全民公決

憲法和改革公決，即以全民公決的方式決定是否通過新憲法，是否贊同經濟、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月，哈薩克以全民公決的方式通過新憲法，重新規定了國家政體。

由於全民公決在上述條件下使用具有權威性質，因此不時被民族分裂分子所利用，為其活動加上“民意”偽裝。分裂主義者通常利用全民投票來煽動民族情緒，挑撥民族關係，進行分裂國家的活動。19世紀中葉，美國南方各州宣布脫離聯邦政府打算獨立建國，結果導致了美國內戰。美國人民在林肯總統的領導下，不惜流血犧牲，維護了美國的統一。美國內戰表明，分裂性獨立從來不被中央政府所認可。因為如果不滿，就去煽動民眾以“公投”為手段鬧獨立，那麼這個世界上的國家恐怕要以千萬計，而且隨之而來的衝突與戰爭也會成倍增加。

求諸全民公決的內容大多是關係國家前途命運和國計民生的重大問題。它通常包括以下幾方面：大選公決，包括直接選舉總統和對是否提前進行總統或議會大選進行全民公決。新加坡一直以全民投票的方式直接選舉總統。2010年5月，巴基斯坦就穆沙拉夫能否連任總統舉行了全民公決，結果穆沙拉夫獲得連任。同年，吉爾吉斯臨時政府宣布，6月27日舉行的全民公投結果顯示，新憲法草案獲得通過。該草案確定吉爾吉斯將實行議會民主制。

全民公決不是民主管理國家的主要形式，而是對代議制民主制度的一種有益和有效的補充。一般說來，全民公決的類型主要有六個：即選舉公決、法律公決、政策公決、領土公決、國際問題公決和統獨公決。其中，法律公決是民主國家經常使用的最主要的類型，許多國家的修憲都是採用這種形式進行的。當然，全民公決也可以按不同標準分類，比如，按投票者即享有投票權的主體範圍，有主權國家的公民投票、殖民地的住民自決投票、以政黨為基礎的黨內公決諸形式。按公決的必需與否，有強制性公決和任意性公決之分。按公決結果的效力，分為有效公決和無效公決。從所依據的法律形式上，有國內法公決和國際法公決。

（1）大選公決，包括直接選舉總統和對是否提前進行 總統或議會大選進行全民公決。新加坡一直以全民投票的方式直接選舉總統。

（2）憲法和改革公決，即以全民公決的方式決定是否通過新憲法，是否贊同經濟、政治、文化等重大的改革措施等。1995年8月，哈薩克以全民公決的方式通過新憲法，重新規定了國家政體。

（3）國際問題公決，包括就是否參加國際組織、簽訂國際條約、加入國際行動等進行公民投票。瑞士在1984年曾經舉行全民公決反對加入聯合國，但是，經過全民公決又決定加入聯合國。

（4）領土變更方式，全民公決是現代國際法中領土變更的的方式。全民公決是指在國際法承認在特定條件下，由一領土上的居民通過投票來決定該領土的歸屬。全民公決方式是最早可追溯到18世紀末，現代國際實踐中也有運用。

設國家公民人數為N，其中受過良好教育的比例為，則沒有受過良好教育的人。在這裡假設，受過良好教育的人能夠對政策有自己的觀點，即知道該政策對自己是否有利，而沒有受過良好教育的人，並不知道政策對自己的影響，這是很有可能的，比如一個並沒有受過什麼教育的人，如果不通過媒體，很難知道加入歐元區對自己是好是壞。同時，假定投票者只考慮自己的利益，即如果這個政策對自己有益，則支持，否則反對，投票者並不考慮該政策對國家造成的總體影響是好還是壞。假設該政策對於受過教育的人有利的概率為X，則在受過良好教育的選民中，對該政策的支持率為Y，對於沒有受過良好教育的選民，投票可以認為是隨機的。

古代社會是全民公決的幼年期。民眾大會是全民公決的雛形。近代是全民公決的奠基期。嚴格意義上的全民公決出現在美法革命時期；全民公決在美國、瑞士和澳大利亞等國被 納入 憲政體制，處於代議制民主政治的從屬和補充地位。現代是全民公決的勃發期。第一次世界大戰後自決權原則在國際關係中首次應用；第二次世界大戰後自決權理論推動了民族獨立運動，全民公決成為公認的國際法準則並在全球迅速蔓延。應該說，自二戰以後，全民公決進入了蓬勃發展的歷史時期。這主要是起於世界範圍內的民族獨立運動。通過全民公決，世界上在幾十年時間中誕生了近100個獨立的民族國家。

最有名的全民公決是歐盟的成立，此事在歐洲前後也組織了近百次的全民公決，從最初的《馬斯特里赫特條約》到《尼斯條約》，再到最終的《里斯本條約》，特別是在西歐國家就反覆地舉行了多次全民公決。比如最不喜歡全民公決的荷蘭，也至少舉行了四次全民公決，至到最終通過了《里斯本條約》。與此相同，法國和愛爾蘭也是先否決了該條約，后在金融危機的幫助下又通過了該條約。

主要西方國家的全民公決制度。西方國家的全民公決制度分為三類：國家主導型（法、英、俄）；地方自治型（美、德、日）；混合型（瑞、意、澳）。法國是現代全民公決制度的發源地之一，現行公投制度具有非強制性、非自發性的特點。俄羅斯全民公決制度是在實踐中建立和完善起來的。美國沒有全國性公投制度，各州的公民投票在以加利福尼亞州為代表的西部最風行，呈現蓬勃發展的態勢。德國公民創製複決權在基本法中處於第二位階，受到嚴格限制．瑞士是全世界直接民主最深化、公投運用最頻繁的國家，聯邦公投制度翻版自州，與協和體制、統合主義體制的形成有密切關係。

在法律公決方面，美國的各州使用得最多。但美國聯邦一級是一個例外，由於美國聯邦憲法沒有此制度設計，因此令美國的修憲問題成為最大難題。在美國，修憲是案得到全國50個州中3/4州的批准。二是全國50個州議會中的2/3議會要求召開制憲會議，而且3/4的州批准修正案。這種情況迄今尚未發生。美國總統不正式參與修憲程序，而且不能否決修正案。一項複雜、漫長的過程。兩種情況下可以修憲。一是國會參、眾兩院2/3的議員投票支持修憲，而且不能否決修正案。例如一項憲法修正案於1789年提出，直到1992年才成為法律，其間經歷了將近203年。迄今美國總共提出了27項憲法修正案。受制於憲法條款，他們無一例外地經歷了“坎坷曲折”。這種情況也是美國聯邦憲法沒有全民公決制度的制度缺陷所造成的。

這種分類法是依據全民公決制度所指向對象的屬性，即按照客體的性質進行的分類，包括：

一憲法議題的全民公決

國家在經過一段時期的革命或領土分裂之後，有必要針對未來新政權在制度安排和政治規則上的運作，通過該類型全民公決賦予新政權正當性的基礎。此外，當執 政者有意推動一項既定政策的重大改革（比如選舉制度的改革）時，基於憲法的規定或政治上的謹慎考量，也需要舉行公決。

二領土議題的全民公決

自1918年美國總統威爾遜提出民族自決原則以後，許多有關領土的爭議問題均是通過該類型全民公決來加以解決的。隨著20世紀歐洲共同體的成立以及原蘇聯和東歐國家劇變，引發了一系列邊界重新劃定的問題，造成該類型全民公決的數量有較大增加。

三道德議題的全民公決

執政者對一些關乎國計民生的重大道德問題（如禁止酒類販售、離婚及墮胎等等）往往存在相當大的分歧，這些議題很可能造成支持和反對陣營壁壘分明，從而導致政治危機。因此，針對這些引發廣泛爭論而難以達成一致的道德問題，許多國家會通過全民公決的方法，尋求解決之道。

四其他議題的全民公決

在有些國家中，公民有權堅持將某些事務交付全民公決，例如規定道路的靠左行駛或實行夏令時制等。民選官員有時為了避免得罪民眾，也會採用全民公決來決定一些棘手問題的解決方案。

這種分類法是依據全民公決實施時有無既存的國家體制和形式進行的分類，包括：

一國民投票

該類型的全民公決是一種憲政體制下的常態制度，公決對象包括憲法（修憲和新憲法制定）、法律和重大的國家政策等。隨著全球民主化的浪潮，世界各國以國民投票決定國家事務或公共政策的事例日益增加。例如1994年阿爾巴尼亞國民投票通過新憲法，1993年馬拉維國民投票廢除一黨專政建立多黨制，1992年愛爾蘭國民投票決定墮胎法案，巴西國民投票決定維持總統制，俄羅斯國民投票批准社會經濟改革案，義大利國民投票採用新的選舉制度，加拿大國民投票否決修憲以及南非國民投票廢除種族隔離制度等。

二住民投票

該類型的全民公決涉及地方自治層次，是憲法保障地方公共團體住民權利和地方自治團體直接民主的體現。其內容大致可分為地方自治特別法的批准投票、地方民選公職的罷免投票和地方議會的解散投票等，而性質則包括地方首長和議員的選舉權，以及僅適用單一公共團體的地方自治特別法的住民投票權兩大類。最明顯的例子就是日本《憲法》第95條的規定，僅適用於某一地方公共團體的特別法，根據法律規定，非經該地方公共團體居民投票半數以上同意，國會不得制定該項法律。因此，對於僅適用於單一地方公共團體的特別法，其住民擁有投票決定其是否通過的權利，這也被稱為地方自治團體的自主決定權。

三人民投票

該類型的全民公決是指所在地的居民以投票的方式來決定領土歸屬或國家屬性的一種制度。此類公投最早出現於歐洲1790年尼斯（Nice）和上伏塔（UpperVolta)反對合併歸屬到法國。法國大革命后，拿破崙常使用“人民投票”以解決法國的領土歸屬問題，先後有阿維農（Avignon,1791)、薩威依（Savoy,1792）、尼斯（Nice,1795）等事例。1886年，奧、法兩國締約讓威尼斯通過人民投票決定是否歸屬義大利。1905年，挪威利用人民投票脫離瑞典而獨立。第一次世界大戰後，列強為解決中歐及東歐的領土糾紛，並基於和平條約的規定而用人民投票決定領土歸屬或劃分疆界。在1919年的巴黎和會上，與會各國共提出17件人民投票的建議案，以解決令人困擾的民族問題，其中有8件得到施行。

第二次世界大戰後，在一些交戰國間歸屬不明的領土和非自治領土、託管領土、保護國領土等均在相關各國和聯合國託管理事會的監督下，以人民投票選擇獨立或國家歸屬。在《聯合國憲章》非殖民化的規定下，12個託管地中有8個舉行此類全民公決獲得獨立。其中比較著名的事例有：1956年英屬多哥蘭以人民投票選擇與迦納合併或獨立前維持託管統治；1959年英屬北喀麥隆在聯合國監督下舉行人民投票，以決定其將來的命運；1961年法屬西薩摩亞在聯合國監督下舉行人民投票決定建國。至於東歐和原蘇聯，這類投票則多發生在20世紀90年代的劇變時期。此外，雖不屬於領土歸屬與獨立問題，但對涉及國家主權的問題也常舉行人民投票來決定。例如歐洲多國以人民投票決定是否加入歐洲聯盟，蘇格蘭和威爾士通過人民投票決定設立獨立議會等。

這種分類法是依據全民公決所指向對象的效力進行的分類，包括：

一決定國家前途的公民投票

該類型的全民公決通常是在有主權爭議或獨立問題的國家與地區實施。主要是為了釐清主權爭議或決定是否獨立，或是對基本政治體製做裁決，如北愛爾蘭、加拿大魁北克、法屬密克羅尼西亞等地區所舉行的公投均屬於這一類型。

二憲法複決權的公民投票

為了強調憲法的制定或修訂是按照全民總意志，因此一些國家規定製憲或修憲除了國會多數同意外，還必須獲得某比例人數的全民公決認可才能正式通過。此類公投在某種程度上也體現了民主對憲政體制的保障。

三政策複決權的公民投票

對於國會或各級議會通過的法案，只要有一定數額的公民表示異議，或議會為了審慎起見而要求人民對此法案進行複決，即可舉行此類全民公決。許多西方國家有該制度，特別是美國西部各州、瑞士各州經常舉行。

四諮詢式複決權的公民投票

該類型的全民公決在政治上的作用僅是一種民意的表達，不論實際參與的公民人數多寡、意見表達強度如何，對於議會的決議並不構成任何法律上的效用，僅供參考諮詢之用。1994年秋，芬蘭國會在投票決定是否加入歐盟之前，就先舉行過一次諮詢式公投。由於絕大多數民意是支持加入的態度，芬蘭國會隨後即以壓倒性多數決定加入歐盟。但是，由於此種諮詢式複決本身不具有法律效力，因此它的實際效用只是一種“大型的民意測驗”。中國台灣地區常舉行此類型的全民公決。

五創製權的公民投票

該類型的全民公決是針對議會未制定的法律，由法定若干人數的公民連署后，交付全民公決，決定是否應制定為法律。創製公投就行使範圍而言，可分為“法律創製”與“憲法創製”，就其行使方法而言，可分為“原則創製”與“草案創製”，前者只提出原則性規範，待通過後再由議會制定完整法律；後者必須提出完整的法律條文，交由公民來投票。提出者必須符合某一人數上的要件，如5%的比例或10萬人的連署等。這類創製公決多在地方層次實施，以全國為實施對象的只有瑞士和義大利。

這種分類法是依據制定法律的控制權轉移程度的不同，從全民公決發動 主體所做的分類，包括：

一由政府主動發動的全民公決

該類型的全民公決是指當憲法或法律沒有相關規定，或雖有法律條文可供援引，但是執政者並不經過法律程序，而是直接將懸而未決或不敢貿然推動的政策或法案訴諸人民投票，以此作為施政的依據。此類公投無論是否有憲法和法律相關規定可以遵循，政府均可自行決定是否舉行全民公決，並可以控制議題的主題及內容，最典型的例子即是英國在1975年對於是否繼續參加歐洲共同體和1979年權利讓渡所舉行的全民公決。

二憲法規定的全民公決

這是指由憲法明文規定某些事項，例如法律、憲法的修正案或一些政府的活動範圍等，最終需要以全民公決的方式來決定是否施行。其中，奧地利憲法（第42條第2項與第44條第2項）與西班牙憲法（第168條第3項）甚至規定全民公決可以修正全部憲法條文。義大利憲法也規定，除了稅法與財政、赦免與減刑以及國際條約之外，修訂憲法、法律以及省以下行政區劃的變更，需申請全民公決。

三人民針對立法申請的全民公決

此是指有些國家在憲法中明文規定，人民可以依一定人數的連署，來申請對法律或政策進行全民公決，以挑戰國會通過的法律或政策，其主要目的在於杜絕國會及政府的偏失。例如瑞士憲法對於政府頒布的法律或政策規定，除了“緊急的”法令、聯邦預算以及財政貸款外，在公告后90天內，若有五萬名公民連署（或至少八個邦政府連署），需交由全民公決再做決定，獲得多數票才能產生效力。

四公民創製法律的全民公決

該類型的全民公決是指在少數國家的憲法中，允許人民可經公民連署，提出依自己意思創製的法律，再交付全民公決。這種由人民創製法律的全民公決是當政府不作為或怠忽職守時，人民可以主動制定自己的法律，以確保人民自身的權利。

除了上述幾種比較普遍的劃分方法外，在全民公決制度的類型劃分中，比較著名的還有台灣學者曹金增所做的分類。他綜合研究了國內外全民公決制度的類型劃分方法，並加上以下三條標準：

⑴全民公決是否具有憲法規範；⑵全民公決發起的機關或舉辦者是誰；⑶全民公決結果的效力如何。

這種分類法是學者蘇克西依照全民公決是強制的還是任意的、其結果是具有法律拘束力還僅是諮詢性的、是否經憲法事先規範還是未事先規範、人民在公投中對提案是主動還是被動等四項判斷標準，做系統組合，形成了12種全民公決類型的分類方法。

1.類型1：主動——拘束的/事先規範——強制的

此類型的全民公決是不可能存在的，因為主動性和強制性兩個因素是不可能並存的。當人民在公投中採取主動時，全民公決必為任意性的。

2.類型2：主動——拘束的/事先規範——任意的

此類型的全民公決凸顯了公民複決與公民創製的緊密關係，以瑞士和義大利憲法最為典型。如瑞士《憲法》第121條規定：經十萬選民連署提出一詳細提案修改憲法，此創製案必須提交人民做最後決定。

3.類型3：主動——拘束的/未事先規範——任意的

一般而言，在一個政治體系中是不可能容忍在未經事先規範的情形下，安排由人民主動提案的全民公決且具有法律拘束力的。但是，在特定的情形下，例如政治環境十分不穩定或政府十分無能，也有運用此類全民公決的可能性。例如1841年瑞士盧森邦曾舉行過類似的全民公決：當時雷斯(GrobeRath)接受一個公民請願，促使憲法委員會形成一個修正案，然後訴諸全民公決，邦民以絕對多數票接受了新的憲法。

4.類型4：主動——諮詢的/事先規範——強制的

此類型的全民公決是不可能存在的，其理由如同類型1中所述。

5.類型5：主動——諮詢的/事先規範——任意的

此類型的全民公決是在事先規範的情況下，經由人民主動的參與而形成。雖然從形式上此類公決僅具有諮詢性質，但可能在實質上具有拘束力。此類型全民公決與類型2相似，成為強大利益集團的有效工具，在美國伊利諾伊州及芬蘭的地方政府層次是存在的。

6.類型6：主動——諮詢的/非事先規範——任意的

此類型的全民公決雖然在理論上存在建構的可能，但不容 易實現，其理由與類型3所述相似。同時，同類型5一樣，此類型公決也存在由諮詢性轉化為具有拘束性的全民公決的危險。

7.類型7：被動——拘束的/事先規範——強制的

此類型的全民公決，一般僅限於人民就基本規範進行具有拘束力的票決，是典型的全民公決形式。在今天，美國除達拉威州外，各州憲法修正均須交付人民複決。西歐國家如瑞士、愛爾蘭、丹麥憲法的任何增修，均須經人民複決。法國第五共和國《憲法》第89條規定，憲法增修須國會兩院表決通過後，再經全民公決認可，或者須經國會兩院聯席會議3/5通過。

8.類型8：被動——拘束的/事先規範——任意的

此類型的全民公決以法國《憲法》第11條為典範。根據該條規定：共和國總統根據政府在議會例會期間所提出的或議會兩院聯合提出的並公布在政府公報上的建議，可將一切有關公共權力機構的組織，有關國家社會政策、經濟政策、公共服務改革的任何法律草案，或旨在授權批准、雖然不違反憲法但影響到現行體制運行的條約，提交全民公決。當然，這一規定在實踐中造成了自由裁量甚或恣意的空間，如法國總統戴高樂就根據此條文舉行過多次全民公決，所以此類全民公決都具有強烈信任投票的成分與政策投票的性質。另外，愛爾蘭與丹麥的憲法中也有對一般法律進行此類全民公決的規定。

9.類型9：被動——拘束的/非事先規範——任意的

在憲法無明文的依據下，舉行具有法律拘束力的全民公決，將發生違憲疑義。不過，實際上確曾發生過類似的公投，此時的全民公決是強調錶達對特定人或政府的信任時的投票，因此被稱為“政策票決”。由於這類公決有民粹主義和煽動民意的嫌疑，因此代議民主制的支持者對於信任投票最為懷疑和批評。很多歷史經驗告訴我們，信任投票是負面的，該類型公決有被操縱的可能性，政府的行為導向其實是反對人民真正的政治參與。

10.類型10：被動——諮詢的/事先規範——強制的

此類型的全民公決較為罕見，1935年德國薩爾（Saar）舉行的全民公決就屬於這一類型。此類型的全民公決在憲法增補前常被運用作為調查人民的意見，其歷史根源在美國：在某些州，其憲法明文規定，憲法在全面修改之前，須進行全民公決，就憲法應否全面修改，或應否經由普通選舉召開憲法會議，徵詢人民意見。在經事先規範情形下舉行該諮詢性全民公決，可能在實際上轉化為具有拘束力，特別當此投票經常被使用時。因此，在某特定情形下，此種全民公決又具有拘束性的特質而類似類型7。

11.類型11：被動——諮詢的/事先規範——任意的

此類型的全民公決在各國憲法條文中不常見，至少有兩個理由可以解釋這種現象。首先，當投票是被動的、諮詢性且任意時，以一般法律加以規範是較為便利的。其次，如果此種類型經由憲法條文加以規範，可能存在政策票決的危險。

12.類型12：被動——諮詢的/非事先規範——任意的

此類型的全民公決是真正的政策票決，它意味著政府給予人民權利，對國家重大議題表達其意見。挪威1919年、1926年以及芬蘭1931年分別舉行的禁酒公投；比利時1949年就利奧波德三世是否恢復其王位的公投；以及英國1975年就應否續留在歐共體的公投，1980年瑞典舉行關於核能的公投均屬於此類。此類公投雖然是諮詢性質，不過政府仍會尊重其結果並採取相應措施，一旦公投結果與政府政策相違，甚至可能導致政府辭職。因此，該類型公投雖不具拘束力，但對實際政治的影響力卻很大。

全面公決的理論基礎是人人平等，每個公民都有參與政策制定的權利。的確，全民公決能夠獲得最大的民主，可以更明確的了解人們的真正需求，而不是通過選舉出的代表來獲得。這樣也防止了國家重大政策的制定被少數幾個人操縱。同時，全民公決也可以培養公民的政治責任感。

由上述模型也可以看出，全民公決並不是一個完美的制度。首先，每一個投票者只會關注自己的利益，而不會或很少去考慮國家整體的利益，因此某些政策的制定不能夠達到國家利益的最大化。此外，全民公決有威脅人權的嫌疑，簡單多數的通過辦法，使得那些少數人的權益沒有辦法得到保障。比如，如果國家通過全民公決來決定是否給予某個行業補貼或者政策扶持，則通過的可能性很少，因為畢竟絕大多數人並沒有獲益，因此也就不會贊同。在這一點上，議會制要優於全民公決，也即全民公決只適用於那些對國家產生重要影響、關乎大多數人利益的提案。

此外，全民公決與其他制度相比，更易受到媒體的影響，因為選 民中的很大一部分，並不知道政策的真正影響，而只能通過從媒體獲得的信息來做出自己的選擇。因此，能夠控制媒體的人也就很容易操縱全民公決的結果。在總統制或者議會制中，這種事情發生的可能性較小，因為被選民選出的代表在教育水平以及獲得信息的渠道方面和選民相比有很大的優勢。

同時，全民公決的成本顯然要遠高於其他政治制度，因此不可能過於頻繁的進行，而這種問題在議會制中就不會存在。另外，全民公決不可能具有很強的實時性，一次全民公決從準備到結束花費的時間要以周甚至以月計算，這也就不適合那些必須迅速做出決定的問題，例如某些戰爭問題。全民公決還存在另一問題，即政府可以通過全面公投推卸責任，政府只需要執行全民公決做出的決定，而不需要考慮該決定是否的確正確。在很多時候，真理會掌握在少數人手中，政府不能夠僅僅因為全民公決做出了不正確的決定就推卸責任。

總的來講，全民公決的確是一種國家面臨重大問題時的決策手段，但存在著不少內在缺陷，不易多用、濫用。

在全民公決方面，還有兩個有趣的事實，這就是瑞士是世界最多、而中國是世界最長時間沒有全民公決的兩個國家。

在瑞士，瑞士差不多每年都要舉行聯邦級或州級的公民投票。其中，特別是 州級提出的要求全民裁決的許多問題，在外人看來並不涉及到民生大計。例如，你同不同意一些商店的營業時間延長到晚上8時？你同不同意超市在星期天開門營業？你同不同意某個醫院改成私營，等等。但瑞士人卻樂此不疲，相對於其他西方國家，瑞士選民參加投票的比例還是相當高的。

在中國，孫中山首倡直接民權說，形成了獨特的包括選舉、創製、複決、罷免在內的新民權主義。聯省自治運 動中出現了中國公民投票的首次實踐：以湖南、浙江為代表的全省制憲運 動，是聯省自治的中心內容。國民黨統治時期，公民投票權被納入憲政體制。但從三十年代起，中國就再也沒有全民公決。迄今已有近八十年。與中國類似，原蘇聯也是此情況，1991年蘇聯舉行有關是否維持聯盟的全民公決為世界矚目，它是蘇聯歷史上第一次也是最後一次公決。

1、能獲得最大的民主正當性，明確了解人民所需。

2、投票的過程中是全體公民的法治教育，磨練人民對政治事務的責任感。

3、可以控制恣意立法，避免對民意的扭曲。

1、社會成本耗費巨大，且投票率不高，往往因此以少數人意願代替全民意願；

2、使立法者產生懈怠，把一些可能得罪選民的問題扔給公民去投票，以免得罪任何選民；

3、多數暴力，越過正常的民主程序，很可能損害少數人的合法權利；

4、支持者與反對者各佔一個陣營，易造成社會分裂，例如：加拿大魁北克的獨立公投每每造成緊張的氣氛；

5、欠缺協商，很多選民並不了解提案，會出現盲目投票的現象。

1、必須具備公民社會。

2、資訊自由。

3、議題需要兼顧理性和可回答。

4、答案必為二分，否則會沒有結果。

5、人民必須對公投的過程和結果擁有共識。

6、對專業知識和技術的依賴性較高的問題（如發展基因技術與否等）不宜由全民投票來決定。

7、對於一些難以判斷的價值的問題（如同性戀問題、安樂死問題等）在公民投票中也要加以一定的限制。