新醫改

中共中央 國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見

按照黨的十七大精神，為建立中國特色醫藥衛生體制，逐步實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，提高全民健康水平，現就深化醫藥衛生體制改革提出如下意見。

一、充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性

醫藥衛生事業關係億萬人民的健康，關係千家萬戶的幸福，是重大民生問題。深化醫藥衛生體制改革，加快醫藥衛生事業發展，適應人民群眾日益增長的醫藥衛生需求，不斷提高人民群眾健康素質，是貫徹落實科學發展觀、促進經濟社會全面協調可持續發展的必然要求，是維護社會公平正義、提高人民生活質量的重要舉措，是全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的一項重大任務。

新中國成立以來，特別是改革開放以來，我國醫藥衛生事業取得了顯著成就，覆蓋城鄉的醫藥衛生服務 體系基本形成，疾病防治能力不斷增強，醫療保障覆蓋人口逐步擴大，衛生科技水平迅速提高，人民群眾健康水平明顯改善，居民主要健康指標處於發展中國家前列。尤其是抗擊非典取得重大勝利以來，各級政府投入加大，公共衛生、農村醫療衛生和城市社區衛生髮展加快，新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險取得突破性進展，為深化醫藥衛生體制改革打下了良好基礎。同時，也應該看到，當前我國醫藥衛生事業發展水平與人民群眾健康需求及經濟社會協調發展要求不適應的矛盾還比較突出。城鄉和區域醫療衛生事業發展不平衡，資源配置不合理，公共衛生和農村、社區醫療衛生工作比較薄弱，醫療保障制度不健全，藥品生產流通秩序不規範，醫院管理體制和運行機制不完善，政府衛生投入不足，醫藥費用上漲過快，個人負擔過重，對此，人民群眾反映強烈。

從2015年到2020年，是我國全面建設小康社會的關鍵時期，醫藥衛生工作任務繁重。隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，群眾對改善醫藥衛生服務將會有更高的要求。工業化、城鎮化、人口老齡化、疾病普遍化和生態環境變化等，都給醫藥衛生工作帶來一系列新的嚴峻挑戰。深化醫藥衛生體制改革，是加快醫藥衛生事業發展的戰略選擇，是實現人民共享改革發展成果的重要途徑，是廣大人民群眾的迫切願望。

深化醫藥衛生體制改革是一項涉及面廣、難度大的社會系統工程。我國人口多，人均收入水平低，城鄉、區域差距大，長期處於社會主義初級階段的基本國情，決定了深化醫藥衛生體制改革是一項十分複雜艱巨的任務，是一個漸進的過程，需要在明確方向和框架的基礎上，經過長期艱苦努力和堅持不懈的探索，才能逐步建立符合我國國情的醫藥衛生體制。因此，對深化醫藥衛生體制改革，既要堅定決心、抓緊推進，又要精心組織、穩步實施，確保改革順利進行，達到預期目標。

二、深化醫藥衛生體制改革的指導思想、基本原則和總體目標

2.2.1深化醫藥衛生體制改革的指導思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，從我國國情出發，借鑒國際有益經驗，著眼於實現人人享有基本醫療衛生服務的目標，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。堅持公共醫療衛生的公益性質，堅持預防為主、以農村為重點、中西醫並重的方針，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，強化政府責任和投入，完善國民健康政策，健全制度體系，加強監督管理，創新體制機制，鼓勵社會參與，建設覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，不斷提高全民健康水平，促進社會和諧。

2.2.2深化醫藥衛生體制改革的基本原則

醫藥衛生體制改革必須立足國情，一切從實際出發，堅持正確的改革原則。

——堅持以人為本，把維護人民健康權益放在第一位。堅持醫藥衛生事業為人民健康服務的宗旨，以保 障人民健康為中心，以人人享有基本醫療衛生服務為根本出發點和落腳點，從改革方案設計、衛生制度建立到服務體系建設都要遵循公益性的原則，把基本醫療衛生制度作為公共產品向全民提供，著力解決群眾反映強烈的突出問題，努力實現全體人民病有所醫。

——堅持立足國情，建立中國特色醫藥衛生體制。堅持從基本國情出發，實事求是地總結醫藥衛生事業改革發展的實踐經驗，準確把握醫藥衛生髮展規律和主要矛盾；堅持基本醫療衛生服務水平與經濟社會發展相協調、與人民群眾的承受能力相適應；充分發揮中醫藥（民族醫藥）作用；堅持因地制宜、分類指導，發揮地方積極性，探索建立符合國情的基本醫療衛生制度。

——堅持公平與效率統一，政府主導與發揮市場機製作用相結合。強化政府在基本醫療衛生制度中的責任，加強政府在制度、規劃、籌資、服務、監管等方面的職責，維護公共醫療衛生的公益性，促進公平公正。同時，注重發揮市場機製作用，動員社會力量參與，促進有序競爭機制的形成，提高醫療衛生運行效率、服務水平和質量，滿足人民群眾多層次、多樣化的醫療衛生需求。

——堅持統籌兼顧，把解決當前突出問題與完善制度體系結合起來。從全局出發，統籌城鄉、區域發展，兼顧供給方和需求方等各方利益，注重預防、治療、康復三者的結合，正確處理政府、衛生機構、醫藥企業、醫務人員和人民群眾之間的關係。既著眼長遠，創新體制機制，又立足當前，著力解決醫藥衛生事業中存在的突出問題。既注重整體設計，明確總體改革方向目標和基本框架，又突出重點，分步實施，積極穩妥地推進改革。

2.2.3深化醫藥衛生體制改革的總體目標

建立健全覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。

到2011年，基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民，基本藥物制度初步建立，城鄉基層醫療衛生服務體系進一步健全，基本公共衛生服務得到普及，公立醫院改革試點取得突破，明顯提高基本醫療衛生服務可及性，有效減輕居民就醫費用負擔，切實緩解“看病難、看病貴”問題。

到2020年，覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度基本建立。普遍建立比較完善的公共衛生服務體系和醫療 服務體系，比較健全的醫療保障體系，比較規範的藥品供應保障體系，比較科學的醫療衛生機構管理體制和運行機制，形成多元辦醫格局，人人享有基本醫療衛生服務，基本適應人民群眾多層次的醫療衛生需求，人民群眾健康水平進一步提高。

三、完善醫藥衛生四大體系，建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度

建設覆蓋城鄉居民的公共衛生服務體系、醫療服務體系、醫療保障體系、藥品供應保障體系，形成四位一體的基本醫療衛生制度。四大體系相輔相成，配套建設，協調發展。

2.3.1全面加強公共衛生服務體系建設

（四）全面加強公共衛生服務體系建設。建立健全疾病預防控制、健康教育、婦幼保健、精神衛生、應急救治、采供血、衛生監督和計劃生育等專業公共衛生服務網路，完善以基層醫療衛生服務網路為基礎的醫療服務體系的公共衛生服務功能，建立分工明確、信息互通、資源共享、協調互動的公共衛生服務體系，提高公共衛生服務和突發公共衛生事件應急處置能力，促進城鄉居民逐步享有均等化的基本公共衛生服務。

確定公共衛生服務範圍。明確國家基本公共衛生服務項目，逐步增加服務內容。鼓勵地方政府根據當地經濟發展水平和突出的公共衛生問題，在中央規定服務項目的基礎上增加公共衛生服務內容。

完善公共衛生服務體系。進一步明確公共衛生服務體系的職能、目標和任務，優化人員和設備配置，探索整合公共衛生服務資源的有效形式。完善重大疾病防控體系和突發公共衛生事件應急機制，加強對嚴重威脅人民健康的傳染病、慢性病、地方病、職業病和出生缺陷等疾病的監測與預防控制。加強城鄉急救體系建設。

加強健康促進與教育。醫療衛生機構及機關、學校、社區、企業等要大力開展健康教育，充分利用各種媒體，加強健康、醫藥衛生知識的傳播，倡導健康文明的生活方式，促進公眾合理營養，提高群眾的健康意識和自我保健能力。

深入開展愛國衛生運動。將農村環境衛生與環境污染治理納入社會主義新農村建設規劃，推動衛生城市和文明村鎮建設，不斷改善城鄉居民生活、工作等方面的衛生環境。

加強衛生監督服務。大力促進環境衛生、食品衛生、職業衛生、學校衛生，以及農民工等流動人口衛生工作。

2.3.2進一步完善醫療服務體系

（五）進一步完善醫療服務體系。堅持非營利性醫療機構為主體、營利性醫療機構為補充，公立醫療機構為主導、非公立醫療機構共同發展的辦醫原則，建設結構合理、覆蓋城鄉的醫療服務體系。

大力發展農村醫療衛生服務體系。進一步健全以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院和村衛生室為基礎的農村醫療衛生服務網路。縣級醫院作為縣域內的醫療衛生中心，主要負責基本醫療服務及危重急症病人的搶救，並承擔對鄉鎮衛生院、村衛生室的業務技術指導和衛生人員的進修培訓；鄉鎮衛生院負責提供公共衛生服務和常見病、多發病的診療等綜合服務，並承擔對村衛生室的業務管理和技術指導；村衛生室承擔行政村的公共衛生服務及一般疾病的診治等工作。有條件的農村實行鄉村一體化管理。積極推進農村醫療衛生基礎設施和能力建設，政府重點辦好縣級醫院，並在每個鄉鎮辦好一所衛生院，採取多種形式支持村衛生室建設，使每個行政村都有一所村衛生室，大力改善農村醫療衛生條件，提高服務質量。

完善以社區衛生服務為基礎的新型城市醫療衛生服務體系。加快建設以社區衛生服務中心為主體的城市 社區衛生服務網路，完善服務功能，以維護社區居民健康為中心，提供疾病預防控制等公共衛生服務、一般常見病及多發病的初級診療服務、慢性病管理和康復服務。轉變社區衛生服務模式，不斷提高服務水平，堅持主動服務、上門服務，逐步承擔起居民健康“守門人”的職責。

健全各類醫院的功能和職責。優化布局和結構，充分發揮城市醫院在危重急症和疑難病症的診療、醫學教育和科研、指導和培訓基層衛生人員等方面的骨幹作用。有條件的大醫院按照區域衛生規劃要求，可以通過託管、重組等方式促進醫療資源合理流動。

建立城市醫院與社區衛生服務機構的分工協作機制。城市醫院通過技術支持、人員培訓等方式，帶動社區衛生服務持續發展。同時，採取增強服務能力、降低收費標準、提高報銷比例等綜合措施，引導一般診療下沉到基層，逐步實現社區首診、分級醫療和雙向轉診。整合城市衛生資源，充分利用城市現有一、二級醫院及國有企事業單位所屬醫療機構和社會力量舉辦的醫療機構等資源，發展和完善社區衛生服務網路。

充分發揮中醫藥（民族醫藥）在疾病預防控制、應對突發公共衛生事件、醫療服務中的作用。加強中醫臨床研究基地和中醫院建設，組織開展中醫藥防治疑難疾病的聯合攻關。在基層醫療衛生服務中，大力推廣中醫藥適宜技術。採取扶持中醫藥發展政策，促進中醫藥繼承和創新。

建立城市醫院對口支援農村醫療衛生工作的制度。發達地區要加強對口支援貧困地區和少數民族地區發展醫療衛生事業。城市大醫院要與縣級醫院建立長期穩定的對口支援和合作制度，採取臨床服務、人員培訓、技術指導、設備支援等方式，幫助其提高醫療水平和服務能力。

2.3.3加快建設醫療保障體系

（六）加快建設醫療保障體系。加快建立和完善以基本醫療保障為主體，其他多種形式補充醫療保險和商業健康保險為補充，覆蓋城鄉居民的多層次醫療保障體系。

建立覆蓋城鄉居民的基本醫療保障體系。城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和城鄉醫療救助共同組成基本醫療保障體系，分別覆蓋城鎮就業人口、城鎮非就業人口、農村人口和城鄉困難人群。堅持廣覆蓋、保基本、可持續的原則，從重點保障大病起步，逐步向門診小病延伸，不斷提高保障水平。建立國家、單位、家庭和個人責任明確、分擔合理的多渠道籌資機制，實現社會互助共濟。隨著經濟社會發展，逐步提高籌資水平和統籌層次，縮小保障水平差距，最終實現制度框架的基本統一。進一步完善城鎮職工基本醫療保險制度，加快覆蓋就業人口，重點解決國有關閉破產企業、困難企業等職工和退休人員，以及非公有制經濟組織從業人員和靈活就業人員的基本醫療保險問題；2009年全面推開城鎮居民基本醫療保險，重視解決老人、殘疾人和兒童的基本醫療保險問題；全面實施新型農村合作醫療制度，逐步提高政府補助水平，適當增加農民繳費，提高保障能力；完善城鄉醫療救助制度，對困難人群參保及其難以負擔的醫療費用提供補助，築牢醫療保障底線。探索建立城鄉一體化的基本醫療保障管理制度。

鼓勵工會等社會團體開展多種形式的醫療互助活動。鼓勵和引導各類組織和個人發展社會慈善醫療救助。

做好城鎮職工基本醫療保險制度、城鎮居民基本醫療保險制度、新型農村合作醫療制度和城鄉醫療救助制度之間的銜接。以城鄉流動的農民工為重點積極做好基本醫療保險關係轉移接續，以異地安置的退休人員為重點改進異地就醫結算服務。妥善解決農民工基本醫療保險問題。簽訂勞動合同並與企業建立穩定勞動關係的農民工，要按照國家規定明確用人單位繳費責任，將其納入城鎮職工基本醫療保險制度；其他農民工根據實際情況，參加戶籍所在地新型農村合作醫療或務工所在地城鎮居民基本醫療保險。

積極發展商業健康保險。鼓勵商業保險機構開發適應不同需要的健康保險產品，簡化理賠手續，方便群 眾，滿足多樣化的健康需求。鼓勵企業和個人通過參加商業保險及多種形式的補充保險解決基本醫療保障之外的需求。在確保基金安全和有效監管的前提下，積極提倡以政府購買醫療保障服務的方式，探索委託具有資質的商業保險機構經辦各類醫療保障管理服務。

2.3.4建立健全藥品供應保障體系

（七）建立健全藥品供應保障體系。加快建立以國家基本藥物制度為基礎的藥品供應保障體系，保障人民群眾安全用藥。

建立國家基本藥物制度。中央政府統一制定和發布國家基本藥物目錄，按照防治必需、安全有效、價格合理、使用方便、中西藥並重的原則，結合我國用藥特點，參照國際經驗，合理確定品種和數量。建立基本藥物的生產供應保障體系，在政府宏觀調控下充分發揮市場機制的作用，基本藥物實行公開招標採購，統一配送，減少中間環節，保障群眾基本用藥。國家制定基本藥物零售指導價格，在指導價格內，由省級人民政府根據招標情況確定本地區的統一採購價格。規範基本藥物使用，制定基本藥物臨床應用指南和基本藥物處方集。城鄉基層醫療衛生機構應全部配備、使用基本藥物，其他各類醫療機構也要將基本藥物作為首選藥物並確定使用比例。基本藥物全部納入基本醫療保障藥物報銷目錄，報銷比例明顯高於非基本藥物。

規範藥品生產流通。完善醫藥產業發展政策和行業發展規劃，嚴格市場准入和藥品註冊審批，大力規範和整頓生產流通秩序，推動醫藥企業提高自主創新能力和醫藥產業結構優化升級，發展藥品現代物流和連鎖經營，促進藥品生產、流通企業的整合。建立便民惠農的農村藥品供應網。完善藥品儲備制度。支持用量小的特殊用藥、急救用藥生產。規範藥品採購，堅決治理醫藥購銷中的商業賄賂。加強藥品不良反應監測，建立藥品安全預警和應急處置機制。

四、完善體制機制，保障醫藥衛生體系有效規範運轉

完善醫藥衛生的管理、運行、投入、價格、監管體制機制，加強科技與人才、信息、法制建設，保障醫藥衛生體系有效規範運轉。

2.4.1建立協調統一的醫藥衛生管理體制

（八）建立協調統一的醫藥衛生管理體制。實施屬地化和全行業管理。所有醫療衛生機構，不論所有制、投資主體、隸屬關係和經營性質，均由所在地衛生行政部門實行統一規劃、統一準入、統一監管。中央、省級可以設置少量承擔醫學科研、教學功能的醫學中心或區域醫療中心，以及承擔全國或區域性疑難病症診治的專科醫院等醫療機構；縣（市）主要負責舉辦縣級醫院、鄉村衛生和社區衛生服務機構；其餘公立醫院由市負責舉辦。

強化區域衛生規劃。省級人民政府制定衛生資源配置標準，組織編製區域衛生規劃和醫療機構設置規劃，明確醫療機構的數量、規模、布局和功能。科學制定鄉鎮衛生院（村衛生室）、社區衛生服務中心（站）等基層醫療衛生機構和各級醫院建設與設備配置標準。充分利用和優化配置現有醫療衛生資源，對不符合規劃要求的醫療機構要逐步進行整合，嚴格控制大型醫療設備配置，鼓勵共建共享，提高醫療衛生資源利用效率。新增衛生資源必須符合區域衛生規劃，重點投向農村和社區衛生等薄弱環節。加強區域衛生規劃與城鄉規劃、土地利用總體規劃等的銜接。建立區域衛生規劃和資源配置監督評價機制。

推進公立醫院管理體制改革。從有利於強化公立醫院公益性和政府有效監管出發，積極探索政事分開、管辦分開的多種實現形式。進一步轉變政府職能，衛生行政部門主要承擔衛生髮展規劃、資格准入、規範標準、服務監管等行業管理職能，其他有關部門按照各自職能進行管理和提供服務。落實公立醫院獨立法人地位。

進一步完善基本醫療保險管理體制。中央統一制定基本醫療保險制度框架和政策，地方政府負責組織實施管理，創造條件逐步提高統籌層次。有效整合基本醫療保險經辦資源，逐步實現城鄉基本醫療保險行政管理的統一。

2.4.2建立高效規範的醫藥衛生機構運行機制

（九）建立高效規範的醫藥衛生機構運行機制。公共衛生機構收支全部納入預算管理。按照承擔的職責任務，由政府合理確定人員編製、工資水平和經費標準，明確各類人員崗位職責，嚴格人員准入，加強績效考核，建立能進能出的用人制度，提高工作效率和服務質量。

轉變基層醫療衛生機構運行機制。政府舉辦的城市社區衛生服務中心（站）和鄉鎮衛生院等基層醫療衛生機構，要嚴格界定服務功能，明確規定使用適宜技術、適宜設備和基本藥物，為廣大群眾提供低成本服務，維護公益性質。要嚴格核定人員編製，實行人員聘用制，建立能進能出和激勵有效的人力資源管理制度。要明確收支範圍和標準，實行核定任務、核定收支、績效考核補助的財務管理辦法，並探索實行收支兩條線、公共衛生和醫療保障經費的總額預付等多種行之有效的管理辦法，嚴格收支預算管理，提高資金使用效益。要改革藥品加成政策，實行藥品零差率銷售。加強和完善內部管理，建立以服務質量為核心、以崗位責任與績效為基礎的考核和激勵制度，形成保障公平效率的長效機制。

建立規範的公立醫院運行機制。公立醫院要遵循公益性質和社會效益原則，堅持以病人為中心，優化服務流程，規範用藥、檢查和醫療行為。深化運行機制改革，建立和完善醫院法人治理結構，明確所有者和管理者的責權，形成決策、執行、監督相互制衡，有責任、有激勵、有約束、有競爭、有活力的機制。推進醫藥分開，積極探索多種有效方式逐步改革以葯補醫機制。通過實行藥品購銷差別加價、設立葯事服務費等多種方式逐步改革或取消藥品加成政策，同時採取適當調整醫療服務價格、增加政府投入、改革支付方式等措施完善公立醫院補償機制。進一步完善財務、會計管理制度，嚴格預算管理，加強財務監管和運行監督。地方可結合本地實際，對有條件的醫院開展“核定收支、以收抵支、超收上繳、差額補助、獎懲分明”等多種管理辦法的試點。改革人事制度，完善分配激勵機制，推行聘用制度和崗位管理制度，嚴格工資總額管理，實行以服務質量及崗位工作量為主的綜合績效考核和崗位績效工資制度，有效調動醫務人員的積極性。

健全醫療保險經辦機構運行機制。完善內部治理結構，建立合理的用人機制和分配製度，完善激勵約束機制，提高醫療保險經辦管理能力和管理效率。

2.4.3建立政府主導的多元衛生投入機制

（十）建立政府主導的多元衛生投入機制。明確政府、社會與個人的衛生投入責任。確立政府在提供公共衛生和基本醫療服務中的主導地位。公共衛生服務主要通過政府籌資，向城鄉居民均等化提供。基本醫療服務由政府、社會和個人三方合理分擔費用。特需醫療服務由個人直接付費或通過商業健康保險支付。

建立和完善政府衛生投入機制。中央政府和地方政府都要增加對衛生的投入，併兼顧供給方和需求方。逐步提高政府衛生投入占衛生總費用的比重，使居民個人基本醫療衛生費用負擔有效減輕；政府衛生投入增長幅度要高於經常性財政支出的增長幅度，使政府衛生投入占經常性財政支出的比重逐步提高。新增政府衛生投入重點用於支持公共衛生、農村衛生、城市社區衛生和基本醫療保障。

按照分級負擔的原則合理劃分中央和地方各級政府衛生投入責任。地方政府承擔主要責任，中央政府主要對國家免疫規劃、跨地區的重大傳染疾病預防控制等公共衛生、城鄉居民的基本醫療保障以及有關公立醫療衛生機構建設等給予補助。加大中央、省級財政對困難地區的專項轉移支付力度。

完善政府對公共衛生的投入機制。專業公共衛生服務機構的人員經費、發展建設和業務經費由政府全額安排，按照規定取得的服務收入上繳財政專戶或納入預算管理。逐步提高人均公共衛生經費，健全公共衛生服務經費保障機制。

完善政府對城鄉基層醫療衛生機構的投入機制。政府負責其舉辦的鄉鎮衛生院、城市社區衛生服務中心（站）按國家規定核定的基本建設經費、設備購置經費、人員經費和其承擔公共衛生服務的業務經費，使其正常運行。對包括社會力量舉辦的所有鄉鎮衛生院和城市社區衛生服務機構，各地都可採取購買服務等方式核定政府補助。支持村衛生室建設，對鄉村醫生承擔的公共衛生服務等任務給予合理補助。

落實公立醫院政府補助政策。逐步加大政府投入，主要用於基本建設和設備購置、扶持重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和補貼政策性虧損等，對承擔的公共衛生服務等任務給予專項補助，形成規範合理的公立醫院政府投入機制。對中醫院（民族醫院）、傳染病院、精神病院、職業病防治院、婦產醫院和兒童醫院等在投入政策上予以傾斜。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為。

完善政府對基本醫療保障的投入機制。政府提供必要的資金支持新型農村合作醫療、城鎮居民基本醫療保險、城鎮職工基本醫療保險和城鄉醫療救助制度的建立和完善。保證相關經辦機構正常經費。

鼓勵和引導社會資本發展醫療衛生事業。積極促進非公立醫療衛生機構發展，形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。抓緊制定和完善有關政策法規，規範社會資本包括境外資本辦醫療機構的准入條件，完善公平公正的行業管理政策。鼓勵社會資本依法興辦非營利性醫療機構。國家制定公立醫院改制的指導性意見，積極引導社會資本以多種方式參與包括國有企業所辦醫院在內的部分公立醫院改制重組。穩步推進公立醫院改制的試點，適度降低公立醫療機構比重，形成公立醫院與非公立醫院相互促進、共同發展的格局。支持有資質人員依法開業，方便群眾就醫。完善醫療機構分類管理政策和稅收優惠政策。依法加強對社會力量辦醫的監管。

大力發展醫療慈善事業。制定相關優惠政策，鼓勵社會力量興辦慈善醫療機構，或向醫療救助、醫療機構等慈善捐贈。

2.4.4建立科學合理的醫藥價格形成機制

（十一）建立科學合理的醫藥價格形成機制。規範醫療服務價格管理。對非營利性醫療機構提供的基本醫療服務，實行政府指導價，其餘由醫療機構自主定價。中央政府負責制定醫療服務價格政策及項目、定價原則及方法；省或市級價格主管部門會同衛生、人力資源社會保障部門核定基本醫療服務指導價格。基本醫療服務價格按照扣除財政補助的服務成本制定，體現醫療服務合理成本和技術勞務價值。不同級別的醫療機構和醫生提供的服務，實行分級定價。規範公立醫療機構收費項目和標準，研究探索按病種收費等收費方式改革。建立醫用設備儀器價格監測、檢查治療服務成本監審及其價格定期調整制度。

改革藥品價格形成機制。合理調整政府定價範圍，改進定價方法，提高透明度，利用價格槓桿鼓勵企業自主創新，促進國家基本藥物的生產和使用。對新葯和專利藥品逐步實行定價前藥物經濟性評價制度。對仿製藥品實行後上市價格從低定價制度，抑制低水平重複建設。嚴格控制藥品流通環節差價率。對醫院銷售藥品開展差別加價、收取葯事服務費等試點，引導醫院合理用藥。加強醫用耗材及植（介）入類醫療器械流通和使用環節價格的控制和管理。健全醫藥價格監測體系，規範企業自主定價行為。

積極探索建立醫療保險經辦機構與醫療機構、藥品供應商的談判機制，發揮醫療保障對醫療服務和藥品費用的制約作用。

2.4.5建立嚴格有效的醫藥衛生監管體制

（十二）建立嚴格有效的醫藥衛生監管體制。強化醫療衛生監管。健全衛生監督執法體系，加強城鄉衛生監督機構能力建設。強化醫療衛生服務行為和質量監管，完善醫療衛生服務標準和質量評價體系，規範管理制度和工作流程，加快制定統一的疾病診療規範，健全醫療衛生服務質量監測網路。加強醫療衛生機構的准入和運行監管。加強對生活飲用水安全、職業危害防治、食品安全、醫療廢棄物處置等社會公共衛生的監管。依法嚴厲打擊各種危害人民群眾身體健康和生命安全的違法行為。

完善醫療保障監管。加強對醫療保險經辦、基金管理和使用等環節的監管，建立醫療保險基金有效使用和風險防範機制。強化醫療保障對醫療服務的監控作用，完善支付制度，積極探索實行按人頭付費、按病種付費、總額預付等方式，建立激勵與懲戒並重的有效約束機制。加強商業健康保險監管，促進規範發展。

加強藥品監管。強化政府監管責任，完善監管體系建設，嚴格藥品研究、生產、流通、使用、價格和廣告的監管。落實藥品生產質量管理規範，加強對高風險品種生產的監管。嚴格實施藥品經營管理規範，探索建立藥品經營許可分類、分級的管理模式，加大重點品種的監督抽驗力度。建立農村藥品監督網。加強政府對藥品價格的監管，有效抑制虛高定價。規範藥品臨床使用，發揮執業藥師指導合理用藥與藥品質量管理方面的作用。

建立信息公開、社會多方參與的監管制度。鼓勵行業協會等社會組織和個人對政府部門、醫藥機構和相關體系的運行績效進行獨立評價和監督。加強行業自律。

2.4.6建立醫藥衛生科技創新人才保障機制

（十三）建立可持續發展的醫藥衛生科技創新機制和人才保障機制。推進醫藥衛生科技進步。把醫藥衛生科技創新作為國家科技發展的重點，努力攻克醫藥科技難關，為人民群眾健康提供技術保障。加大醫學科研投入，深化醫藥衛生科技體制和機構改革，整合優勢醫學科研資源，加快實施醫藥科技重大專項，鼓勵自主創新，加強對重大疾病防治技術和新葯研製關鍵技術等的研究，在醫學基礎和應用研究、高技術研究、中醫和中西醫結合研究等方面力求新的突破。開發生產適合我國國情的醫療器械。廣泛開展國際衛生科技合作交流。

加強醫藥衛生人才隊伍建設。制定和實施人才隊伍建設規劃，重點加強公共衛生、農村衛生、城市社區衛生專業技術人員和護理人員的培養培訓。制定優惠政策，鼓勵優秀衛生人才到農村、城市社區和中西部地區服務。對長期在城鄉基層工作的衛生技術人員在職稱晉陞、業務培訓、待遇政策等方面給予適當傾斜。完善全科醫師任職資格制度，健全農村和城市社區衛生人員在崗培訓制度，鼓勵參加學歷教育，促進鄉村醫生執業規範化，儘快實現基層醫療衛生機構都有合格的全科醫生。加強高層次科研、醫療、衛生管理等人才隊伍建設。建立住院醫師規範化培訓制度，強化繼續醫學教育。加強護理隊伍建設，逐步解決護理人員比例過低的問題。培育壯大中醫藥人才隊伍。穩步推動醫務人員的合理流動，促進不同醫療機構之間人才的縱向和橫向交流，研究探索註冊醫師多點執業。規範醫院管理者的任職條件，逐步形成一支職業化、專業化的醫療機構管理隊伍。

調整高等醫學教育結構和規模。加強全科醫學教育，完善標準化、規範化的臨床醫學教育，提高醫學教育質量。加大醫學教育投入，大力發展面向農村、社區的高等醫學本專科教育，採取定向免費培養等多種方式，為貧困地區農村培養實用的醫療衛生人才，造就大批紮根農村、服務農民的合格醫生。

構建健康和諧的醫患關係。加強醫德醫風建設，重視醫務人員人文素養培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷精神。優化醫務人員執業環境和條件，保護醫務人員的合法權益，調動醫務人員改善服務和提高效率的積極性。完善醫療執業保險，開展醫務社會工作，完善醫療糾紛處理機制，增進醫患溝通。在全社會形成尊重醫學科學、尊重醫療衛生工作者、尊重患者的良好風氣。

2.4.7建立實用共享的醫藥衛生信息系統

（十四）建立實用共享的醫藥衛生信息系統。大力推進醫藥衛生信息化建設。以推進公共衛生、醫療、醫保、藥品、財務監管信息化建設為著力點，整合資源，加強信息標準化和公共服務信息平台建設，逐步實現統一高效、互聯互通。

加快醫療衛生信息系統建設。完善以疾病控制網路為主體的公共衛生信息系統，提高預測預警和分析報告能力；以建立居民健康檔案為重點，構建鄉村和社區衛生信息網路平台；以醫院管理和電子病歷為重點，推進醫院信息化建設；利用網路信息技術，促進城市醫院與社區衛生服務機構的合作。積極發展面向農村及邊遠地區的遠程醫療。

建立和完善醫療保障信息系統。加快基金管理、費用結算與控制、醫療行為管理與監督、參保單位和個人管理服務等具有複合功能的醫療保障信息系統建設。加強城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療和醫療救助信息系統建設，實現與醫療機構信息系統的對接，積極推廣“一卡通”等辦法，方便參保（合）人員就醫，增加醫療服務的透明度。

建立和完善國家、省、市三級藥品監管、藥品檢驗檢測、藥品不良反應監測信息網路。建立基本藥物供求信息系統。

2.4.8建立健全醫藥衛生法律制度

（十五）建立健全醫藥衛生法律制度。完善衛生法律法規。加快推進基本醫療衛生立法，明確政府、社會和居民在促進健康方面的權利和義務，保障人人享有基本醫療衛生服務。建立健全衛生標準體系，做好相關法律法規的銜接與協調。加快中醫藥立法工作。完善藥品監管法律法規。逐步建立健全與基本醫療衛生制度相適應、比較完整的衛生法律制度。

推進依法行政。嚴格、規範執法，切實提高各級政府運用法律手段發展和管理醫藥衛生事業的能力。加強醫藥衛生普法工作，努力創造有利於人民群眾健康的法治環境。

五、著力抓好五項重點改革，力爭取得明顯成效

為使改革儘快取得成效，落實醫療衛生服務的公益性質，著力保障廣大群眾看病就醫的基本需求，按照讓群眾得到實惠，讓醫務人員受到鼓舞，讓監管人員易於掌握的要求，2009－2011年著力抓好五項重點改革。

（十六）加快推進基本醫療保障制度建設。基本醫療保障制度全面覆蓋城鄉居民，3年內城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療參保（合）率均達到90%以上；城鄉醫療救助制度覆蓋到全國所有困難家庭。以提高住院和門診大病保障為重點，逐步提高籌資和保障水平，2010年各級財政對城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的補助標準提高到每人每年120元。做好醫療保險關係轉移接續和異地就醫結算服務。完善醫療保障管理體制機制。有效減輕城鄉居民個人醫藥費用負擔。

（十七）初步建立國家基本藥物制度。建立比較完整的基本藥物遴選、生產供應、使用和醫療保險報銷的體系。2009年，公布國家基本藥物目錄；規範基本藥物採購和配送；合理確定基本藥物的價格。從2009年起，政府舉辦的基層醫療衛生機構全部配備和使用基本藥物，其他各類醫療機構也都必須按規定使用基本藥物，所有零售藥店均應配備和銷售基本藥物；完善基本藥物的醫保報銷政策。保證群眾基本用藥的可及性、安全性和有效性，減輕群眾基本用藥費用負擔。

（十八）健全基層醫療衛生服務體系。加快農村三級醫療衛生服務網路和城市社區衛生服務機構建設，發揮縣級醫院的龍頭作用，用3年時間建成比較完善的基層醫療衛生服務體系。加強基層醫療衛生人才隊伍建設，特別是全科醫生的培養培訓，著力提高基層醫療衛生機構服務水平和質量。轉變基層醫療衛生機構運行機制和服務模式，完善補償機制。逐步建立分級診療和雙向轉診制度，為群眾提供便捷、低成本的基本醫療衛生服務。

（十九）促進基本公共衛生服務逐步均等化。國家制定基本公共衛生服務項目，從2009年起，逐步向城鄉居民統一提供疾病預防控制、婦幼保健、健康教育等基本公共衛生服務。實施國家重大公共衛生服務項目，有效預防控制重大疾病及其危險因素，進一步提高突發重大公共衛生事件處置能力。健全城鄉公共衛生服務體系，完善公共衛生服務經費保障機制，2009年人均基本公共衛生服務經費標準不低於15元，到2011年不低於20元。加強績效考核，提高服務效率和質量。逐步縮小城鄉居民基本公共衛生服務差距，力爭讓群眾少生病。

（二十）推進公立醫院改革試點。改革公立醫院管理體制、運行機制和監管機制，積極探索政事分開、管辦分開的有效形式。完善醫院法人治理結構。推進公立醫院補償機制改革，加大政府投入，完善公立醫院經濟補償政策，逐步解決“以葯補醫”問題。加快形成多元化辦醫格局，鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院。大力改進公立醫院內部管理，優化服務流程，規範診療行為，調動醫務人員的積極性，提高服務質量和效率，明顯縮短病人等候時間，實現同級醫療機構檢查結果互認，努力讓群眾看好病。

六、積極穩妥推進醫藥衛生體制改革

（二十一）提高認識，加強領導。各級黨委和政府要充分認識深化醫藥衛生體制改革的重要性、緊迫性和艱巨性，提高認識、堅定信心，切實加強組織領導，把解決群眾看病就醫問題作為改善民生、擴大內需的重點擺上重要議事日程，明確任務分工，落實政府的公共醫療衛生責任。成立國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組，統籌組織實施深化醫藥衛生體制改革。國務院有關部門要認真履行職責，密切配合，形成合力，加強監督考核。地方政府要按照本意見和實施方案的要求，因地制宜制定具體實施方案和有效措施，精心組織，有序推進改革進程，確保改革成果惠及全體人民群眾。

（二十二）突出重點，分步實施。建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度是一項長期任務，要堅持遠近結合，從基礎和基層起步，重點抓好基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務均等化和公立醫院改革試點五項改革。要抓緊制定操作性文件和具體方案，進一步深化、細化政策措施，明確實施步驟，做好配套銜接，協調推進各項改革。

（二十三）先行試點，逐步推開。醫藥衛生體制改革涉及面廣、情況複雜、政策性強，一些重大改革要先行試點。國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組負責制定試點原則和政策框架，統籌協調、指導各地試點工作。各省區市制定具體試點方案並組織實施。鼓勵地方結合當地實際，開展多種形式的試點，積極探索有效的實現途徑，並及時總結經驗，逐步推開。

（二十四）加強宣傳，正確引導。深化醫藥衛生體制改革需要社會各界和廣大群眾的理解、支持和參與。要堅持正確的輿論導向，廣泛宣傳改革的重大意義和主要政策措施，積極引導社會預期，增強群眾信心，使這項惠及廣大人民群眾的重大改革深入人心，為深化改革營造良好的輿論環境。

2009年8月18日公布國家基本藥物制度。

三年確定五項重點

1、實現全民醫保

3年內使城鎮職工和居民基本醫療保險及新型農村合作醫療參保率提高到90%以上。2010年，對城鎮居民醫保和新農合的補助標準提高到每人每年120元，並適當提高個人繳費標準，提高報銷比例和支付限額。

2、初步建立國家基本藥物制度

建立科學合理的基本藥物目錄遴選調整管理機制和供應保障體系。將基本藥物全部納入醫保藥品報銷目錄。

3、健全基層醫療服務體系

從09年開始，逐步在全國建立統一居民健康檔案。增加公共衛生服務項目，提高經費標準。充分發揮中醫藥作用。

4、促進基本公共衛生服務均等化

基本公共衛生服務,人均經費標準2010年不低於15元，2011年不低於20元。

5、推進公立醫院改革試點

2010年開始試點，2011年逐步推開。改革公立醫院管理體制和運行、監管機制，提高公立醫療機構服務水平。推進公立醫院補償機制改革。加快形成多元化辦醫格局。

近日，由國務院醫改辦公室起草的《深化醫藥衛生體制改革三年總結報告》指出，新醫改統籌推進五項重點改革，如期全面完成了三年醫改各項任務，醫改正在嚴格按照“先易后難、先基層后中心、先農村后城市”的方案，有條不紊地推行。

“千呼萬喚始出來”的新醫改方案終於揭開了面紗。4月6日，《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》正式公布。業內人士認為，新醫改方案的大方向與此前的行業預期相差不大，相比之下，更受行業期待的是即將於近日出台的《2009－2011年深化醫藥衛生體制改革實施方案》，預計將集中討論8500億元投資該如何分配等一系列問題，同時，基本藥物目錄及統一指導價相關措施也將隨後出台，這些方案將對行業及公司產生重要影響。

中國證券報記者了解到，實際上，早在今年4月初，《意見》就已經以密件的形式發放到了各省、自治區、直轄市的衛生廳（局）。業內人士預測，《意見》出台之後，各省市的醫改方案也將陸續面世。

行業集中度提高將低於預期

與此前對新醫改方案的細節預期相同，醫改徵求意見稿中對於基本藥物實行“定點生產”的規定被取消，藥品的定價從“統一制定零售價”修改為“國家制定基本藥物零售指導價格，在指導價格內，由省級人民政府根據招標情況確定本地區的統一採購價格”。

中信建投研究員周鳴傑認為，對醫藥行業來說，行業整合以及集中度的提高可能因此而放緩，原因是實行省級藥品招標，較之原來徵求意見稿中的“定點生產”，對現有行業格局的衝擊和重塑作用要小得多。

銀河證券研究員劉彥明認為，政府近年來加大對醫療衛生領域的投入，看病難問題已基本得到有效解決，而看病貴問題將隨民生改善進程的推進逐步解決。

2005年後，政府承擔了應盡的醫療衛生投入責任，崩潰的基層醫療網路逐步得到了恢復。在此過程中，看病難問題其實已經得到了解決，相比之下，看病貴問題更具有挑戰性。

劉彥明表示，看病貴問題涉及到諸多利益集團，目前來看，單兵突進的可能性很小，新醫改的時間表鎖定在2020年，也說明了實現這一目標的難度。

新醫改方案中提到“基本藥物實行公開招標採購，統一配送，減少中間環節”。和君諮詢醫藥事業部業務合伙人吳清功認為，新醫改方案在落實過程中，醫藥企業必須調整自己的營銷模式，使自己的藥品營銷由原來的分線操作轉變成以區域為中心，集中力量做好以省為單位的藥品招標和配送工作，銷售隊伍也要做相應調整。

公立醫院改革或試行院長負責制

周鳴傑認為，新醫改方案中明確了“鼓勵民營資本舉辦非營利性醫院”，這意味著，將降低公立醫院在醫院總量中的比重，一些中小醫院可能會以產權轉讓的形式實現私有化，進而完成醫院的結構性調整。

對於公立醫院改革的長期曲折性，中國醫院院長雜誌社執行主編孫晨有充分的預期，他認為，從新醫改方案來看，目前只能說三年的醫改試點拉開了序幕，不能說醫改在三年內就能完成，在三年試點結束后，將在總結經驗的基礎上調整醫改的下一步方向。

周鳴傑認為，與原先的徵求意見稿相比，新醫改方案中明確了探索醫藥分開的方式，逐步取消藥品加成。但取消藥品加成無疑將對醫院的正常營收、運轉產生極大的影響，不少醫院會因此陷入虧損。

吳清功認為，新醫改方案如果不能從根本上解決醫院和醫生收入的問題，就不能杜絕“以葯養醫”現象，看病貴問題也就無法根治。

周鳴傑認為，目前，國家鼓勵各地進行公立醫院改革試點，預計有可能在公立醫院試點中推行醫院管理層併購的方式。而北京電力醫院院長林方才表示，公立醫院改革有可能試行理事會管理下的院長負責制，改革的目的主要是理順兩個關係：一是滿足老百姓看病的需求，二是提高醫護人員的服務質量。