政府失靈

亞當·斯密《國富論》中論述了追求自利益的個人被“看不見的手”引導著，不自覺地增進了整個社會的福利，個人利益和社會利益是一致的，市場在“無形的手”的調節下運行順暢，政府做好“守夜人”的工作就足夠了。隨後幾乎所有的古典經濟學家和新古典經濟學家都力圖使他的理論精確化、規範化。但從西方市場經濟發展的歷史來看，僅靠市場的力量無法解決公共物品、外部性、壟斷和信息不對稱等問題，周期性的經濟危機導致經濟效率和社會福利損失表明市場失靈了。1929～1933年世界性經濟危機爆發了，凱恩斯主義應運而生。二戰后西方國家廣泛採取凱恩斯主義干預政策的確在一定程度上糾正了市場失靈，國家干預政策從此成了西方國家重要經濟政策，用來克服市場失靈，恢復市場的功能，實現社會福利最大化，即由於“市場失靈”的存在，才有政府干預調節的必要性。

但是，政府也不是萬能的。在力圖彌補市場失靈的過程中，政府干預行為本身局限性導致另一種非市場失靈——政府失靈，即政府採取的立法司法、行政管理及經濟等各種手段，在實施過程中出現各種事與願違的問題和結果，如干預不足或干預過度等，並最終不可避免地導致經濟效率和社會福利的損失。戰後凱恩斯主義政府干預政策在西方盛行二十餘年，帶來了政府規模膨脹過度、巨額財政赤字、尋租、交易成本增大、社會經濟效率低下等問題。上世紀70年代西方國家的滯脹是政府失靈的典型現象。在這一背景下，西方學者在分析政府與市場的關係問題時，改變了重視市場失靈而忽視政府失靈的局面。

政府失靈又稱政府失敗或政府缺陷，為英文Goverment failure一詞的中文譯文。另外英文中還有Nonmarket Failure一詞，中文譯為非市場失靈或非市場失敗或非市場缺陷，在有關政府失靈理論中幾乎是與前者等同的概念。中國國內的學者一般認為是薩繆爾遜提出的。對於后一個概念，一般認為是由政策學者查爾斯·沃爾夫提出的。

政府失靈的提出是有一個發展過程的。一般認為，政府失靈是政府在克服市場失靈或是市場缺陷的過程中所產生的。現代的市場經濟是一種混合經濟，用查爾斯·沃爾夫的話說“不是純粹在市場與政府之間的選擇，而是經常在兩者的不同結合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上選擇”，或者用韋默和維寧的話說“每個社會都通過個人選擇與集體選擇的某種組合來生產和分配物品”。也就是說市場經濟的發展過程中，政府總是要發揮其作用。

丁煌認為“所謂`政府的失敗'，是指國家或政府的活動並不總像應該的那樣‘有效’，或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’”，而唐興霖也認為“政府失敗是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向於浪費和濫用資源，致使公共支出成本規模過大或者效率降低，預算上出現偏差，政府活動並不總像應該的那樣或像理論上所說能夠做到的那樣`有效'”。胡宇則認為“政府失靈是產生於經濟學的一個概念，是指政府的經濟調節措施在許多方面不理想，政府發揮不了預定的經濟調節作用”。

概括地講，“政府失靈”包括以下幾種情況：

（1）由於行為能力和其他客觀因素制約，政府干預經濟活動達不到預期目標；

（2）政府干預經濟活動達到了預期目標，但效率低下，或者說成本昂貴，導致資源並未得到充分有效地利用；

（3）政府干預經濟活動達到了預期目標，也有較高的效率，但都帶來不利的事先未曾預料到的副作用；

（4）某些外部性問題或國際性經濟貿易問題，一國政府無能為力加以解決，如核利用中的污染問題，國際貿易糾紛問題等。

人類的行為受到經濟、政治、社會、文化等諸多因素影響，如果僅局限在經濟領域內對政府失靈進行思考，很難得出正確的結論和解決辦法。公共政策牽涉面廣、制約因素多，政府在制定、實施公共政策過程中可能偏離公眾目標，造成政府失靈。

（一）公共決策過程中的缺陷導致公共政策的低效甚至偏離公共目標

第一，民眾與政府的委託代理中存在道德風險。現代民族國家憲法一般都規定一切權力屬於人民，並規定人民行使權力的方式和途徑，並按照一定的程序將權力授予政府，所以政府只是全體社會成員——人民的代理者。國家是全體人民的組織，政府只是立憲意義上的代理人，立憲性制度賦予政府機構決策權——組織中最重要的權能。在現實政治體制中，民眾直接選舉或間接選舉議員或政府首長，通過議會或政府首長向具體的行政機構授權，是民眾授權模式。不論直接民主制，還是代議制政府，民眾與政府之間是一種委託與代理的關係。凱恩斯經濟學中隱含著政府是“道德人”假設，即政府永遠是大公無私的，市場失靈時，政府代表公眾利益恢復市場功能，使社會福利最大化。“政治人和經濟人能夠是同一人嗎？在公共選擇領域中，假設他們就是同一人”。

但是實際上假定政治家和官員是毫無私利的社會利益的代表是靠不住的，存在道德風險。如同消費者和生產者追求自身利益最大化一樣，政府部門及官員也是追求自身利益最大化的經濟人。例如，獲取更大的權利和更高的威望，爭取本部門預算和規模的最大化，減輕工作負擔，獲得更多的報酬，爭取更長的任期，等等。

第二，民眾的“搭便車”行為和利益集團的操縱使公共政策偏離社會利益，導致政府失靈。委託代理理論假定選民以投票的形式參與政治決策過程，強調了選民對政府行為制約的必要性與制約的方法。政府的公共政策即使並非全體公民直接投票選擇的，也是由民眾選出的代表投票決定的，這些代表為了能再次當選，在很大程度上受選民意願的約束。但在現實中，選民的“搭便車”行為導致公共政策偏離社會利益。

第三，多重委託代理制約失效。民眾與政府的委託代理關係是多重的。一重是公民及其代理機構（立法機關）作為委託人與政府行政系統作為公民及其代理機構的代理人之間的委託代理；二重是政府行政系統作為委託人與具體的各級政府組織作為代理人之間的委託代理；三重是具體的各級政府組織作為委託人與政府組織工作人員作為代理人的委託代理關係。根據組織管理的權責對等原則，立憲性制度一般同時規定了對政府權力的限制，各級政府（代理人）都是以維護公共利益即民眾的利益（委託人的利益）為目標，但是“多重委託代理”缺點造成對代理人制約失效。其原因在於：一是政府作為公共產品惟一的提供者處於壟斷地位，缺乏競爭壓力，民眾對公共政策制定、執行無決定權；二是委託代理模式的民意傳遞，經過代理人的過濾會發生民意損失，因為代理人的價值取向、偏好與民意可能存在偏差；三是在代理活動中代理人都在尋求最有利於自己的行為方式和規則，如故意把決策程序複雜化、模糊和減輕責任，降低職業風險；四是有理性、不知情的選民對特殊利益沒有制約。對代理人監督乏力和成本過高，加上監督信息的不對稱，使民眾難以獲取政府及官員真實的信息，選民對政府及官員的監督是無效的，這些因素使得委託人與代理人之間缺乏有效的良性的互動，使監督流於形式，導致政府失靈。

第四，現有民主決策制度的缺陷。直接民主制中存在的問題有循環投票或投票悖論和偏好顯示是否真實等問題；間接民主制中固有的問題主要是被選出的代表由於其“經濟人”特性而往往追求自身利益的最大化，而不是選民或公共利益的最大化，選民卻難以對其實施有效的監督。現有的投票規則或表決方式主要有一致通過和過半數等，然而一致同意原則的決策成本太高，且容易貽誤決策時機，更嚴重的是，“一致同意的選票制度將盛行於討價還價和敲詐以及達不成任何實質性決議的拖延”。多數原則不可能是完全民主的，它可能出現多數人對少數人的強制。當代經濟學家德姆塞茨指出，企圖用一個完善的政府取代一個不完善市場的想法是荒謬的。政府失效至少和市場失效一樣嚴重。

（二）公共政策執行的低效率引起了政策失靈

政府機構制定的公共政策對經濟的調控行為，沒有使社會資源配置狀況變得更好，或者相對資源配置狀況的改善而付出的實際代價過高造成資源浪費，引起效率和社會福利的損失。

第一，從成本收益角度來看，只有政府干預收益超過其干預成本時才有干預必要，否則公共政策是低效的或無效的。任何一項公共政策的制定和實施都需要相當的行政成本，都需與此項政策相關的運行費用，社會或社會的某一階層、某一部分人必然要為此付出成本或代價。

由於政府處於壟斷地位，其收益源於企業、居民提供的稅收，支出屬公共開支，運行的成本和收益是分離的，沒有企業那樣的硬預算約束，使得政府沒有提高效率、降低成本的激勵。政府干預活動大多不計成本，傾向於使用過多的資源，即使計算成本，也很難做到精確。在干預收益方面，政府作為壟斷組織提供的服務往往是壟斷的、惟一的，而確定評價政府機構的績效標準十分困難，對一些政府產品的質量和數量的度量很難，難以對政府進行有效監督。而且當政府活動不成功時，缺乏一種可靠的終止這種活動的機制。政府干預的壟斷性和排他性，往往造成干預活動的低效，甚至無效。

第二，公共產品市場是完全壟斷市場，缺乏競爭導致的低效率，常常使政府的干預、調控行為滯后，喪失時機，導致政府失靈。在無競爭的市場條件下，不可能有兩個政府或政府中兩相同職能部門同時活動，政府部門存在任意擴大自己的職能範圍，濫用政府權力，過度干預的傾向，導致政府的行為效率低下。同樣，不同的政府部門所提供的公共服務是單一的、壟斷的，因而部門之間也不存在競爭壓力，一個部門效率的提高不會對其它部門形成激勵。明哲保身的官員為避免犯錯，故意把決策程序複雜化，只要符合程序，一旦錯誤發生，責任不是個人承擔，表面上看是官員集體承擔，實質是由社會承擔，這樣就沒必要追求高效率。

第三，從公共政策的供求來看，干預供給超過干預的需求，造成公共政策效率低下或無效。一方面在市場機制下，經濟主體要想獲得一定的收益，必須付出一定的成本，利益與負擔是結合在一起的。但政府干預下，收益者和負擔者產生分離，獲益者可能是全社會或者特定的集體，它們無需考慮誰是支付者，這樣受益者就有很大積極性，進行政治上有效的努力，去發起、支持和擴大一個特定的低效的項目或政策。這種積極性要比支付者反對這一項目或政策的動力大得多，其結果可能造成政府過度、持久的干預。另一方面，政府官員及政府本身的利益使政府自身具有不斷擴張和膨脹的本性。公共選擇理論認為，官僚機構和立法部門都追求預算的最大化，他們與利益集團結成“鐵三角”，導致政府預算有不斷擴大的趨勢。龐大的不斷膨脹的政府機構，層次繁多，冗員太多，人浮於事，導致公共產品供給的低效率。隨著社會對公共產品日益增長的需求，極易導致政府干預職能擴展和強化及其機構和人員的增長。由於缺乏競爭對手，就可能導致政府部門過分投資，由此而造成越來越大的預算規模和財政赤字，成為政府干預的昂貴成本。當政策運行的直接成本和政策運行的機會成本大於政策實施所帶給企業的收益時，就會導致政策失效。此外，政府干預越多，官員就越有機會追求自身利益。這在一定程度上鼓勵了政府部門對公共物品的供給超出社會資源最優配置所需數量，結果造成政府的過度干預，導致資源浪費呈上升趨勢。

第四，缺乏對政府、官員嚴格和科學的制約、監督和考核機制。從理論上講，政府、官員必須服從民眾的監督以保證政府部門運行的效率，切實為民眾服務。但在現實中，這種監督因為多重委託代理制度的缺陷和信息的不完備而效力有限甚至無效。因為選民所了解的信息是由被監督者提供的，監督者對被監督者的工作知之甚少，結果監督者可能受被監督者操縱，從而使被監督者實現自身利益最大化的政策得以實施。例如，國政府官員的升降實行上級任命制，造成了極少數官員只對上級（往往是上級個人而非上級集體）負責而不對下級負責。政府官員的工作缺乏責任制的約束，對其工作狀況和實績缺乏公平合理的考核和評價標準，造成一小部分官員欺上瞞下，做表面文章，搞形式主義。在政府的組織制度存在種種缺陷和問題的情況下，勢必導致政府做出不合理的和錯誤的決策，或者即使做出了正確決策也不能得到有效貫徹和實施，這又必然導致社會經濟資源配置低效，社會福利減少，經濟發展失衡。

（三）公共政策自身的不確定性引起的干預失靈

第一，政策的時滯引起的市場失靈。從公共政策制定到政府採取行動有一個認識、決策和行動的時間，受政府預見能力、行動的決心和制定政策效率的影響，政策出台後需要一定的時間才能影響政策目標，受客觀環境和條件的影響有一個傳導時滯；而從經濟個體行為的變化到整個社會宏觀經濟變數的變化又需要一個過程，即生效時滯。同時，根據執行狀況調整政策需要一定的信息資料，而與此有關的統計資料需要一定時間才能被提供，這有了資料時滯；政策需要一定時間對資料進行整理、分析、判斷，如此就產生了識別時滯。市場經濟的運行有其內在的規律性和周期性，政府政策的滯后性增加了市場運作中的不確定性，導致經濟無規則的波動，加劇經濟動蕩，帶來資源浪費。政策時滯的存在導致政策極易在不適當的時候發揮不適當的作用，甚至有人認為政策時滯的存在導致政策的不可信賴。

第二，不完全信息和有限理性造成的公共政策失靈。正確的決策必須以充分可靠的信息為依據，現代市場經濟活動複雜多變，增加了政府對信息的掌握和處理的難度。而且，獲取決策信息總是需要支付一定甚至很高的成本的，不管是選民還是政治家所獲得的信息都不可能是完全的，同時，信息不對稱還來自於信息優勢方對信息的壟斷。在交易中擁有的信息越多對自己越有利，信息的優勢方為了得到最大的經濟利益就會隱藏信息或提供虛假信息。而政府對社會經濟活動的干預，是一個涉及面極廣、錯綜複雜的決策過程。一方面有限理性導致政府的干預、調控能力有限，政府官員並非無所不知、無所不能，同樣有人類共有的一些弱點，如知識經驗不足、計算能力和決策能力的有限；另一方面大部分公共政策是在信息不完全甚至扭曲的情況下做出的，決策不可能是最優的甚至是錯誤的，因此導致政府對市場的干預的存在一定的盲目性、滯后性，使經濟資源的配置達不到最優，導致政府失靈出現。

第三，政府的公信力不強致使公共政策執行效率降低。公信力是公共政策的基礎和靈魂，政府公信力在複雜多變和充滿風險的市場環境中是一種確定性的力量，有助於降低風險降低交易成本，提高效率。政府公信力受到置疑有客觀方面原因，許多政府行動的後果極為複雜、難以預測和控制，彌補市場缺陷的措施本身可能產生無法預料的副作用，使公共政策受到懷疑，如理性預期導致的干預政策失效，甚至幫倒忙。政策的制定、實施和發生效果的過程，實際上是一個博弈的過程。市場主體會對政策進行理性預期，並對可能損害自身利益的政策採取防範措施，即上有政策，下有對策，使公共政策效率降低或落空。但政府公信力降低更主要的是主觀因素造成的，如朝令夕改、尋租、與民爭利、缺乏民主、不依法行政，以及為民眾提供公共物品能力和效率低下，使得公共政策得不到民眾信任，妨礙公眾與政府的合作效率，增加整個社會的交易成本，導致政府公共政策效率低下。

（四）尋租造成的政府失靈

壟斷導致尋租，尋租導致腐敗。政府利用壟斷性行政權力和法律手段干預市場，獲利的人樂意用較低的賄賂成本獲得較高的收益和超額利潤。在尋租活動中，政府並非一個被動的被利用的角色，麥克切斯內就提出“政治創租”和“抽租”問題。前者指政府官員利用行政干預的辦法來增加私人企業的利潤，人為創造租，誘使私人企業向他們行賄作為得到這種租的條件。後者指政府官員故意提出某項會使私人企業利益受損的政策作為威脅，迫使私人企業割捨一部分既得利益與政府官員分享。在壟斷的角逐中，一些活動家致力於實施某種限制——尋租，也有一些活動家致力於反對實施這種限制——避租。尋租、設租、避租活動中不僅耗盡人們的才智，而且把費用強加給社會的其他人群，從而阻礙了經濟發展。壟斷造成一重損失，角逐壟斷權又造成另一重損失。非生產性的尋租使個人收益最大化，但卻是社會資源的浪費，導致政府官員的行為扭曲。政府官員為了特殊利益爭奪權力，破壞公平的競爭秩序，導致整個經濟效率、政府效率和全社會福利損失，最終導致政府失敗。

總之，由於政府自身的局限性和外部因素對政府約束無效，政府在糾正市場失靈時引起了效率和福利損失。用沃爾夫的話說，在市場“看不見的手”無法使私人的不良行為變為符合公共利益行為的地方，可能也很難構造“看得見的手”去實現這一任務。

政府在調控經濟的過程中所固有的缺陷導致“政府失靈”。

第一，政府的組織結構不利於信息的傳導，造成“政府失靈”。政府的機構設置是“金字塔”式結構，以適應“政出一門”和領導負責制的組織原則。然而正是這種結構，嚴重阻礙了經濟運行中各種信息的及時傳輸和政令的及時下達。市場運行中，各種資訊瞬息萬變，政府在對市場進行宏觀調控的過程中，必須掌握及時準確的信息才能做出正確的決策。然而，市場中的各種信息通過各級機關層層審批最後遞交到決策者手裡，需要一個漫長的過程。而這時信息的準確度，在複雜多變的市場環境中已經大打折扣；同時，政府決策者，通過各級機構把自己的決策落實到經濟運行的問題環節，中間也需要一個複雜的程序。“從上至下的決策信息傳輸途徑使得一項政策並不能及時地發揮作用。

第二，政府的“超然”地位，使其喪失了經濟調控的有效性，導致了“政府失靈”。政府進行宏觀調控的過程，是站在市場之上的，他並沒有直接深入市場中對出現混亂的環節進行調控，而是通過財政政策、貨幣政策、福利政策和再分配政策等手段對整個國民經濟肌體進行間接調控。通過政策的持久效果和掃除各種外部障礙來誘導國民經濟走向正規。然而，政府對於調控的力度和幅度，以及調控的時間的把握卻是非常困難的。往往出現調控力度過大或過小的問題而影響經濟的發展。同時，由於政府獨立於市場之外，並沒有直接參加到經濟運行之中，它對於經濟運行狀況的敏感程度就會相應減弱，不利於政府及時發現其中的問題，這就從一個方面決定了政府很難提出有效的具有前瞻性的指導意見，因此政府的調控多是事後調控，造成了資源的極大浪費，也給調控增加了難度，同時，也增加了政府公共政策失敗的可能性。“決策規則的自身缺陷，加上信息的不完全，導致政府活動在干預市場經濟時存在的無效性是必然的。

第三，政府行政屬性成為“政府失靈”的固有原因。政府屬於行政機構，而並非純粹的經濟組織，它的活動原則和機構構成必然要適應處理大量行政事務的需要，而並非僅僅為了適應經濟調控的職能。這種行政化作風也必然會滲透到政府管理經濟的活動中，例如，行政審批的低效率，日常工作的程式化缺少靈活性，以及處理問題時層層請示的制度等。這些工作方式是在日常行政事務的處理中逐步形成的，然而卻與經濟活動高效、及時的要求相背離。在經濟管理工作中，政府機構的這種工作方式，易導致低效率和滯后性等一系列問題，使政府調控行為喪失時效性。此外，雖然各國都把管理經濟作為政府的重要職能，且其重要性在不斷的提升，然而政府不可能把全部精力與財力都集中於經濟管理上。與經濟運行的持續性相比，其每次的調控行為必然是短期的和間接的，因此，政府首要關心的是調控的眼前效果，而對於調控行為長期的以及隱性的影響，政府卻沒有精力去評估。直到某項政策的負面影響集中發揮作用，政府才會反思其最初的正確性。這也成為“政府失靈”的一個重要原因。

市場失靈的存在是國家干預的前提，但有些市場失靈是政府干預難以修補的，勉強幹預勢必“政府失靈”。這倒不如通過進一步完善市場機制來克服這些缺陷。政府干預從本質講也是一種經濟行為，只有當其收益高於成本時才是合理的。政府的規模、職能應嚴格限制在經濟合理的範圍內。

政府失靈問題由來已久，對其所進行的研究可能在更早的文獻中已經出現過，甚至在與亞當·斯密同時代的學者也可能曾做過相關的闡述，只是沒有人對其進行系統的研究。到上世紀70年代，隨著西方社會滯脹現象的出現，政府失靈開始凸顯為西方經濟學和政治學研究的焦點問題，相關的理論研究也開始系統化並且日漸成熟起來。諸多公共選擇和公共政策學者及部分發展經濟學家在這一領域中做出了巨大的貢獻。他們的研究各有其獨到之處，但不可否認也存在一些問題，受到學界的詬病。批評主要集中於他們所採用的方法論方面，認為個體主義方法論本身就具有較大的局限性，過於簡單化，有還原論的嫌疑。尤其是公共選擇和公共政策學者，他們採用的“經濟人”假設對政府失靈雖有較強的解釋力，但卻難以與事實完全相符。