環境與發展綜合決策

(一)環境與發展綜合決策的概念

行政決策是指行政機關及其領導人員針對所要解決的問題，依據政策和法律，對未來活動的方向、目標、原則以及程序、途徑、措施所作出的選擇決定。

環境與發展綜合決策的制度是環境、經濟、社會這三方面可持續發展和協調發展原則在決策上的制度化、程序化、具體化、科學化、法制化。

綜合決策制度是對經濟利益、社會利益和環境利益的協調，是儘可能地保持和維護最佳的綜合利益和效益，是代內公平和代際公平的結合，即是對代內人類利益和代際人類利益的兼顧。

（二）實施環境與發展綜合決策的內在要求

環境保護是實現經濟和社會可持續發展的基礎。實施環境與發展綜合決策要求各級領導幹部必須把環境保護意識貫穿於領導決策的全過程。在重大決策時一定要充分考慮環境與資源的承載能力，既要遵循經濟規律，又要考慮生態規律，預防因產業結構或規劃布局不合理造成新的環境問題。實施該項制度，要求兼顧國家、集體和個人利益，正確處理眼前利益、局部利益與長遠、整體利益，照顧、調整各個方面的權益。在制定區域開發和資源開發、城市發展、行業發展等宏觀規劃，調整產業結構、制定產業政策、進行生產力布局和資源優化配置等經濟建設和社會發展政策和計劃時，應當考慮環境和資源的承載能力。環境與發展綜合決策的內在要求是：

1．要求堅持經濟社會發展與環境資源保護相協調，把經濟建設、城鄉建設和環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，統一實現經濟效益、社會效益和環境效益，力爭最佳綜合效益。

可持續發展已涉及到各級立法、政策制定和在決策中對環境保護和發展的綜合考慮。在統一的市場經濟體制下，環境保護與經濟、社會發展是一個統一聯繫的整體。經濟建設、城鄉建設和環境建設相互關聯、相互促進、相互制約。要對經濟建設、城鄉建設、環境建設等各項工作進行統籌安排、全面部署，通過計劃的綜合平衡，保證環境保護與其他工作的比例適當，協調發展。環境與發展綜合決策的重要目的就是經濟建設、城鄉建設、環境建設同步規劃、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益、環境效益的統一與最大化。強調綜合決策和綜合平衡，要求各級政府在進行經濟、社會發展重大決策過程中，必須對環境保護與經濟、社會發展加以全面考慮，統籌兼顧、綜合平衡、科學決策。

2．各級領導幹部和綜合決策部門應該認真貫徹實施可持續發展戰略，遵循經濟、社會與環境協調發展原則，遵循生態規律和自然規律、以及防治結合、綜合整治的原則。應該將綜合決策與環境計劃、規劃、區域綜合開發整治、城市環境綜合整治結合起來，將人口、資源與環境結合起來，將經濟建設、城鄉建設和環境建設結合起來。

將環境資源的開發、利用與保護與改善結合起來，認真搞好規劃工作、計劃綜合平衡工作，生產力布局等全局性工作。為了保障環境與發展的綜合決策，應堅持綜合考察、綜合評估、綜合開發、綜合利用、綜合整治的方針。在一個行政區或自然區，應該對該區域內的所有社會和自然資源進行綜合考慮。

3．要把環境保護作為計劃工作的一個指導思想，把環境保護切實納入國民經濟發展計劃，並加強計劃管理。

堅持將環境保護納入國民經濟和社會發展計劃，實施國家指導下的宏觀調控與管理，逐步增加對環境保護的投入，使環境保護與各項建設事業統籌兼顧，協調發展。在制定國土總體規劃時，要統一、綜合考慮其開發、利用、保護、治理、管理等問題，應對國土資源開發利用，保護治理做出合理安排，使社會經濟的發展同人口、資源、環境相協調。

要制定科學的合理開發資源、能源的規劃、保護環境的規劃、節約資源能源的規劃和綜合治理環境污染與環境破壞的方案，制定有利於保護環境的產業結構、資源利用、產品開發、區域建設、財政稅收、能源分配、商品交換等各項政策。

4．要建立健全的環境政策體系、環境法規體系和環境資源管理制度體系。規劃、開發、利用、保護、改善環境資源管理體制，強化環境資源的考察、調查、評價、信息、統計、監測、登記許可、現場檢查等各種監督管理制度，加強行政監督管理和執法，從行政管理組織和法律制度上保障綜合決策的實施。

5．建立完善綜合決策的法律保障機制。頒布完善環境保護的法律法規，把環境保護建立在法制的基礎上，不斷完善環境法律體系，嚴格執法程序，加大執法力度，保證環境法律法規的有效實施。為了搞好綜合決策，各級人民政府應該建立重大決策的環境影響評價制度、決策科學諮詢制度、決策的部門會審制度、決策的公眾參與制度、決策的監督與責任追究制度、決策的教育培訓制度等有關的綜合決策制度。

“社會經濟的迅速發展和社會問題的日趨複雜，使得社會對決策科學化、民主化的追求成為時代的要求。在這種潮流的衝擊下，決策體制、方法和過程都在不斷地發生變化，出現了個人決策向群體決策發展、定性決策向定量決策發展、單目標決策向多目標決策發展、決策者管理者研究制定政策向政策研究機構研究論證政策發展等現象。”環境與發展綜合決策集中體現現代行政決策的發展趨勢。

（1）環境與發展綜合決策具有多學科、多領域、多政策、交叉性、滲透性、綜合性的特徵

綜合決策涉及到許多領域，有政治的、經濟的、民族的、法律的、環境的等各個領域的問題。

涉及到政治學、經濟學、社會學、管理學、決策學、法學、環境學等許多學科領域。不是像傳統的決策憑著領導人個人的知識、經驗、才智就可以解決問題的，不能憑單一學科就能解決問題。而需要集眾家所長，要融會多學科的知識，提供全方位的視角，作出科學的系統的論證才能做出科學的決策。

（2）它具有更大的信息吞吐量

決策不能靠經驗所能勝任，做好綜合決策，要大量獲取新知識、掌握新理論。對環境與發展的各種因素和條件加以考慮，把握事物發展的來龍去脈，影響環境的各種制約關係。複雜環境問題具有多因子、全方位，既有眼前問題，又有未來問題，既有現時損害，又有潛伏性、長期性損害，既有局部損害、又有全局損害，必須根據大量的材料知識、信息進行綜合分析、判斷、選擇最優方案。

（3）具有多目標多功能綜合決策的性質

傳統的決策許多是一個目標、一種功能的決策，而環境與發展綜合決策具有多目標決策的特點，如三峽工程，有防洪、防旱、發電、航運、水產、旅遊等多種目標、多因素和多功能，有利與弊、優與劣的權衡。有當代利益又有後代利益，有環境問題、也有經濟、政治、文化問題，還有移民問題，許多因素是相互聯繫、相互作用、相互制約的。還得考慮國力負擔、經濟上是否合理、技術上是否可行、如何解決戰時防護、對生態環境的影響、能否找到另一種替代解決方案等一系列重大政策問題。

例如，對三峽工程的決策就是環境與發展綜合決策的範例。1986年原水電部集中全國各方面專家412人，分14個專題進行論證。經過三年努力，14個專家組完成專題論證報告，1991年8月國務院三峽工程審查委員會召開全體會議，通過了三峽工程可行性報告的審查意見，認為三峽工程建設是必要的，技術是可行的，經濟是合理的，對環境生態保護也採取了相應措施。1992年1月國務院審議了審查委員會的審查意見，同意興建三峽工程。1992年4月3日，第七屆全國人大五次會議通過了《關於興建長江三峽工程的決議》。最後確定採用三斗坪段方案，水庫正常蓄水位175米，壩頂高185米和一級開發、一次建設、分期蓄水、連續移民的建設方案。

（4）著眼於更加廣闊的背景

環境與發展綜合決策面臨廣闊的背景，有地理環境、國土資源、經濟發展、地域風情、旅遊文化等，涉及到人們的眼前利益、長遠利益，要考慮當代利益、更要考慮子孫後代利益，既要考慮代內公平、又要考慮代際公平，要面向現在，更要面向遙遠的未來。如南水北調工程、西氣東輸工程、淮河流域綜合整治工程、西部大開發戰略等涉及到政治、經濟、文化、民族等廣闊的社會背景，關係到地區利益、民族利益和國家利益，眼前利益、長遠利益，經濟利益和生態利益；當代利益和後代利益。牽一髮而動全身，必須權衡利益，通盤考慮，綜合平衡，統籌兼顧。更需要戰略眼光，高瞻遠矚，高屋建瓴，面向未來。

（5）強調公眾參與性和決策民主化、科學化

自然資源、生態環境是人類生存和發展的基本條件、前提和基礎，它涉及到各家各戶和全體人民的切身利益。環境保護事業的成功也有賴於公眾的積極參與、監督。公眾參與也是公民維護自己環境權益的重要保證和手段，它是環境民主原則的體現和落實。

隨著社會的進步和人民生活水平的提高，公眾對環境的質量越來越高，要求環境清潔優美、舒適宜人，公眾參與環境活動、環境決策、監督的熱情會高漲，呼喚決策更加民主化、科學化。

決策的民主化、科學化程度是社會文明進步的標誌，也是世界進步的潮流，必須順應時代潮流，增加決策的透明度，保障公民的環境知情權、參政議政權。

強調綜合決策和綜合平衡，要求各級政府在進行經濟、社會發展重大決策過程中，必須對環境保護與經濟、社會發展加以全面考慮、統籌兼顧、綜合平衡、科學決策。

1996年8月國務院發布《關於環境保護若干問題的決定》規定：“各級政府在進行經濟、社會發展的重大決策中，必須對環境保護與經濟、社會發展加以全面考慮、統籌兼顧、綜合平衡、科學決策。在制定區域開發和資源開發、城市發展、行業發展等宏觀規劃，調整產業結構、調整產品結構、制定產業政策、進行生產力布局和資源優化配置等經濟建設和社會發展政策和計劃時，應考慮環境和資源的承載能力。”

（一）立法上：制定、修改完善環境與發展的綜合決策相關的法律、法規、部門規章、地方性法規、地方規章及其他規範性文件應該考慮環境因素、環境影響。

制定有效的法律法規框架，使環境與發展政策成為行動的重要手段。如建議制定《中華人民共和國環境與發展綜合決策條例》，或《關於加強環境與發展綜合決策的辦法》等。

（二）在制定國民經濟、社會發展戰略規劃、方針上實行綜合決策，把環境保護和維護生態平衡納入經濟發展總體戰略和總體規劃中，從宏觀上實行環境與發展綜合決策，全面貫徹可持續發展戰略。在重大計劃決策中，把環境保護納入國民經濟和社會發展計劃之中。

2000年11月國務院發《全國生態環境保護綱要》在“建立生態環境保護綜合決策機制”中，要求“要把生態環境保護和建設規劃納入各級經濟和社會發展的長遠規劃和年度計劃，保證各級政府對生態環境保護的投入。”要建立生態環境保護與建設的審計制度，確保投入與產出的合理性和生態效益、經濟效益和社會效益的統一。

十六大報告指出：“必須把可持續發展放在十分突出的地位，堅持計劃生育、保護環境和保護資源的基本國策。穩定低生育水平。合理開發和節約使用各種自然資源。抓緊解決部分地區水資源短缺問題，興建南水北調工程。實施海洋開發，搞好國土資源綜合整治。樹立全民環保意識，搞好生態保護和建設。”

（三）在政策、規劃和管理的各個層次上對環境與發展問題進行綜合決策

制定政策、規劃和管理的各個層次，對中央政府來講，應根據本國的國情和規劃能力，制定全面、科學、可行的規劃，將環境資源工作作為國家經濟和社會發展的一個戰略問題和重要任務，加強國家計劃的宏觀調控，制定和執行宏觀調控政策，發揮規劃的統籌安排、協調平衡、引導和約束功能。

《中國21世紀議程》指出：“我國現有的發展戰略、政策、規劃和管理機制難以滿足可持續發展的要求，需要在制定總體發展戰略、目標和採取重大行動中，充分體現可持續發展思想，實現人口、經濟、社會、生態和環境協調發展。”

（四）編製國土規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、城市化規劃、區域開發、開發區建設、流域規劃等實行綜合決策。例如，編製城市總體規劃，調整城市功能布局。依據《環境保護法》第22條規定：“制定城市規劃，應當確定保護改善環境的目標和任務。”《城市規劃法》規定，在編製城市總體規劃時，把保護和改善城市生態環境、防治污染和其他公害等環境保護內容納入城市總體規劃。許多城市根據總體規劃的要求，在老區改造和新區開發中，按照城市功能分區，調整工業布局，加大工業污染防治力度，改變工廠和居民混雜狀況，從生產和生活兩個方面控制城市環境污染，建成一大批布局合理、社會服務功能齊全的住宅小區。

（五）在制定工業、農業、林業、水利、牧業、交通、旅遊、能源、城鄉建設等部門或專項規劃、計劃、辦法中貫徹綜合決策。

（六）在制定產業政策、經濟結構調整等重大經濟、技術政策中實行綜合決策。在制定產業政策和進行產業結構調整時，要把各種產業、各種產品的資源消耗和環境影響作為重要的因素考慮，發展質量效益型、科技先導型和資源節約型產業。

（七）在開展對外經濟技術合作、引進外資的重大項目時實行綜合決策

（八）可能對環境發展有重大影響的其他決策。如推廣重大新技術、新能源、新材料、新產品、發展核電等對環境有重大的重大事項。重大基礎設施建設、新建、改建、擴建重大對環境有影響的項目。

2002年6月通過，2003年1月施行的我國《清潔生產促進法》第18條規定：新建、改建和擴建項目應該進行環境影響評價，對原料使用、資源、消耗、資源綜合利用以主污染物產生與處置等進行分析論證，優先採用資源利用率高以及污染物產生量少的清潔生產技術、工藝和設備。

在決策中，使用有效的經濟手段，促進環境與發展相協調。合理定價資源，建立環境與經濟綜合核算制度，將環境和自然資源納入國民經濟核算體系，徵收環境稅費、資源補償費、排污收費，要將環境成本納入各項經濟分析決策過程，使有關統計指標和價格反映經濟活動所造成的資源和環境價值，以便綜合反映發展的可持續性。改變過去無償使用環境並將環境成本轉嫁給社會的做法。

要擴展和完善現行的國民經濟核算體系，以便在國民經濟中綜合考慮環境與社會因素等。在決策要使經濟政策要與環境政策相協調，應將環境社會效益納入經濟活動的成本——效益的評估之中。經濟發展部門應充分考慮到社會環境成本。在評估經濟成就、政績時，應考慮付出的環境和資源的代價。要從激勵機制與約束機制上解決“短期經濟行為。”

在國民經濟和社會發展指導方針中“堅持經濟和社會協調發展。”高度重視人口、資源、生態和環境問題，抓緊解決好糧食、水、石油等戰略資源問題，把貫徹可持續發展戰略提高到一個新水平。

我國近年來在國民經濟和社會發展第十個五年計劃、遠景目標時，考慮到環境因素確立了環境目標。例如，2001年3月15日九屆人大第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十個五年計劃》中，提出了未來五年（2001-2005年）我國經濟和社會發展一系列預期目標。綱要提出了可持續發展的主要預期目標，生態環境惡化趨勢得到遏制，“十五”期間森林覆蓋率從“九五”的16.6%提高到18.2%，城市綠化率提高到35%。城鄉環境質量改善，主要污染物排放總量比2000年減少10%。資源節約和保護取得明顯成效。實現再造碧水藍天，改善生態環境的美好理想。十五期間計劃環保投入占GDP（國民生產總值）的1.3%比“九五”提高0.27%。

“十五”國家環境保護目標：到2005年，環境污染狀況有所減輕，生態環境惡化趨勢得到初步遏制，城鄉環境質量特別是大中城市和重點地區的環境質量得到改善。

《國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》確立了我國環保目標：到2000年力爭使環境污染和生態破壞加劇的趨勢得到基本控制，部分城市和地區環境質量有所改善。2010年，基本改變環境惡化的狀況，城鄉環境比較明顯的改變。

（一）我國環境與發展綜合決策的戰略與政策

在1949-1982年的31年中，我國實行了五個五年計劃，但都沒有把環境保護納入國民經濟和社會發展計劃中。從1982年開始，我國第一次把環境保護納入國民經濟和社會發展計劃中，環境投入被納入計劃工作中，投入越來越高，越來越受到國家重視。

在1992年環發大會之後一個月內，中國政府發布了《中國環境問題十大對策》，明確提出實施可持續發展戰略，推行經濟建設與環境保護的協調發展，開展城市環境綜合整治，運用經濟手段保護環境等十大對策。

1994年《中國21世紀議程》第二章“中國可持續發展戰略與對策”強調：“建立有利於可持續發展的綜合決策機制。調整現有政府部門的職能，加強部門間的廣泛協商和合作，建立協調的管理運行機制和反饋機制，使各部之間採取協調一致的行動，必要時建立新的組織協機構，以保證可持續發展戰略目標的實現。”《國務院關於環境保護若干問題的決策》（1996年8月3日）強調，國務院有關部門在“經濟和社會綜合決策時，必須考慮經濟、社會和環境效益，進行環境影響論證。”

中共中央《關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出：“政府管理經濟的職能，主要是制訂和執行宏觀政策，搞好基礎設施建設，保護自然資源和生態環境，實現國家的經濟社會發展目標。”

為了貫徹實施中國環境問題十大對策，和《中國21世紀議程》，1994年，國家環保局主持制定了《中國環境保護21世紀議程》，它強調了經濟與環境協調發展，努力將環境政策與經濟發展政策和社會發展政策協調起來。提出的第一個行動方案是“堅持經濟建設與環境保護協調，是中國發展發展經濟、保護環境的基本方針。”此《環保議程》十分重視綜合決策問題，並且提出了比較系統的環保管理政策、環保經濟政策、環保技術政策、環保產業政策以及環保國際合作政策等。這絕不單是環保部門的政策，必須要強化綜合決策的機制，做到：（1）把和環境與發展相關的政策的制定與執行放到國家和地區機構的關鍵部位中去。環境政策必須滲透到國家計劃部門、經濟部門、社會發展部門和科技教育等部門之中，要讓國家機構的關鍵部位直接承擔環境政策的責任與義務。（2）強化機構之間的橫向聯繫，鞏固體制改革的成果，進一步改變部門分割式的機構設置格局。認識到“我們面臨的許多環境與發展問題都源於部門間職責的分割。”（《我們共同的未來》）

1996年國務院批准的《國家環境保護“九五”計劃和2010年遠景目標》把科教興國和可持續發展列為國家兩大發展戰略，提出，“完善環境影響評價制度，從單個建設項目的環境影響評價，向對各項資源開發活動，經濟開發區建設和重大經濟決策的環境影響拓展。”標誌著從1996年開始，我國將拋棄傳統的發展戰略，走可持續發展之路，追求經濟與環境“雙贏”的目標。

1996年國務院關於《環境保護若干問題的決定》規定了“在經濟和社會綜合決策時，必須考慮經濟、社會與環境效益，進行環境影響論證。”“地方各級人民政府對本轄區環境質量負責，實行環境質量行政領導負責制。要根據上述目標，制訂本轄區切實控制主要污染物排放量、改善環境質量的具體目標和措施，並報上級人民政府備案。”“地方各級人民政府及其主要領導人要依法履行環境保護的職責，堅決執行環境保護法律、法規和政策。要將轄區環境質量作為考核政府主要領導人工作的重要內容。”“各級人民政府要把環境保護工作擺上重要議事日程，定期研究和及時解決環境保護問題，並形成制度。”

按該《決定》和1996年9月經國務院同意，環保局發布的《關於貫徹<國務院關於環境保護若干問題的決定>有關問題的通知》所規定，作出對嚴重污染的“十五小”予以取締、關閉或責令停產、轉產的“關、停、禁、轉、改”的規定。為迅速有效控制污染的加劇和蔓延，採取了超常規的急風暴雨式的大規模的行政強制行動。表明了我國政府保護改善環境的決心。

江澤民主席在1998年3月15日中央計劃生育和環境保護座談會上的講話強調：“建立和完善環境與發展綜合決策制度。”“對區域和資源開發，要進行環境論證，建立有效的環境管理程序，使環境與發展綜合決策科學化、規範化。”

1998年國家環保總局將建立環境與發展綜合決策制度、監督和共管、環保投入、公眾參與等4項制度列入《全國環境保護工作（1998-2002）綱要》。1999年，黨中央和國務院提出實施西部大開發戰略，強調把加強生態建設和環境保護作為西部大開發的根本點和切入點，把生態建設和環境保護放在首位，堅持預防為主、保護優先的方針。強調西部開發要吸取東部沿海地區的經驗教訓，一開始就要高起點，發展高科技產業，走可持續發展的道路。1999年10月，第二屆環境與發展國際合作委員會第三次會議通過了包括實行環境與發展綜合決策等多方面的內容。2000年，中共十五屆五中全會通過“十五”計劃建議，把加強人口和資源管理、重視生態建設和環境保護列為必須著重研究和解決的一個重大戰略問題；國務院2000年11月發布的《全國生態環境保護綱要》“建立經濟社會發展與生態環境保護綜合決策機制。各地抓緊編製生態功能區劃，指導自然資源開發和產業合理布局，推動經濟社會與生態環境保護協調、健康發展。制定重大經濟技術政策。社會發展規劃、經濟發展計劃時，應該依據生態功能區劃，充分考慮生態環境問題。”

2001年，全國人大常委會批准《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》，提出要把改善生態、保護環境作為經濟發展和提高人民生活質量的重要內容。

2001年《國家環境保護“十五”計劃》強調，“建立綜合決策機制，促進環境與經濟的協調發展”，“進一步建立環境與發展綜合決策機制，處理好經濟建設與人口、資源、環境之間的關係，完善和強化環境保護規劃和實施體系，探索開展對重大經濟和技術政策、發展規劃以及重大經濟和流域開發計劃的環境影響評價，使綜合決策作到規範化、制度化。逐步開展重大環境政策、規劃和法規的社會經濟影響評價，提高環境政策的社會經濟效率。開展環境污染和生態破壞損失及環境保護投資效益的統計與分析，進行環境資源與經濟綜合核算試點，深入研究和試行可持續發展指標體系。理順環境管理體制，強化環保工作的統一立法、統一規劃、統一監管。完善部門協調機制，加強部際聯席會議作用，協調解決地區、流域間重大環境問題，審議重大環境政策等重要事項。”

逐步開展重大環境政策、規劃和法規的社會經濟影響評價，提高環境政策的社會經濟效率。開展環境污染和生態破壞損失及環境保護投資效益的統計與分析，進行環境資源與經濟綜合核算試點，深入研究和試行可持續發展指標體系。

2．我國環境與發展綜合決策的一些實踐

如今，環境與發展綜合決策已經在國民經濟和社會發展計劃、重大經濟技術政策和發展戰略、重大工程建設中得到了體現，環境保護和經濟發展的融合程度不斷提高。如國家在制定國民經濟和社會發展“十五”計劃時，把環境保護貫穿在經濟和社會發展的各個領域，把減少污染作為優化能源結構的重要內容，把環保產業作為擴大內需的新興產業。環境保護已經成為經濟結構戰略性調整的重要內容，1996年以來，全國關停了8.4萬家污染嚴重、沒有治理前景的企業，力度之大是空前的。

近幾年來，一系列重大經濟發展戰略、重大工程建設、區域開發以及企業發展等都把環境保護作為一個重要內容。如黨中央和國務院高度重視西部大開發中的環保問題，朱鎔基總理指出，切實加強生態環境保護和建設是實施西部地區大開發的根本。為了保護三峽庫區的生態環境，中央提出要妥善處理移民建設與環境保護的關係，防治污染，保護山林，保持水土；庫區企業搬遷，要與經濟結構和企業結構調整緊密結合起來，決不能按原樣搬遷，形成新的污染源。對“南水北調”工程，提出了“先治污，后引水”；正在建設的青藏鐵路嚴格按照環保要求施工，將成為我國第一條“生態鐵路”。

為了保證環境與發展綜合決策在實際工作中得到貫徹執行，一些地方政府出台了一些規章制度，加強決策過程的監督管理，強化決策者的責任。如在建設項目上實行環保“一票否決制”；在評選先進時，實行環保問題否決權；在選拔幹部和考核政績時，把環保作為一個重要標準。對違反環保法律法規的責任人依據有關規定進行懲處，對犯有破壞環境和資源保護罪的依法追究刑事責任。

（二）我國的環境與發展綜合決策正向著具體化、制度化、法制化方向發展

我國綜合決策的機制沒有很好地建立起來，在政策中的規定多是原則式、倡導式、宣言式的規定，沒有明確具體、詳細的規定，在實際操作中無所適從，在我國行政決策中實行起來也有一些難度，在實際決策中真正貫徹綜合決策的原則，實施綜合決策的法律制度的單位、部門、事項很少。地區分割、部門分權、本單位利益本位的現象影響並阻礙著綜合決策。

綜合決策沒有形成制度，綜合決策的各種程序制度沒有建立起來，缺乏可操作性。

綜合決策沒有形成有法律、法規明確規定的可操作規則。在許多法律中，沒有明確規定環境與發展綜合決策的內容，至多也是一句原則性的規定，如把環境保護納入到發展計劃之中，也沒有“實施細則”對作如何“納入”作些可操作性的規定。

但也應該樂觀地看到，我國黨和政府正是日趨於重視“綜合決策”，政策與法律的規定也越來越多，越來越詳細、具體，正朝著具體化、制度化、程序化、法制化的方向發展。

（三）我國環境與發展綜合決策制度的立法正趨於建立和正趨於深化

我國綜合決策的立法正趨於建立並在不斷深化，我國的法律、法規的制定、修改、廢除都把貫徹可持續發展戰略作為指導思想。對自然資源的開發利用的法律都有資源與環境保護的規定，向著法律的“生態化”方向發展。《土地管理法》、《節約能源法》、《清潔生產促進法》等法律十分重視對環境與資源的保護，對大力推行清潔生產，發展循環經濟，開發綠色產業，建立生態工業園，都體現了可持續發展思想的指導思想，環境保護與經濟發展的結合正成為各級決策部門的決策方略。

特別是2002年出台的《環境影響評價法》，規定不僅對建設項目進行環評，而且要對規劃進行環評，這就使得決策部門在決策時必須考慮環境因素，決策的後果對環境的影響，並採取的措施，這就在“源頭”上控制對環境資源的破壞以及污染的頻繁發生，從而使綜合決策有了堅實有效的法律保障。說明了我國有關綜合決策正趨於建立和正趨於深化。

（四）經濟較發達的地區地方立法和實踐比較活躍

我國經濟比較發達的地方綜合決策的立法和實踐活躍。為了建立和完善環境與發展綜合決策制度，一些地方出台了相關規章制度。

廣東省政府針對全省許多環境問題是由於決策失誤造成的狀況，於1999年6月向全省發出通知，要求全省各地必須建立和完善環境與發展綜合決策機制，提高綜合決策水平。要求：“從現在起，各級政府要通過編製本轄區的環境保護的規劃，把環境保護目標和措施納入本地區的經濟和社會發展總體規劃。各級政府和有關部門在制定區域開發規劃、城市發展規劃，以及調整產業結構、產品結構和生產力布局時，在組織重大資源開發項目之前，要進行環境承載能力的論證，實現資源的優化配配置，要嚴格按政策和法律法規辦事。

2001年，廣東省環境保護局發文要求按照《廣東省環境保護“十五”計劃》（粵府辦[2001]46號文）的要求，“建立綜合決策機制”，“要逐步完善黨委領導、政府負責、各有關部門分工協作、環保部門統一監管、全社會共同參與的環境保護管理機制，並制定相應的執法責任追究制度。逐步建立健全以重大決策環境影響評價制度、環境與發展科學諮詢制度、部門聯合會審制度、環境與發展綜合決策公眾參與制度、流域、區域環境與發展聯席會議制度、有關環保的重大決策監督與責任追究制度、建設項目環保審批制度等七項制度為主要內容的環境與發展綜合決策機制。”

1999年7月，江蘇省委、省政府頒布《關於加強環境與發展綜合決策的通知》，要求各級黨委和政府在制定經濟和社會發展決策時，要準確估量其對環境可能產生的影響，力避決策失誤。通知中指出，必須將“制定與生態環境密切相關的地方性法規和規章，制定國民經濟和社會發展中長期規劃、計劃，制定環境、資源、能源、產業、城鄉建設等重要技術經濟政策，開發區域國土整治，實施重大開發和基礎設施建設項目，推廣應用重大新技術、新材料、新產品等經濟社會發展活動”納入環境與發展綜合決策範疇。2001年，吉林省政府發出了《關於實行環境與發展綜合決策的通知》；1998年，山西省監察委員會和省環保局出台《違反環境保護法規行政處分辦法》；2000年，北京市環保局和市監察局出台《關於違反環境保護法規追究行政責任的暫行規定》；2001年，上海市環保局和市監察委員會出台《關於對違反環保法規人員追究行政紀律責任的若干規定》等。

1997年以來，我國湧現了像大連、張家港、深圳等一批國家環保模範城市，這支隊伍正在不斷壯大。這些城市通過加強和完善經濟發展與環境保護綜合決策機制，堅持可持續發展戰略，調整優化產業結構和產業布局，合理配置資源，初步做到了環境與經濟的協調發展，實現了經濟與環境“雙贏”的目標。

五、建立環境與發展綜合決策法律制度的意義

決策的正確與否與一個國家、民族、政黨、社會成員的前途、命運和生活休戚相關，影響每個社會成員的福祉和命運。

政府決策對環境保護產生重要影響，決策不當或失誤是造成環境問題的主要原因；政府決策不當甚至失誤是環境污染嚴重發生的最為直接和最具作用力的因素。一個愚昧的決策可能污染一條河流，危害一座城市，毀掉一座古城堡，危害遠比一般刑事犯罪嚴重。人大常委環資委主任委員曲格平認為，“我們在現代化建設中，出現了嚴重的生態環境問題，影響了現代化建設事業順利進行，也危害了廣大人民的生活和安全。追其根源，無不是在制定國民經濟的重大政策和規劃決策時不考慮環境影響所致。”

堅持環境與經濟發展綜合決策是保持可持續發展的關鍵性措施，而綜合決策法律制度則為綜合決策提供了法律保障。

環境與發展綜合決策的實施，是決策者思維方式的轉變，是決策制度、決策機制和決策程序的深刻變革。將環境與發展綜合決策上升為一項具有可操作性的法律制度，這是決策方式的重大進步，它有利於發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，意義重大。

（一）實施綜合決策是實現可持續發展的基本條件和重要保證。把環境保護作為決策的重要內容，從源頭落實、貫徹實施可持續發展戰略、環境保護基本國策。環保從源頭抓起，最重要的是各級政府、各管理部門、各級領導要依法承擔起改善環境質量責任，牢牢樹立可持續發展觀念，實行環境與發展綜合決策。環境與發展綜合決策制度，是“經濟、社會與環境協調持續發展的原則”在決策層次上的具體化和制度化。實行綜合決策制度，將有效地推進我國環境、經濟、社會的可持續發展和協調發展。因此，在經濟快速增長時期，如何促使和保證政府決策中的環境保護因素得到強化，使政府決策成為“綠色決策”是必須著力和預先解決的關鍵問題和難點。

（二）它是源頭上防止環境污染蔓延和生態破壞的有效措施。

這吸取了先污染后治理、先破壞后保護的歷史教訓。綜合決策由環境污染事後補救、末端控制的被動反應模式向事前預防、源頭控制的主動行為模式轉變。環境與發展綜合決策從宏觀上對決策的環境影響進行評估和分析，從根本上解決環境問題，控制環境污染和生態破壞的政策源頭。

（三）它是政府轉變決策方式、實行決策科學化的重要保障

綜合決策要求改變由決策部門單一決策的思維方式，讓經濟、社會、環境各部門甚至社會團體、公眾在決策過程中廣泛地參與，由個人決策向群體決策轉變，由某部門參與決策向各部門參與決策、轉變。綜合決策要從單純依靠領導的明智、才能走向依靠制度的約束和法制的保障。該制度對國家政府機關及其首長的決策方式、決策程序提出了具有法律約束力的明確要求。它使決策更加綜合化、民主化、科學化。

（四）轉變人們的發展觀

從單一發展觀即由國民生產總值（GNP）統帥一切的發展觀到強調經濟——社會——生態三維複合發展觀。

傳統的發展觀念主要是以國民生產總值的增長為主要指標，以工業化為基本內容的經濟增長。盲目追求經濟發展的速度，造成了資源的巨大浪費，導致了生態的破壞和環境的污染的嚴重問題。這種發展觀念導致了決策的失敗或失誤。可持續發展的決策觀，要求經濟發展必須與人口、資源、環境統籌兼顧，不但要考慮經濟效益，還要考慮環境效益和社會效益。

（五）環境與發展綜合決策它標誌著政府決策由社會、經濟發展的單維價值取向決策向社會、經濟發展和環境保護多維價值取向決策的轉變。

1978年-2000年我國經濟年均增長9.5%，目前，我國經濟總量已經相當大，在世界居第6位。在世界經濟發展中“一枝獨秀”，舉世矚目，但也不能忘記經濟增長背後的沉重的環境和資源代價。如果將這個增長過程中的環境破壞和資源損耗的損失扣除，得到一個“絕色國內生產總值”（GGDP），真正有效的國內生產總值要比現在的數值減少3.7%左右。

1995年中國國民經濟運行的全部環境成本（自然資源的耗減，生態破壞和污染損失）約為2199.38億元，約佔中國當年GDP的3.7%（國內生產凈值NDP的4.2%）。換句話說，1995年中國國內生產總值（GDP）的3.7%（NDP的4.2%）是以犧牲自然（資源、環境）為代價取得的。

（六）綜合決策有利於資源的優化配置

把有限的資源進行合理的分配和科學地利用，投入到經濟效益佳、社會效益好、環境效益良的地方和項目上去。不上資源浪費大、環境污染嚴重、經濟效益差的項目。

江澤民同志指出：“綜合決策對環境的影響極大。實行環境與發展綜合決策，是落實環境保護基本國策，實施可持續發展的重要措施。為此，要從宏觀管理入手，建立和完善環境與發展綜合決策機制，使之規範化、科學化，這是各級黨委、政府和各有關部門的共同任務。”

（七）綜合決策有利於降低發展成本

我國在實現工業化的過程中，長期實行的是外延型、粗放型、數量型的經濟模式，在經濟高速發展的同時，也付出了自然資源和生態環境的巨大代價。我國的經濟發展成本高於世界平均值，遠高於發達國家。傳統決策中沒有或很少考慮到環境因素、資源價值，對自然資源進行掠奪式開發、利用，無限制的從環境中掠奪資源和大量向環境排泄廢棄物，造成了資源的巨大浪費和環境的嚴重污染，大大增加了經濟發展成本。綜合決策考慮到環境因素、資源價值，進行統一規劃、合理布局、綜合利用，有利於降低發展成本。