產業布局政策
產業布局政策
產業布局政策是指政府機構根據產業的經濟技術特性、國情、國力狀況和各類地區的綜合條件，對若干重要產業的空間分佈進行科學引導和合理調整的意圖及其相關政策措施。
產業布局政策是指政府機構根據產業的經濟技術特性、國情、國力狀況和各類地區的綜合條件，對若干重要產業的空間分佈進行科學引導和合理調整的意圖及其相關政策措施。
從本質上講，產業布局合理化的過程也就是建立合理的地區分工關係的過程，產業結構合理化與產業布局合理化分別從縱向和橫向角度考察同一事物(產業空間分佈)的兩個具體方面。需
產業布局政策既是產業結構政策體系中不可或缺的重要內容，產業布局政策是產業結構政策的衍生形式之一。同時產業布局政策又是區域政策體系中非常重要的組成部分，只是後者更加側重於建立和完善地區間的產業分工關係。
（1）制定國家產業布局戰略，完善產業投資環境，加速產業集中，優化區域產業結構
制定國家產業布局戰略，規定戰略期內國家重點支持發展的地區，同時設計重點發展地區的經濟發展模式和基本思路；以國家直接投資方式，支持重點發展地區的交通、能源和通信等基礎設施，及至直接投資介入當地有關產業的發展；利用各種經濟槓桿形式，對重點地區的發展進行刺激，以加強該地區經濟自我積累的能力；通過差別性的地區經濟政策，使重點發展地區的投資環境顯示出一定的優越性，進而引導更多的資金和勞動力等生產要素投入該地區的發展。
在產業集中發展戰略方面，可供採用的產業布局政策大致包括：通過政府規劃的形式，確立有關具體產業的集中布局區域，以推動產業的地區分工，並在一定意義上發揮由產業集中所導致的集聚規模經濟效益；建立有關產業開發區，將產業結構政策重點發展的產業集中於開發區內，既使其取得規模集聚效益，也方便政府產業結構升級政策的執行。
（2）地區發展重點產業的選擇政策
在經濟不發達階段，政府通常更強調產業布局的非均衡性。即強調優先發展某些地區，通過這些地區經濟的超常規增長，帶動其他地區以及整個國家經濟的增長。並且，政府也往往傾向於以建立開發區或在某些地區實行特殊政策的方式，將某些在政府經濟發展戰略中負有重要功能的產業(如出口加工業)和高新技術產業相對集中，以令其有較快的增長，進而提高其對經濟增長的貢獻度。
而當經濟較為發達之後，政府則從維護經濟公平和社會穩定等目標出發，偏重於強調地區經濟的均衡性。因此，除了個別特殊產業(如對環境保護有較大妨礙的產業)之外，政府已不傾向於通過重點扶持某一地區的經濟發展來帶動國民經濟增長，而往往對不發達地區經濟給予較多的支持，甚至在某些經濟發達地區或產業高度集中地區實行一定程度的限制進人政策。
（1）美國的產業布局政策
目前還很難看到美國的產業布局政策，這主要是由於美國的政體和經濟運行機制有別於其他國家。美國學者認為，美國雖然沒有明確具體的產業政策，但美國政府對地區產業的發展有隱性的、間接的影響，並認為美國非明確的產業布局政策在冷戰結束后對高科技工業的發展起到了非常重要的支持作用。
美國產業布局政策實際上是利益集團相互衝突、相互摩擦的產物。表面上，決定產業布局政策的是國會和政府。實際上，它們背後起作用的是各不相同的利益集團，尤其是大企業、大財團。
既然產業政策是資源配置的一種形式，那麼，在美國現行的社會制度和現存的利益格局下，制定和實施產業布局政策的過程，往往就會成為各不相同的利益集團之間爭奪資源的過程。所以在美國，產業布局政策不是一門科學，而是一個價值體系。美國的產業布局政策，主要是針對落後的流域地區和衰退的老工業制定的政府支持政策。
美國產業布局政策的實施主要是通過聯邦財政向州政府進行補 助或補貼的措施來增強這些地區經濟實力，以促進其經濟發展和生活水平提高。中央政府對地方政府的這種財政轉移支付制度是美國實施產業布局政策的一項重要而有效的措施。在美國，根據有關法律規定，聯邦政府支出的10％用於補助州與地方。
（2）德國的產業布局政策
德國在實施產業布局政策方面，主要是採取財政補貼促進產業布局合理化發展。德國既有由上而下的縱向財政轉移支付制度，也有富裕州補助較貧窮州的橫向財政轉移的支付制度，而且這種橫向轉移支付制度對產業布局均衡發展起到了重要作用。
縱向財政轉移支付是根據有關法律規定，聯邦政府和州政府根據鄉鎮的人口、面積和財政狀況向鄉鎮政府進行補助，較貧困的鄉鎮除得到州政府向較富裕的鄉鎮徵收的某種平衡稅補貼外，主要通過聯邦和州政府的財政補貼達到與富裕州相均衡的結果。聯邦和州政府的財政撥款約佔鄉鎮財政收入的三分之一。
（3）日本的產業布局政策
日本在實施其產業布局的幾十年中，不僅在不同的階段都有明確的目標，而且制訂了詳盡的發展規劃以保證目標的實現。二戰後到20世紀80年代，為了實現充分發揮沿海地帶區位條件和促進國民經濟高速發展的目標，通過“太平洋狹長地帶區”的計劃及必要的財政、金融措施，使太平洋狹長帶很快成為世界上最為重要的重化工業帶之一，為日本經濟的高速增長做出了貢獻。
20世紀90年代以後，為解決工業布局過密、過疏等不協調問題，日本先後制訂了四個全國性的綜合開發計劃，而且后一個計劃主要是針對前一個計劃執行過程中出現的問題以及不同的發展階段產生的問題而制訂的，使得區域政策具有連貫性和針對性，能夠順利地達到預期目標。
進入20世紀80年代以後，隨著我國對外開放和經濟體制改革的不斷深化，以及國家經濟發展戰略的重新制定和調整，我國地區產業布局也發生了新的重大變化，這主要表現在，政府通過歷次“五年計劃”，對我國沿海和內陸或東、中、西三大地帶產業發展的方向及重點做出明確的規定，力求實現科學合理的地區產業結構與分工體系。其表現特徵是：產業布局政策的指導思想，逐漸轉向以經濟建設為中心，以遵照經濟規律辦事為原則。
隨著地方經濟管理和決策權力的不斷增強，以及中央政府投資能力的相對減弱，各省、市、自治區政府實際上正逐漸成為推動我國地區產業布局的重要力量，從某種意義上說，正是在這一力量的推動下所取得的我國各省市經濟不同程度的增長，構成了20世紀80年代以來我國地區產業布局變化的主要動因。
從地區產業布局政策的具體內容來看，20世紀80年代以來我國地區產業布局主要圍繞著“調整和發展”兩方面來進行的，即首先對原有產業布局的不合理之處進行調整，並加強對已有各工業基地的改造和振興，其次從實現四個現代化和國家經濟振興的目標出發，重新考慮我國地區產業布局的重點和先後發展秩序。
（1）我國產業布局政策的發展過程
1）“六五”計劃
提出沿海地區要發展高、精、尖工業，加快沿海港口建設和資源較好地區的能源開發，大力發展農業；內陸地區要加快能源、交通和原材料工業建設，調整和改造現有機械工業，有計劃地發展消費品工業，充分發揮農業生產潛力。
2）“七五”計劃
首次正式提出了我國經濟區域按東、中、西三大地帶劃分的模式，並突出了沿海地區的加速發展，要求東部地區著力採用新工藝、新技術改造傳統產業，發展知識技術密集型產業和新型的高檔消費品工業；中部地區要重點開發能礦資源，同時在有條件的地方開發新型產業；西部地區主要是大力發展農林牧業、交通運輸業，積極開發本地資源並發展一些加工工業和民族特需用品工業。
3）“八五”計劃
恢復了沿海與內陸的劃分模式，提出了促進地區經濟朝著合理分工、各展所長、優勢互補、協調發展的方向前進。要求沿海地區根據經濟技術水平較高而資源缺乏的特點，致力於發展高、精、尖、新等層次較高的產業的出口創匯產品，加快產業結構合理化步伐，並首次提出應大力發展第三產業；內陸地區要加快能源、原材料工業建設和農牧業的開發，在經濟條件較好的地區積極發展知識技術密集型產業。
4）黨的“十四”大
重新明確了東、中、西三地帶的劃分，並且重申了沿海地區應以更快速度和更好效益發展的要求。指出東部沿海地區要大力發展外向型經濟，重點發展附加價值高、創匯高、技術含量高、能源和原材料消耗低的產業和產品；中部和西部地區應加快對內對外開放步伐，加強基礎設施建設，促進資源的開發和利用，努力發展優勢產業和產品，有條件的也要積極發展外向型經濟。
隨著我國經濟體制的逐步轉換和各個區域經濟的發展，原有的按“資源互補”或“產品互補”原則而進行的縱向型分工格局，即中、西部以開發生物資源、能源資源，以及發展原材料工業為主，東部以中西部的產品為原材料主要發展加工製造業的垂直型地區分工已有所淡化，但離上述歷次規劃所提出的理想目標尚有較大差距。這個特徵突出表現在東部沿海地帶產業結構的高度化進程比較緩慢，以及與此相伴而生的諸多經濟、社會和環境問題。進一步說，目前東部地區國民經濟快速增長過程中的產業主體仍然是“兩高一大”(高耗能、高耗原料和大運輸量)產業，其生產能力和產值規模佔全國的份額在60％以上；“兩高三少”(技術含量高、附加價值高、耗能少、耗水少、污染少)產業儘管一直在倡導發展，但進展比較緩慢，其對東部地區乃至全國經濟的貢獻份額和促進作用仍然不很突出。與此同時，一些事關全局和長遠發展的矛盾已經出現，部分問題甚至呈惡化趨勢，對東部乃至全國的可持續發展產生了不利的影響。由此也不難看出，地區間的產業分工合理與否，直接關係到地區經濟和社會發展的質量與效益，是個戰略性問題。
（2）目前我國產業布局政策的主要內容
我國目前產業布局政策在實現地區經濟協調發展的總目標下，要建立地區間的合理分工關係，具體內容如下：
1）在國家宏觀調控下，充分發揮市場對資源配置基礎性作用
今後我國產業布局政策的基本原則，是堅持以效率為中心，這與以往我國產業布局政策的區別主要在於它是以市場機製為基礎，以經濟效率的高低為依據，來決定政府所重點扶持的產業在具體地區的分佈規模。也就是說，主要以通過市場競爭所反映的各地區具體產業效率的高低，作為今後政府引導和扶持有關產業布局的依據。只有這樣，才能夠真正優化資源配置，才能有助於我國經濟總體實力和產業國際競爭力的提高。
2）確定地區分工要與地區比較優勢緊密結合
地區比較優勢是國家制定區域經濟發展和產業布局政策，促進社會經濟資源空間配置合理化的前提，也是各地區制訂正確的發展戰略和產業政策，實現地區經濟健康發展的條件。總結我國地區分工的經驗與教訓，“揚長避短、發揮優勢”仍將是指導我國地區分工基本原則。
在發達地區經濟發展政策上，以技術進步和產業結構轉換為導向，以大規模參與國際市場競爭為目標，使之成為我國現代化的先導。即一方面，發達地區應當繼續堅持20世紀80年代以來以對外開放和發展外向型經濟為先導的基本發展戰略，使其原有的資源優勢和發展潛力得到充分發揮。並且，由於發達地區經濟的進一步外向化，勢必會相應地讓出一部分國內市場，從而為不發達地區有關產業的發展創造更大的市場空間和更多的市場機會。另一方面，政府有關發達地區的產業政策，將通過各種誘導和扶持措施，加快其產業結構轉換，特別是加快高附加值產業的成長。這種產業結構的轉換必然進一步促進我國經濟振興過程中地域分工的不斷深化和完善。
在不發達地區經濟發展政策上，逐步加強對不發達地區的重要礦產資源的開發，並主要通過發達地區的產品和技術轉移，促進其合理髮展。
3）破除地區經濟壁壘，完善社會主義市場體系
作為產業布局規劃和政策順利實施的保障，要通過社會主義市場經濟體制建設和完善，迅速打破各種地區經濟壁壘，為資源的自由流動創造條件。事實上，造成以往我國產業布局政策失誤的原因，或為政府決策的失誤，或為政策貫徹不力。因此，今後我國產業政策能否最終實現資源有效配置，除了政府決策的科學化之外，還需要理順政策執行的渠道，嚴肅政策執行紀律。其中，通過立法手段打破目前存在的各種形式的地區經濟壁壘，恐怕是至關重要。在這方面，除了制定有關反壟斷法和反不正當競爭法以外，還需要全國人民代表大會作出特別立法，嚴格規定各地方人大立法的許可權和地方政府的政策許可權。否則，一個統一的資源自由流動的市場很難在全國形成。
4）確定地區分工，適應經濟國際化的要求
進入21世紀后，我國的經濟將會進一步走向國際化，從而使我國已初具規模的沿海、沿江、沿邊、沿路的全方位、多層次的對外開放格局日臻完善，一些地區將會憑藉獨特的區位優勢而擴大對外經貿往來，並取得較快的發展。地區分工適應經濟國際化的要求，主要體現在對外開放的時序安排和重點地區選擇上。
東部沿海地區是我國率先對外開放的前沿地帶，21世紀仍將面向國際市場，在我國發展對外經濟方面發揮主導作用，故應重點發展高新技術產業和出口創匯產業。為了適應日益擴大的外貿進出口需要，還要選取一批沿海港口城市，加強其海運和空運基礎設施的建設與改造。
廣大中西部地區同樣要改善投資環境，積極發展外向型經濟。一是要建設或改造若干重大運輸通道，有選擇地增設開放口岸；二是加快並擴大沿長江、沿鐵路幹線大中城市的對外開放，積極吸納國外和沿海地區的資金和技術，並以自身的優勢產業和產品參與國際市場的競爭；三是將重點規劃和建設好北疆及其邊境地區、琿春一圖們江地區、昆明一滇南地區，積極發展其與周邊國家互補性強和高附加值的各類產業，使其分別成為我國面向中亞、西亞、東北亞及東南亞的重要出口商貿基地。
↑ 1.0 1.1 《產業經濟學》浙江財經學院，第十四章 產業結構政策，第三節 產業布局政策