——“每個人，作為社會的一員，有權享受社會保障，並有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現”。社會保障把保障每個人的生存權、發展權放在首位。享受了全民的社會保障，意味著基本生活得到了保證，從而在一個公平的起點上參與社會競爭。

保障機會公平。機會公平是指，任何社會成員只要符合法律規定的條件，都應被覆蓋在社會保障範圍內，均等地獲得社會保障的機會。在中國，一些富人把窮人當作智力低下、不負責任甚至天生懶惰的人。這是不對的，中國窮人絕大多數勤勞、本分、責任性強，他們之所以受窮在很大程度上是因為受到既得利益集團的阻撓，機會缺乏所致。社會保障制度可使他們中的悲觀者前行，他們中的無力者有力，增強他們的機會，從而為他們創造一個儘可能公平競爭的起點。

維護規則公平。規則公平指一視同仁，既不能對弱勢群體歧視，又不能對特權階層傾斜。通過社會保障機制，重點保護社會的極端貧困人口(即在絕對生存需求線下的群體)。因為和高收入群體相比，低收入階層和弱勢群體，從風險管理獲得的保護也是最不完善的。這就意味著，不實施社會保障，他們可能落入所謂“貧困陷阱”之中，形成惡性循環。

調節分配公平。我們說，分配公平提高效率，分配不公損害效率。當前，一些國有單位之所以效率低下，很大程度上與分配不公有關。那麼，社會保障通過收入再分配的功能進行調節，可以在一定程度上減少差別，緩解社會矛盾，有利於社會穩定。

消除貧窮既是個人的事，也是政府的責任。當前有四類人群需重點保障。

第一類人群：失地農民。隨著城市化進程的加快，失地農民數量在增加。有關研究表明，如果按現行征地制度和城市化發展速度，到2030年，中國失地農民將超過7800萬人。按理說，農民失地后應該得到合理補償，但現實情況不容樂觀，大

多數失地農民經濟補償不合理、生活水平下降，就業困難、社會保障缺乏，淪落到“種田無地，上班無崗，社保無份”的艱難境地，成為城市中最困難的群體。國土資源部提供的數據表明：目前征地糾紛、違規佔地問題占信訪受理總量的73%。

第二類人群：城市中的下崗職工。目前有3000萬國有企業員工下崗。這類群體生活充滿艱辛，他們中的大多數人是中年人。用人單位普遍存在嚴重的年齡歧視，讓他們無處就業。一些國有企業在MBO中，實行員工工齡買斷制，幾萬安撫費就把員工打發，把員工無情地推向市場，下崗職工只能在貧窮中跋涉。

第三類人群：外地流動人群。在沒有流動之前，這些人在所居住的城市可能享有相應的社會保障，但目前中國的社會保障制度不健全，一旦他們流動出來，原來享有的社會保障可能終止，這樣，不足以解決流動人口的後顧之憂。

第四類人群：在讀和失業的大學生。在讀的大學生沒有被涵蓋在社會保障之內，在求學的三四年時間裡，他們被社會保障所遺忘。目前，公辦大學的醫療保障制度採取的是1998年的標準，每人40-60元不等，這點費用對於大病支出來說簡直是杯水車薪！不少大學生畢業后，找不到工作，他們的戶口就放在就業指導中心，屬於既沒有工作單位、又沒有居住城市歸屬的“邊緣人”，與社會保障無緣。

中國社科院發布的2007年社會保障綠皮書指出?2006年“社會保障”首次取代“下崗就業”問題，成為城市居民關注的首要社會問題。10年前，國務院決定在全國城市建立最低生活保障制度。不能不說，目前中國離人人享有社會保障的目標還有很大差距，存在五大差距：

在社會保險制度中，覆蓋面最大的是基本養老保險制度，但參加該制度的在職職工加上機關事業單位職工還不到2億人，相對於近2.8億城鎮從業人員、4.2億第二產業和第三產業從業人員以及7.6億全社會從業人員的總數來說，養老保險的覆蓋面分別只有70%、45%和25%左右。另一方面，佔中國勞動力絕大多數的農民工、鄉鎮企業工人和農民卻幾乎與社會保障制度無緣。國家社保基金的供給嚴重向城市傾斜，佔35%的城市人口得到近80%的社保基金。在養老保障方面，根據中國老齡研究中心對全國城鄉老年人口抽樣調查的數據，城市老年人的養老保險覆蓋率達到70%以上，而農村老年人的覆蓋率不到4%。如果考慮到部分農村享受養老保險的居民實際上是將原來在城鎮就業時獲得的養老保險帶回農村的情況，養老保險在真正農民中的覆蓋比率可能更低。社會保障待遇差別也大。不同行業、企業職工之間的收入與離退休待遇差別拉大，機關事業單位離退休職工待遇約是企業職工的1倍多。

財政社會保障支出主要是指社保支出中政府所承擔的部分。根據這一口徑，2004年財政社會保障支出為3440.26億元，僅佔GDP的2.15%。從國際上看，在發達市場經濟國家的公共財政體系中，社會保障及福利方面的公共消費或者說收入支持方面的支出是政府最主要的支出項目，占財政支出的比重一般高達30%-50%，佔GDP的比重也大都在10%-30%之間。如果以國家加社會的社會保障支出計算，2002年中國則為7318.2億元，佔到GDP的7.15%。不過，即便如此，與國際比較，中國社會保障支出的水平仍然是很低的。人均GDP超過1000美元的國家，社保支出佔GDP的比重基本超過10%。

急劇上漲的醫療費用和不完善的醫療保障體系，是中國百姓近年來最關心的問題之一。儘管城鎮職工基本醫療保險制度的覆蓋面不斷擴大，新型合作醫療在農村地區迅速擴展，但是，仍有很多的人沒有被醫療保障制度所覆蓋；同時，目前的醫療保障補償水平無法抵消迅速增長的醫療費用。第三次全國衛生服務調查發現：城市享有城鎮職工基本醫療保險的人口比例為30.2%、公費醫療4.0%、勞保醫療4.6%、購買商業醫療保險佔5.6%，沒有任何醫療保險佔44.8%；在農村，參加合作醫療的人口比例為9.5%、各種社會醫療保險佔3.1%、購買商業醫療保險佔8.3%、沒有任何醫療保險的佔79.1%。在社會救濟方面，2004年用於城鎮最低生活保障的支出為172.7億元，而農村最低生活保障支出和農村定期救濟支出之和為30.7億元，僅占城鎮最低生活保障支出的17.8%。目前醫療保障體系的主要弊端在於：醫療保障體系兩極分化。一方面，目前中國超過一半的人口還沒有醫療保障，就是已經有了醫療保障的人，其保障水平也比較低；另一方面，對特殊群體存在保障過度的現象。中科院調查報告顯示，中國政府投入的醫療費用中，80%是為850萬以黨政幹部為主的群體服務的。據監察部、人事部的資料，全國黨政部門有200萬名各級幹部長期請病假，其中有40萬名幹部長期佔據幹部病房、幹部招待所、度假村，一年開支約為500億元。

目前，受保障主體只有在政府、國有企事業單位就業，才能享受完整的失業、醫療、退休這三大保障。儘管一些民營企業也給職工上保險，但非常不規範。這樣，一旦離開體制內而到體制外發展，這三大保障就沒有了，保障基金不能隨著人走而流動。這就是為什麼一些國有單位的下崗職工寧可領取救濟金，也不願到民企就業的深刻原因。

2006年11月，國務院發布了《勞動和社會保障事業發展“十一五”規劃綱要》，民眾對社會保障寄予厚望。但是，隨著“上海社保基金案”等一批涉及各地社保基金大案的曝光，以及專項審計結果的披露，社會各界對於社保基金的管理安全又提出了強烈質疑。之所以屢屢出現這麼多的違規違紀問題，其根源並不是監管不嚴之類的表面現象，而在於沒有形成一個市場經濟條件下實現保值增值目標的管理體制和運營模式。早在1993年，中共十四屆三中全會在《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中就提出了社會保險基金的管理和運營要分開、實行收支兩條線管理等規定，但多年來一直沒有落實上述要求，而是簡單地採取了在政府行政架構內單設一個事業部門來管理基金的做法，這樣，必然行政管理、財務管理與投資管理不分。社會保障基金本來應該社會化，但現在歸口政府管理，按國有經濟的辦法管理，這樣的結果是無人負責，保障基金流失到哪裡都不知道。尤其是在一些地方，政府為了政績而大搞政績工程，挪用社保基金，甚至將社會保障基金用於領導出國旅遊，揮霍浪費，造成民怨。

建設有中國特色的社會保障制度，既要遵循社會保障制度的一般要求，更要認真研究我國經濟、社會和人口等多方面的具體情況，充分考慮我國的基本國情和特殊要求。我們認為，我國的社會保障工作，要以下列的基本要求為出發點和落腳點。

1、功能性要求。社會保障制度以通過社會實現對社會成員的生活保障為基本要義。在理想情況下，社會保障制度應該能夠幫助社會成員抗禦各種靠個人、家庭和僱員單位等難以抗拒的風險。其最低的要求是，能幫助社會成員不致因生活所迫產生社會動亂，保持社會穩定；最高的要求是，能最大限度地拉平全體社會成員的生活水平差距，使社會成員享有基本平等的福利待遇，實現人人平等的社會理想。(剖析主流資金真實目的，發現最佳獲利機會！)

2、公平性要求。由於社會保障制度的社會性和其所保障的風險的普遍性，使制度對社會不同成員的公平性成為重要的原則。公平性要求一是平等，既要承認和尊重全體社會成員的平等人格和普遍保障權利，也要承認和尊重同等條件下社會成員應該獲得相同保障；二是公道，社會成員獲得社會保障應首先以最大限度的自助和自給為前提，並以盡量不犧牲另一部分社會成員的利益為代價。

3、可持續要求。社會保障制度必須保持較高的穩定性。從正常的運營要求看，對於個人，制度涉及人一生的生命周期；對於社會，制度涉及人們代際的交換和贍扶關係，都要求制度本身必須是長期穩定的。這無論對到期受益人的福利，還是對未來受益人的預期和行為，都十分重要。社會保障制度是否可以保持可持續性，主要取決於這一制度是否有利於促進經濟發展並保持與經濟發展相協調的保障水平。

4、經濟性要求。在實現上述標準的前提下，儘可能降低運行成本。因為社會保障制度運行成本，包括保障機構和保障立法等費用，不創造任何國民收入，是社會產品的純消耗，越少越好。這要求制度要儘可能簡潔、機構要儘可能精簡、人員要儘可能少用、資金要儘可能少費。

5、平穩性要求。由於社會保障制度的基本影響因素是不斷變化的，社會保障制度也必然會不斷改進或改革。在改進或改革的過程中，要求新老辦法和新舊制度之間的平滑銜接和穩健過渡。

在當前和今後相當長的一段時間內，社會保障制度的基本定位是補充家庭和個人自我保障，以保障社會成員基本生活為目標，以政府為中介的社會共濟互助制度。主要的發展方向和基本制度框架設計是：

1、社會保障的主要項目和覆蓋面。在相當長的一個時間內，主要搞好城鎮居民的社會保障體系建設，同時對農民的社會保障和社會福利等事業進行一定探索。在城鎮，重點是搞好職工基本養老保險、失業保險、基本醫療保險和居民最低生活保障制度的建設，同時發展社會福利、社會救濟、優撫安置和社會互助等社會保障事業。城鎮職工基本養老保險的範圍覆蓋城鎮國有企業、集體企業、外商投資企業、私營企業和個體工商戶，以及實行企業化管理的事業單位；失業保險的範圍除了覆蓋城鎮的企業單位外，還要覆蓋事業單位；醫療保險的範圍要覆蓋城鎮全部企業、事業和機關單位所有職工；城鎮居民最低生活保障，覆蓋全體城鎮居民。

2、社會保障的水平和標準。在統籌範圍內，保障對象的支付水平應大體保持一致。社會基本保險的繳費水平和待遇水平都不能過高。基本養老保險的標準，以能夠使職工在退休以後維持中等生活水平為限。失業保險的標準，既能夠保證失業人員的基本生活，又不能過高而形成養懶漢機制。醫療保險的標準，以能夠滿足職工一般的基本醫療需求為限。城市居民最低生活保障的標準是保證城市貧困居民的基本生存權利。高層次的社會保障需求應通過補充保險和商業保險來解決。在適當考慮差別的基礎上制定全國大致統一的社會基本保障支付標準、項目和範圍，促進勞動力的合理流動。

3、社會保障資金的籌集和管理。健全社會保險基金的監管和保值增值機制。開闢多種渠道，建立和明確個人、企業和政府的多方供款責任。社會保值基金的收繳、支付及營運要規範化、制度化，公開、透明、安全。建立社會保障基金的管理和監督組織，完善社會保障基金有效營運保值增值辦法。建立中央政府對困難地區給予適當補助的規範的財政轉移支付制度。

4、社會保障的組織和管理。明確中央和地方各級政府在社會保障體系中的責任。中央制定統一政策，統一管理制度，地方政府負責組織實施，建立獨立於企事業單位之外的，保障對象管理和服務真正社會化的保障體系。企事業單位只履行依法繳納社會保險費的義務，不再承擔發放基本社會保險金和社會保障對象的日常管理工作，退休人員、失業人員與企事業單位脫鉤。加強社區組織和社會保障中介組織的建設，強化社區服務功能，提高社區管理和服務水平。由社區組織統一管理，社會保險金實行社會化發放。依託社區組織為退休人員提供生活和其他服務，幫助失業人員再就業。運用信息化技術手段，建立統一的、覆蓋全國的社會保障網路。社會保障資金的繳納、記錄、核算、支付以及查詢服務，都要納入計算機管理系統，逐步實現全國聯網，建立功能齊全、覆蓋面廣、規範透明的社會保障信息網路。

5、主要保障制度建設方向。建立統一的企業和事業單位職工基本養老保障制度(公務員實行單獨的養老保障辦法)。真正實行省級統籌，全額收繳和社會化發放。退休待遇與繳費情況掛鉤。進一步規範、完善社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度和醫療保險制度。改進國有企業下崗職工安置辦法，實現國有企業下崗職工基本生活費保障向失業保險並軌，使下崗職工由先進入再就業服務中心，轉向直接享受失業保險，失業保險期滿后未實現再就業的，進入城鎮居民最低生活保障體系。不能享受養老、失業保險的集體企業職工，也可以進入最低生活保障線。把最低生活保障線覆蓋到城市全體居民，作為“最後一道保障線”保證城市貧困人口得以起碼的溫飽，起到兜底作用。

1、既要堅持已經達成共識的方向和目標，又要大膽探索新的路子和辦法。我國的社會保障制度建設已經經過了幾十年的探索。改革開放以來，在許多方面已經提出了比較明確的制度建設方向和目標。中共中央《關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，都對我國未來社會保障提出了相當明確的制度建設方向和主要的制度框架。但是這些都還在探索過程之中，特別是在很多具體問題上，如很關鍵的資金問題，還沒有明確的答案，必須在實踐中逐步解決。從更深的意義上看，目前我國只是初步建立了社會主義市場經濟體制，與整個經濟體制改革相適應的社會保障制度也必將處於一個不斷的再探索的過程之中。

2、既要把當前的問題解決好，又要著眼長遠，為建立比較完善的社會保障制度奠定基礎。首先要明確，做好“兩個確保”工作是當前的首要任務，必須集中全力，不得有絲毫的放鬆和懈怠，不能撂下當前工作等待觀望。同時，也決不能因為近期壓力比較大，就忽視了制度的完善與規範；決不能為了解決跟前的問題，為將來埋下制度性的隱患。這在當前由於體制上的種種問題而存在較普遍的短期行為的情況下，尤其值得注意。

3、既要搞好全國的統一規範，又要充分照顧到各個局部的利益和具體情況。要明確分清中央政府和地方政府的有關責任。中央政府不能包攬過多，不能幹預太多，不能平調過多。不能造成這樣一種認識，完善社會保障體系是中央的事，地方只是被動地等著中央決策。各級地方政府對下級政府，也不能包攬、干預、平調過多。各級政府都要充分發揮企業等單位和社會成員個人的積極性和創造性。要有統一的規範和方向，以利於公平和流動，同時，也要給下級政府、企業等單位和個人以最大限度的選擇權利。

4、在制度設計上不能過於理想化，又不能過分遷就舊體制。通往理想模式的終點，要有切實可行的過渡辦法和方案。要深入研究人作為經濟人在社會保障制度中的行為模式，充分考慮各種道德風險。不能過分遷就，一方面是指不能對原有社會保障制度中的問題因為難於處理就一味採取繞道而行的辦法，另一方面是指在處理社會保障制度改革與其他方面經濟體制改革方面的關係上，要注意改革之間的整體性和聯動性，但不能把社會保障制度的改革放在從屬的位置，特別是不能認為改革社會保障制度的動機是為國有企業甩包袱。目前國有企業的困難，固然有企業辦社會的原因，但更重要的問題並不在此。如果改革為國有企業卸下一些包袱，其他機制沒有改好，必然還會出現新的包袱，舊有的問題還會復歸。

社會保障制度建設關乎基本民生改善和社會公平正義，是實現基本公共服務均等化的重要體現，社會關注度高，利益訴求多樣。特別是在我國人口老齡化加劇和城鎮化進程加快的新形勢下，深化社會保障制度改革的任務更加艱巨和緊迫。為確保改革穩步推進、取得實效，必須牢牢把握以下基本原則。

堅持從基本國情出發，以實現社會保障全覆蓋、保基本為優先目標。我國正處於並將長期處於社會主義初級階段，生產力發展水平總體上還比較低，城鄉和地區之間發展差距比較大，社會保障制度發展的經濟基礎仍然比較薄弱，統籌兼顧的難度依然很大。在社會保障制度改革進程中，要善於把我國基本國情與社會保障事業發展規律結合起來，鞏固完善具有中國特色的社會保障制度模式，堅持與經濟社會發展水平相適應，恰當把握改革的進度和力度；從我國人口結構、城鄉二元結構正在發生顯著變化的實際出發，積極應對人口老齡化加快給社會保障制度帶來的嚴峻挑戰，努力推進城鄉社會保障統籌發展；以全覆蓋、保基本為優先目標，儘力而為、量力而行，擴大社會保障覆蓋範圍，穩步提高各項社會保障待遇標準，既要讓城鄉居民更多分享改革發展成果，又要引導廣大人民群眾形成對社會保障的合理預期。

加強頂層設計，增強制度的公平性和可持續性，增強改革的整體性和協調性。社會保障是由多項具體制度構成的制度體系，各項制度既相互獨立又緊密聯繫，既關乎當前又涉及長遠。社會保障制度改革必須充分考慮這些基本特點。要在堅持公平與效率、權利與義務、統一性與靈活性相結合的同時，更加註重增強制度的公平性和激勵約束功能，實現人人享有基本社會保障；在著力解決現實突出問題的同時，更加註重增強制度的可持續性，實現社會保障制度長期穩定運行；在堅持不懈地推進單項社會保障制度改革完善的同時，更加註重從整體上進行制度的頂層設計，實現各項制度的有效整合和成熟定型；在合理確定和發揮各項制度的基本功能作用的同時，更加註重各項制度之間的相互協調，實現不同制度之間的順利轉換銜接。

堅持試點先行，及時總結推廣改革創新經驗。社會保障制度改革關係廣大人民群眾的切身利益，必須積極穩妥地推進。30多年來的實踐表明，社會保障制度改革必須堅持試點先行，通過試點掌握規律、積累經驗、探索途徑，在總結試點經驗的基礎上逐步推開。要充分考慮各方面的承受能力，合理把握改革的節奏和力度，避免因局部利益調整帶來社會不穩定；積極鼓勵基層大膽創新，並及時把成功的經驗做法上升為普遍性政策和法規制度，使各項社會保障制度在創新實踐中不斷完善。

堅持科學民主決策，加強對改革方案的研究論證和改革實施的社會監督。社會保障制度改革是一項涉及多領域、多學科的系統工程，複雜性、敏感性都很強，必須按照科學嚴謹、公開透明的程序進行決策。在設計制訂改革方案前，要深入開展調查研究、反覆進行理論研究，使方案更加符合客觀實際、更好遵循客觀規律；在研究形成改革方案時，要充分聽取專家意見、廣泛徵求公眾意見，使方案更加具有可行性、更好體現社會意願；在發布實施改革方案后，要深入細緻地進行宣傳解讀、及時跟蹤督導改革進程，實事求是地向社會通報改革成效和存在的矛盾，注重健全社會監督機制、暢通社會監督渠道，使廣大人民群眾對改革擁有更加充分的知情權，以更高的熱情參與到社會保障制度改革進程中來。

黨的十八大把社會保障全民覆蓋作為全面建成小康社會的重要目標，要求堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。黨的十八屆三中全會進一步提出建立更加公平可持續的社會保障制度的改革目標，標誌著我國社會保障制度改革進入一個新的重要時期。在這一新的重要時期，改革的重點任務有以下幾項。

加快推進社會保險制度改革。一是堅持社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，完善個人賬戶制度，健全多繳多得激勵機制，確保參保人權益，實現基礎養老金全國統籌，堅持精算平衡原則。穩定統賬結合的基本制度模式並逐漸定型。以健全機制、明確責任、確保參保人權益為主要內容，進一步完善個人賬戶制度。逐步實現基礎養老金全國統籌，以更高層次的社會統籌來更充分地體現社會公平，更有效地利用社會保障資金造福人民群眾。對養老保險基金收支平衡進行精算預測，為養老保險制度可持續穩定運行提供可靠依據。二是推進機關事業單位養老保險制度改革。按照社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，改革機關和事業單位養老保險制度，破除養老保險“雙軌制”，同時建立體現機關事業單位特點的職業年金制度。三是整合城鄉居民基本養老保險制度、基本醫療保險制度。把現行的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險整合為統一的城鄉居民基本養老保險制度，把現行的新型農村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度整合為統一的城鄉居民基本醫療保險制度，實現城鄉居民在制度上的公平和公共資源上的共享。四是完善社會保險關係轉移接續政策，擴大參保繳費覆蓋面，適時適當降低社會保險費率。適應勞動者就業流動性增強的需要，以統籌城鄉和異地就醫結算為重點，進一步完善社會保險關係轉移接續政策。在擴大參保繳費覆蓋面、增強基金平衡能力的前提下，適時適當降低社會保險費率，有效平衡國家、單位和個人的負擔。

加快建立健全保證社會保障制度可持續發展的體制機制。一是健全社會保障財政投入制度，完善社會保障預算制度。明確政府所承擔的社會保障責任，更好發揮公共財政在民生保障中的作用。通過實施預算管理，增強社會保障資金管理使用的透明度和約束力。二是建立健全合理兼顧各類人員的社會保障待遇確定和正常調整機制。以職工和居民收入為基礎合理確定社會保障水平，建立綜合考慮收入增長、物價變動等主要因素的正常調整機制，實現社會保障待遇與經濟社會發展相聯繫的持續、有序、合理增長。三是加強社會保險基金投資管理和監督，推進基金市場化、多元化投資運營。在確保當期養老金髮放和保證基金安全的前提下，積極穩妥推進基金的市場化、多元化投資運營，健全基金監管體制，實現保值增值。加強對社保基金的法律監督、行政監督和社會監督，確保基金安全和有效使用。四是研究制定漸進式延遲退休年齡政策。綜合考慮我國人口結構、就業結構變化趨勢和社會保障可持續發展要求，採取與此相適應的漸進式調整延遲退休年齡辦法，逐步完善職工退休年齡政策。五是健全社會保障管理體制和經辦服務體系。根據社會保障制度新的改革發展變化，及時調整社會保障行政管理體制，著力整合行政管理職能，提高行政管理效率。加強社會保障經辦管理服務規範化、標準化、信息化建設，優化經辦服務流程，建立標準統一、全國聯網的社會保障管理信息系統，實現精確管理和便捷服務。

加快推進多層次社會保障體系建設。一是推進城鄉最低生活保障制度統籌發展。在不斷完善城鄉最低生活保障制度的同時，把著力點逐步轉向城鄉統籌，推進城鄉制度整合和待遇銜接。二是改革和完善住房保障制度。建立健全符合國情的住房保障和供應體系，積極探索保障性住房建設、管理、分配的有效方式，更加公平有效地解決住房困難群眾的住房問題。建立公開規範的住房公積金制度，改進住房公積金提取、使用、監管機制，著力提高住房公積金使用效率。三是積極發展補充社會保險和商業保險。制定實施免稅、延期徵稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金等補充社會保險和各類商業保險，構建多層次社會保障體系。四是健全特殊群體的服務保障制度。積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業，更好滿足老年人特殊的服務保障需求。健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系，重點圍繞留守人員的基本生活保障、教育、就業、衛生健康、思想情感等方面實施有效的關愛服務。健全殘疾人權益保障制度，大力營造尊重殘疾人的良好社會氛圍，讓殘疾人平等享有各種社會權益。健全困境兒童分類保障制度，完善工作機制和監管機制，加強政策制度創新和服務體系建設。