國有資產信託

國有資產包括經營性國有資產和非經營性國有資產，其管理重點是其中的經營性國有資產。經營性國有資產通常表現為兩種形態，即實物形態和價值形態，這兩種形態之間隨國家調控經濟的不同需要而不斷發生著轉化。有學者提出，在社會主義市場經濟的條件下，國有資產管理主要體現為價值形態的管理，即國有資本的經營和增值問 題，而不只是實物形態、使用價值的管理。[i]筆者認為，國有資產管理本質上是一種動態管理，是對國有資產形態轉換過程的管理，而不是簡單的純粹的價值管理或實物管理。

從實踐來看，不同形態的國有資產相互轉換，是深化國有資產管理體制改革的客觀需要，是推行公有制多種有效實現形式的必然要求。它不但有利於實現國有資產管理的三大目標，即實現國有資產形態轉換方向正確、轉換目的有效、轉換過程增值這三大管理目標，而且有利於發揮國家宏觀調控的調節作用，適應經濟市場化不斷發展的趨勢，促進國民經濟健康、協調、穩定發展。然而，既要保持對國有資產的所有權﹑控制權，又要使國有資產運營充滿活力，使之保值增值，卻並非一件易事，因此，在國有資產形態轉換的過程中，必須加強監督管理，全面貫徹三個原則，即1、經濟責任制原則；2、效益優先、保值增值原則；3、國家監督和社會監督相結合原則。這三個原則相互銜接，互為表裡，密切聯繫，共同貫穿於國有資產管理的全過程。堅持這三個原則，對於抑制盲目投資和重複建設，健全國有資產投資決策和項目法人約束機制，發揮國有經濟的主導作用具有重要意義。

信託在國有資產形態轉換中可以大有作為，國有資產信託是國有資產形態轉換能夠利用的重要方式。由於國家所有權在市場運作中不可能實現佔有和利用的合一、實物形態和價值形態的合一，因此必須尋求將國家所有權從佔有轉化為利用、從實物形態轉化為價值形態的有效方式。這種轉化，公司制度是一種方式，信託制度是另一種方式，公司制是通過將國家所有權置換為股權來實現這一轉化，信託則是通過將國家所有權置換為信託受益權來實現這一轉化，公司與信託在實現所有權的價值形態上具有異曲同工之妙。

[ii]中國自改革開放以來，隨著多種經濟成分的發展和居民收入水平的提高，資產積累普遍增多，投融資渠道越來越寬，個人財產信託、遺囑信託、慈善公益信託、養老金信託、國有資產在海外的管理信託以及證券投資信託等，都已經在社會上陸續出現。無論是國有資產還是私有財產，均要求有更為靈活的手段來進行管理和處分。[iii]國有資產信託，是指以國有資產為信託財產，並以使受託人將管理和運用該國有資產所取得的收益交付給委託人或者其所指定的其他受益人為內容的信託。[iv]國有資產信託可以通過多種形式實現國有資產價值形態的轉化，如表決權信託、經營權信託、銀行不良資產管理信託以及國有企業閑置資產信託等。競爭性國有資產更適於信託制度，這樣不但有利於該部分資產的市場化運作，而且有利於國家集中精力履行好其公共財政的職能。

2003年以來，歷經磨難和洗禮的中國信託業，在政府和監管部門以扶持為主的政策導向下重現生機，市場需求持續擴張，信託產品接踵問世。信託公司在國有資產重組和銀行不良貸款處置中，找到了巨大商機。但是如何規範、管理和監督國有資產信託活動，如何解決國有資產信託的特殊性問題，發揮信託在國有資產管理中的獨特功能和作用空間，卻是當前國有資產信託理論和實踐無法迴避而又亟待解決的根本性問題。

無論從羅馬法的信託遺贈（fideicommissum）發端，還是從英國的用益權（Use）制度肇始，信託作為一種財產管理制度，至今已經曆數百年的歷史。隨著經濟的不斷發展，信託被越來越多的國家採用，其在現代金融業中的重要地位亦被越來越多的人所認識。按照中國《信託法》的規定，信託是指委託人基於對受託人的信任，將其財產權委託給受託人，由受託人按委託人的意願以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或者處分的行為。[vi]由此定義不難看出，信任是信託的基礎，信託必須存在財產權的移轉和分離，作為實現委託人意願而使受益人獲利的制度設計，信託是受託人以自己名義而非委託人名義進行的法律行為。

從嚴格意義上講，國有資產信託的表述並不嚴謹，因為在信託的各種分類研究中，很少有人從私有財產、集體財產與國有財產的角度去展開。然而筆者認為，這種分類研究並非沒有意義，尤其在中國更是如此。中國是一個社會主義國家，社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國將長期處於社會主義初級階段，在這一階段，國家堅持公有製為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，而社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制；國有經濟，即社會主義全民所有制經濟，是國民經濟中的主導力量，國家保障國有經濟的鞏固和發展。[vii]國有資產信託充分彰顯了信託所具有的長期融資性、多面服務性以及方式靈活性等經濟特徵，透過這些經濟特徵，國有資產信託憑藉其獨特的法律機理，在國有資產形態轉換中開始受到越來越多的重視，相應的信託產品開發和創新也日趨增多。

無論各國基於自身法律傳統對其信託制度有怎樣的具體設計，但作為一種法律制度安排，信託所依據的法律機理卻是共同的。國有資產信託同樣遵循著這些基本的法律原理，表現在：

第一，委託人財產所有權的移轉與信託財產所有權的分離。信託是以財產為中心所設計的一種財產管理法律制度。其首要法律特徵是，委託人必須將自己擁有的財產所有權進行移轉，使委託人財產所有權轉化為信託財產所有權。與此同時，信託財產所有權在受託人與受益人之間進行分離，一方面將信託財產所有權中處分權和經營管理權配置給受託人，使受託人取得對信託財產的經營管理權和處分權；另一方面將信託財產所有權中的收益權配置給受益人，使受益人享有信託財產的收益權。國有資產信託中委託人與受益人常為國家自己，財產所有權的移轉與分離，是國有資產信託區別於類似財產管理法律制度的根本屬性。第二，信託財產的獨立性。信託一旦有效成立，委託人用於信託的財產從其自有財產中便分離出來，成為一項獨立運作的信託財產。信託財產不僅與委託人的財產相獨立，而且也與受託人和受益人的自有財產相獨立。在國有資產信託中，國家一旦將財產交付信託，作為委託人即喪失對該財產的所有權，從而使信託財產完全獨立於其他國有資產，處於債權人追及範圍之外。就受託人而言，雖然因信託而取得信託財產的經營管理和處分權，但必須將信託財產與其自有財產嚴格區分，不能享有信託財產取得的收益，不能對信託財產為繼承、償債或抵債等行為，如果受託人接受不同委託人的委託，來自不同委託人的財產也應各自保持相對獨立。在自益信託中，國家作為受益人，雖然因信託而取得信託財產的收益權，信託財產運作所獲利益歸其享用，但此時的國家並不享有信託財產的所有權。

第三，信託民事責任的獨立和有限性。信託財產的獨立性，直接決定了受託人以信託財產為限承擔民事責任的獨立和有限性。國有資產信託中，只要受託人履行了自己的義務，即使未能使信託財產增值獲利或造成了信託財產的損失，受託人也不以自有財產對信託的債務承擔責任，只有受託人先行以自己的財產承擔責任后，其才可以用信託財產彌補自身財產因此遭受的損失。另外，如果信託財產在運作過程中發生對第三方的侵權或違約責任，對此不要求國家以其他國有資產承擔責任，而只需以信託財產為限獨立承擔民事責任。

第四，信託目的制約或決定信託財產管理。信託目的是當事人通過設立信託所要達到的目標，是信託不可缺少的要素之一，信託目的決定著信託財產的管理和運用方式。法律在肯定信託目的自由原則同時，也規定了信託目的合法性原則，並以後者作為補充，信託目的違法則信託無效。由信託目的制約或決定信託財產的管理反映了信託制度本質上的要求。信託制度要求必須將信託財產及其相應的管理處分權全部移轉給受託人，因此為保證國有資產形態轉換的有效性，國有資產信託從一開始就必須確立明確的信託目的，從法律上要求受託人依信託目的管理或處分信託財產。

總之，信託是一種為他人利益管理財產的制度，是一種高度專業化的財產管理制度。國有資產通過信託的方式，不但可以解決國有資產運營中因所有者缺位所引起的內部人控制和國有資產流失問題，而且可以有效防止國有資產運營中的行政化傾向，在國家和市場之間建立一道屏障，藉以維護公平的市場競爭秩序，同時實現國有資產的保值增值。

中國《信託法》[viii]的制定，在法律上建立了以信託方式進行財產管理活動的統一規則。但是，《信託法》本身非常簡約（只有74條），多是一些原則性規定，遠不能滿足實踐和司法的要求。[ix]對於國有資產信託中的一些特殊性問題，《信託法》的規定尚付闕如。筆者認為，在當前形勢下加強國有資產信託的法律規制，必須儘快建立和 完善以下法律制度：

（一）委託人資格審查制度

建立國有資產信託的委託人資格審查制度，是強化對內部人行為的監督制約，避免國有資產被少數人利用信託方式蠶食、侵吞的重要途徑。中國《信託法》以法律的形式肯定了委託人在信託關係中的重要地位，並賦予了委託人一系列的權利，如信託執行知情權、信託財產管理方法調整請求權、解任權、受託人辭任的同意權、對新受託人的選任權、對信託事務處理報告的認可權以及救濟權（包括撤銷權、返還財產請求權、恢復原狀請求權以及賠償損失請求權）等，從而對發揮委託人在信託設立和信託執行過程中的積極性與主動性，保護委託人的合法權益起到了不可低估的作用。然而，就國有資產信託而言，委託人資格這一問題尚未引起足夠的重視。對於國家所有權行使主體問題，學者們的爭議一直較為激烈，形成了分級所有說和統一所有分級代表說兩種對立的觀點。[x]目前中國的國有資產管理體制改革[xi]，正按照2003年10月14日《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神逐步深化展開，現行的國有資產管理主體體系是由各級國有資產管理機構、國有資產經營機構和國家機關、國有企業、事業單位以及有關社會團體等構成，在實行承包制、租賃制經營的小型國有企業中，自然人也被包括其中。雖然從法律上講國有資產所有權的主體是全國人民，但在現實經濟生活中，全體人民無法具體行使所有權，只能由國家作為代表，但國家也是一個抽象實體，故只能由法定的代理機構，即政府作為全體人民的代理人，代錶行使所有者的權利，由政府負責對國有資產進行管理。[xii]根據國務院機構改革方案，國有資產監督管理委員會統一代表國家履行出資人的職責，其監管的範圍被確定為中央所屬企業（不包括金融類企業）的國有資產，而地方所屬企業的國有資產，則由改革後設立的省、市（地）兩級地方政府國資委負責監管，這樣便確立了國有資產由國家統一所有，分別由中央政府和地方政府代表國家履行出資人職責的基本制度。各級國資委監管的主要是經營性國有資產，其他國有資產則依照相關法律、法規進行管理。[xiii]各級國資委作為國有資產信託的委託人，其資格的合法性自不待言，對於那些國有資產經營機構、國有企業以及相關承包人、租賃人來說，能否成為國有資產信託的委託人則頗值得研究，在這一問題上目前國家並無具體規定。因此從這個意義上說，在國有資產信託中建立委託人資格審查制度舉足輕重。筆者認為，該制度內容應包括委託人資格標準、審查主體、審查事項範圍、審查期限以及審查程序等。

（二）受託人選任制度

按照中國《信託法》第24條的規定，具有完全民事行為能力的自然人、法人都可以成為受託人。相比較而言，機構受託人具有長久穩定、財務可靠、業務熟練和專業經驗等方面的優勢，而個人受託人在這些方面則要遜色許多。因此，從國有資產的複雜性和較高的保值增值需要看，宜選擇有管理能力的機構作為國有資產信託的受託人[xiv]。問題是，哪些機構更適合充當國有資產信託的受託人。從目前情況看，以下三類機構可以當此重任：第一類是專業化的信託投資公司[xv]；第二類是專業化的國有資產經營機構，如國家投資公司、國有控股公司、國有資產經營公司以企業託管經營公司等；第三類是有實力的經營實體，如大型企業集團等。建立國有資產信託的受託人選任制度，是確保國有資產信託財產安全的根本性要求，也是影響國有資產信託成敗的關鍵。筆者認為，該制度應明確國有資產信託的受託人選任範圍、選任標準、選任程序以及選任結果公示等問題，其中尤其是國有機構能否成為國有資產信託的受託人問題，該制度必須給予明確規定。 （三）合同登記備案制度

按照信託行為產生的根據不同，可以將信託行為分為意定信託行為和法定信託行為。[xvi]意定信託行為強調信託當事人的意思，而法定信託行為則依據法律的直接規定產生，這樣區分的意義在於，兩者法律效力產生的前提完全不同，法定信託行為是一種當然有效的信託行為，這類信託一經產生即屬有效，不存在對其確認有效或無效的必要性。相反，意定信託行為則必須在具備法定條件或符合法律規定的要求時才屬有效。在國有資產信託中，信託合同是委託人和受託人意定行為的結果，但它又不是一種純粹的民事合同。國有資產信託合同中滲透了國家意志，這時的合同已從契約自由的本質變成為國家進行個別性調整的一種手段和方式，與國家對經濟活動的直接參與和控制聯繫在一起。因此，筆者認為，國有資產信託合同性質上屬於經濟合同。[xvii]政府是宏觀經濟的管理者和整個經濟生活的協調人，政府在進行宏觀調控的過程中，需要使用經濟合同作為調控的法律手段。[xviii]目前，中國尚缺乏與《信託法》規定相配套的國有資產信託合同管理規定，這樣，建立國有資產信託合同的登記備案制度便具有重要意義。雖然中國《信託法》第10條規定了信託登記制度，即通過一定的方式將對有關財產已設立信託的事實向社會予以公布，但信託登記只是針對特定的財產，一般只限於法律、行政法規規定應當辦理登記手續的財產，就國有資產信託而言，除應遵守《信託法》第10條的規定外，還應當按照信託合同登記備案制度建立合同履行檔案，以方便對國有資產進行管理的檢查和監督。筆者認為，國有資產信託合同登記備案制度應明確登記備案的具體機關及其相應的檢查、監督權力。

（四）受託人破產隔離制度

建立國有資產信託的受託人破產隔離制度，是保護國有資產信託受益人和委託人利益的必然要求，從根本上看，是有效保護國有資產、防止國有資產流失的重要措施。中國《信託法》對破產隔離有所論及，但其所提供的機制尚不完全。完整的信託破產隔離應該包括兩個方面，即信託財產與委託人破產風險的隔離和與受託人破產風險的隔離，任何一個方面的不完善都不是真正意義上的破產隔離，信託制度也將失去其應有的本源魅力。[xix]信託破產隔離與信託財產的獨立性密切聯繫在一起，受託人破產時，如果純因其固有財產管理不善所致，且受託人沒有對信託財產發生道德風險，這種情況下信託財產與受託人破產是絕緣的，受託人破產後處理信託事務的權利義務由新受託人承繼；但如果受託人在管理信託財產過程中發生了對信託財產的道德風險，那麼顯而易見該信託財產的安全便無法與受託人破產風險相隔離，受託人的道德風險足以威脅信託財產的安全性。[xx]筆者認為，現時增強國有資產信託受託人破產隔離功能的關鍵，是對受託人道德風險實施有效的約束和控制，為此，可以將基金託管中獨立託管人制度引入國有資產信託中，明確規定託管人的資格和職責。

（五）檢查監督制度

筆者認為，在國有資產信託中，還應進一步完善相應的檢查監督制度，包括資產評估、產權登記、會計監督、審計監督以及稅務監督等。資產評估作為一種市場中介行為，在國有資產信託中不應廢棄，相反應該加強，以達到防止國有資產流失，鞏固社會主義公有制經濟的目的。現行《國有資產評估管理辦法》及其施行細則雖未明確規定國有資產信託評估，但筆者認為，國有資產信託應當納入國有資產評估的範圍，並按照真實性、科學性和有效性原則在信託設立前和信託終止時進行，並區別不同情況實行核准制和備案制。經過評估的國有資產信託，其機構受託人如為境內企業，還應依法進行國有資產產權登記，領取《國有資產產權登記證》。至於國有資產信託中的會計監督、審計監督以及稅務監督，則應分別依據中國現行的《會計法》、《審計法》以及《稅收徵收管理法》等規定進行，並注意發揮其相互之間的協調與配合作用。

雖然與金融同業相比，中國信託業偏小是不爭的事實，信託市場的開拓尚處於起步階段，但現階段的信託產品市場卻呈現出快速發展的增長態勢，信託區域和投向行業逐步分散化，產品創新成為信託市場發展的推動力。信託產品市場作為金融領域的一角，不可避免地將受到政治、經濟宏觀因素的影響。[xxi]只要重視和加強國有資產信託的法律規制，筆者深信，在政府的扶持和推動下，國有資產信託作為國家參與經濟生活的一種有效形式，在未來的信託業發展中必將大展宏圖，開闢出一片廣闊天地。