住房保障制度

1949-1978年）

新中國成立之初，政府採取以下三種方式籌集住房：一是通過接受、沒收、代管等方式將敵偽房產、反革命分子及官僚資本家的房產收歸國有，並無償分配給城鎮居民居住。二是從1956年起，通過對私人出租房進行社會主義改造，採取公私合營與統一經租的方式分配給城鎮居民居住，共改造了私有房屋大約1億平方米。三是政府或企業直接投資建設或更新改造住房，分配給城鎮居民租住。根據世界銀行的測算，1949-1978年間，中國住房建設投資占國民生產總值的比重為1.5%。這一階段，政府基於建立以公有製為基礎的社會主義國家思想理論，並囿於當時的國家經濟水平，形成了一套不成文的公有住房制度：其一，政府統管。政府成為城市公有住房的所有者、建設者和經營管理者，城市居民將解決住房問題全部寄希望於政府，極少依靠自己或市場來解決。其二，租金管制。1952年中央人民政府內務部頒布了《關於加強城市公有房產管理的意見》，提出“以租養房”的租金方針。但是，到1955年政府對國家機關工作人員由供給制改薪金制時，考慮這部分人群的承受能力，對他們承租的公有住房實行低租金的過渡辦法，住房租金大約只佔薪金收入的2%～3%。這一做法被認為能體現社會主義的優越性，很快被各地效仿，成為公有住房租金的通行辦法，住房的商品屬性被進一步忽視，演變為國家福利。其三，無償分配。公有住房的分配完全是無償的，不需要用等量的勞動價值或貨幣價值來交換，住房完全成為國家福利而非商品。

在計劃經濟體制下，公有住房成為“高投入、低收益”的公共產品，投入越大包袱越重，完全喪失了商品價值，企業以及個人對住房建設的熱情不高，政府背上了沉重的包袱；而且由於低租金，導致租金收入無法滿足住房日常的管理和維護成本，令大量解放前的房產年久失修成為危房，居住條件進一步惡化；雖然公有住房名義上歸國家所有、全民所有，由地方政府管理，產權登記在各地房管部門或企業名下，但是這種產權方式讓公有住房的房屋產權界定更加模糊，交易成本極為高昂，加之公有住房的全民福利性和無償獲得更使得城市居民成為公有住房的“免費搭車者”，公有住房的生產和供應缺乏效率。由此，全國城鎮人均住房面積由1949年的4.9平方米下降到1978年的3.6平方米，住房供需矛盾進一步加劇。

（1978-1998年）

1978年後，中國開始了經濟體制改革和對外開放的進程，城市住房制度也在這一大背景下，開始了一個逐步市場化的探索過程。

全價售房時期（1979-1982年）

1979年，中央政府分別向廣西的南寧、柳州、梧州及陝西的西安4個城市下撥專款，由地方政府組織建設住房，並以土建成本價向城鎮居民出售（即全價售房）。到1981年全價出售公有住房的試點工作擴大到23個省、直轄市的60多個城市或縣鎮。然而這一時期城鎮居民的收入偏低，公有住房售價相對於城鎮居民的收入還是過高，購房積極性有限。

此次城鎮住房供應方式的變化並未引起住房相對價格的變化，也並未改變城鎮居民在住房消費方式上的偏好，沒有取得理想的效果。到1982年，全價售房試點工作逐漸停止。

1.2.2補貼售房時期（1982-1985年）在總結全價售房經驗的基礎上，1982年中央政府批准四平、鄭州、常州和沙市開展補貼出售新建住房的試點工作，即在土建成本價格基礎上，售房款由個人負擔1/3，職工所在單位和地方政府負擔2/3。由於得到單位和政府的補貼，城鎮職工的負擔大為減輕，購房積極性顯著提高，住房出售取得了較大進展。“到1984年8月，四個城市共補貼出售公有住房2140套，建築面積11.45萬平方米；到1985年底，全國已有27個省、自治區、直轄市的160多個市和300多個縣開展了補貼售房工作，共計補貼出售住房1092.8萬平方米”。

這一時期通過售房補貼降低了職工購房的相對價格，激發了一部分無房或住房困難職工的購房熱情，然而補貼售房的優惠並未改變住房寬裕職工特別是領導幹部對低價承租公有住房的偏好，同時補貼售房增加了單位和政府的實施成本，最終導致補貼售房無法持續開展下去。

提租補貼時期（1986-1990年）

全價售房和補貼售房試點工作的受挫，讓政府意識到必須改革低租金的實物配給的住房福利制度。1984年7月，我國開始第一次全國城鎮房屋普查工作，歷時兩年多，基本查清了全國城鎮房屋狀況以及居民住房水平，為推行住房制度改革提供了決策依據。1986年3月，國務院住房制度改革領導小組成立，提出了調整公有住房租金、發放住房補貼，逐步推動出售公有住房等內容的住房制度改革。1987年7月起，煙台、唐山、蚌埠、瀋陽等地開展了“提租補貼、空轉起步、推動售房、建立基金、銀行配合”的綜合配套改革試點。1986年6月全國人大審議通過《土地管理法》，明確了建設用地出讓有償使用的辦法；1988年12月全國人大審議通過《關於修改<中華人民共和國土地管理法>的決定》，確定土地使用權依法轉讓的制度，為建立土地市場奠定了法律基礎。

1988年1月國務院召開全國住房制度改革工作會議，並於1988年2月發布了《關於印發在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知》（國發[1988]11號），同日發布了《國務院辦公廳關於轉發國務院住房制度改革領導小組鼓勵職工購買公有舊住房意見的通知》（國辦發[1988]13號），主要內容包括：一是上調公房租金，實施住房券補貼。租金標準“按住房的折舊費、維修費、管理費、投資利息和房產稅五項因素計算”，要求公房租金確定在每平方米使用面積1元以上。同時確定發券係數和職工個人住房券金額，採取轉賬結算，結餘部分作為個人購房或建房基金。二是建立城鎮、單位和個人住房基金，並規定住房基金用於住房券的發放。三是確立“多住房多交租，少住房可得益”的原則，對困難家庭實行減、免、補助的政策。四是推動公有住房的出售，倡導集資建房。新建住房標準價包括住房本身建築造價、征地和拆遷補償費。舊住房標準價，按重置價成新折扣等按質計價，並對購房實行一次性付款優惠房價以及分期付款提供低息或者貼息抵押貸款政策。五是改革金融體制，調整信貸結構。允許銀行成立房地產信貸部，由人民銀行安排商品住房信貸指標。六是對住房建設、經營在稅收政策上給予優惠。單位建設向個人出售的商品住房免交住房建築稅、營業稅；職工個人第一次購買公有住房免交契稅。七是加強房產市場管理。建立健全房產交易機構，加強市場管理，將住房出售、出租價格納入商品價格管理體系。

這一時期政府提出的改革措施，具有一定的針對性：一是合理提高公有住房租金，提高住房租金與住房售價的相對價格，改變城鎮居民對於住房的消費偏好。二是發放住房補貼，建立住房基金，提供購房抵押貸款以及稅收優惠等政策，提高城鎮居民的住房消費能力，降低購買住房的相對價格，推動公有住房出售。三是建立健全住房交易管理機構，降低了住房商品交換的衡量和實施成本。四是確定土地使用權有償轉讓制度，降低了土地交易成本，推動了城鎮住房建設及房地產市場的發展。此次住房制度改革起初在試點城市取得了較好的效果，然而到1988年第二季度，全國出現了嚴重的通貨膨脹，政府為治理通貨膨脹，加快公有住房的出售進程，而一些地方實行提租不發住房補貼、買房給優惠的政策。由於提高租金觸動了一些既得利益群體的住房福利，遇到較大的阻撓，而且缺乏住房補貼的支持，普通城鎮居民購房能力有限，最終導致提租補貼、推動售房的政策沒能執行下去。

全面推進時期（1991-1998年）

1991年6月，國務院發布《關於繼續積極穩妥地進行住房制度改革的通知》（國發[1991]30號），要求：一是分步調整舊公有住房租金，逐步提高到成本租金水平；對新建公有住房實行新標準；對多佔住房的要增加租金。二是促進公房出售，在規定面積內實行標準價購房，取得部分產權，超過面積部分按市場價購房，取得全部產權。部分產權房5年後允許出售，售房所得由國家、集體、個人三方按產權比例分配。三是推行住房建設由“國家、集體、個人共同出資，積極組織集資建房和合作建房”。四是籌集政府、單位住房基金；開展住房抵押貸款，在利率及還款期限方面給予優惠。1991年10月國務院住房制度改革領導小組印發《關於全面推進城鎮住房制度改革的意見》，要求：一是在“八五”期間，公有住房租金達到簡單再生產的三項構成因素，即“維修費、管理費、折舊費”；二是到2000年，公有住房租金達到成本租金的五項構成因素，即“維修費、管理費、折舊費、投資利息和房地產稅”；三是長期公有住房租金達到市場租金的八項構成因素，即“維修費、管理費、折舊費、投資利息、房地產稅、土地使用費、保險費和利潤”。這標誌著中國住房制度改革進入全面推進時期。

1991年上海市借鑒新加坡的公積金經驗，提出住房公積金制度。1994年國務院發布《關於深化城鎮住房制度改革的決定》，提出了“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質的經濟適用住房供應體系和以高收入家庭為對象的商品房供應體系”目標，明確：一是全面建立住房公積金制度。二是推進租金改革，逐步實現2000年前達到成本租金計租。三是穩步出售公有住房，實行新建房和騰空舊房先售後租，並允許部分地方實行標準價過渡。標準價則分為負擔價和抵交價，負擔價按當地雙職工年平均工資的倍數測定；抵交價按雙職工65年積累的單位資助住房公積金貼現值的80%計算，並允許對建立住房公積金之前的工齡給予工齡折扣。四是加快經濟適用住房的開發建設，鼓勵集資建房和合作建房。1995年2月國務院同意《國家安居工程實施方案》，該方案將建立住房公積金制度、制定公有住房提租規劃作為前置條件，在政府提供項目貸款的帶動下，各地開始建設經濟適用住房並按成本價出售。此後全國各地普遍建立住房公積金制度，同時加大了公有住房的出售力度。

這一時期值得關注的是中國財政管理體制改革。1994年政府為了進一步理順中央與地方的財政分配關係，將國家財政管理體制由地方財政包干體制改為分稅制財政管理體制。根據“事權與財權相結合”的原則，地方政府完全承擔起城鎮住房的管理和財政支出，導致地方財政的住房支出逐年增加。為平衡收支，地方政府加快公有住房出售、提高住房租金，推動了房地產市場的發展。

雖然這一時期政府還是以提高租金、促進住房出售方式為主，但是通過採取新的措施使住房制度改革全面展開：一是建立住房公積金制度。一方面通過單位補貼、個人繳存方式建立住房公積金制度，改變了城鎮職工缺乏住房儲蓄和住房消費的意識，推動了住房市場的發展；另一方面住房公積金的建立為住房消費市場及住房金融提供了一個穩定、長期的資金籌集渠道，對推動個人住房抵押貸款業務提供了資金保障，降低了資本運行的風險。二是在公有住房租金和售價方面實行差別處理，降低了實施的成本。一方面對新建住房實行新房新價格，租金直接提高到成本租金，售價則實行成本價；另一方面對舊有的公有住房，租金則逐步提高到成本價，售價則實行標準價，並實行工齡折扣及住房成新折扣，這保證了大部分既得利益者的利益，減少了改革的阻力，進而降低了改革的實施成本。三是加快經濟適用住房建設，實施國家安居工程。經濟適用住房制度的實施進一步推動住房市場由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，成為了新舊住房制度的橋樑，一方面經濟適用住房帶有明顯的公有住房特徵---土地劃撥供應、按成本價出售、實行稅費優惠、政府或單位成為建設組織者；另一方面經濟適用住房又有商品住房的特徵---開發企業每年建房總量中20%應為經濟適用住房、除向離退休職工、教師和住房困難家庭優先供應外均可向市場出售、資金按市場方式籌集，政府不直接投入資金。經濟適用住房成為住房制度改革的緩衝區。四是分稅制改革，明確了地方政府的住房責任，增加了地方財政的住房支出，提高了低租金公有住房的持有成本，從而促使地方政府加快了出售公有住房、提高住房租金的進程。

（1998年至今）

市場形成期（住房保障探索期，1998-2002年）

1997年亞洲金融危機爆發，政府確立刺激住房消費市場，將住宅業培育為新經濟增長點的方針。1998年7月國務院下發了《關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發[1998]23號），提出停止城鎮住房實物分配，逐步實行住房分配貨幣化，建立和完善廉租住房、經濟適用住房和商品住房的多層次城鎮住房供應體系。該通知明確經濟適用住房只售不租，通過土地行政劃撥、控制建設標準和利潤，採取集資建房和合作建房等方式降低建設成本，加快住房建設。1998年3月全國人大對《土地管理法》進行了又一次修訂，強化了對耕地的保護及土地的有償使用，改變了以前土地利用以需求定供給的局面，導致土地的稀缺性在城鎮化及房地產市場的發展過程中愈發明顯。

2001年前後，中國人均國民生產總值達到“3盎司黃金”（通常認為，人均生產總值達到3盎司黃金后，土地、勞動力和資本成為稀缺資源，供需矛盾將不斷擴大），中國社會迎來一個以“住、行”為核心消費的小康時代。隨著收入增長，城鎮居民住房消費觀念也發生了轉變，住房市場取得了較快發展，商品住宅年銷售面積從1998年的10827.1萬平方米上升到2002年的23702.3萬平方米，單位售價由1998年的1854元/平方米上升到2002年的2092元/平方米。政府採取停止實物分配，但允許以集資建房、合作建房等方式建設經濟適用住房，經濟適用住房實際成為實物配給與商品住房之間的過渡品。而經濟適用住房與普通商品住房之間的較大差價，導致城鎮職工對經濟適用住房產生較大的需求。在這一住房政策的指引下，政府及企業加大對經濟適用住房的支持力度。1998年至2002年，經濟適用住房銷售面積占年度商品住房銷售面積的比重均在15%以上，2000年達到最高的22.7%；5年共計銷售經濟適用住房面積達16153萬平方米，2001年達到最高值4021.5萬平方米。

這一時期住房制度改革重點是將住宅業培育成新的經濟增長點，從而忽視了對經濟適用住房的引導以及對廉租住房的供應。主要原因有：

一是經濟適用住房的功能不確定，一方面政府希望通過經濟適用住房供應實現實物分配向貨幣分配的過渡，減少政府投入的資金壓力和改革的阻力；另一方面政府希望通過經濟適用住房達到擴內需及促進房地產業發展的目標；再者，政府希望經濟適用住房成為解決中低收入家庭住房的主要方式。然而，政府對經濟適用住房的供應對象及建設標準均未明確規定。此時行政、事業和企業單位由於職工的需求，積極開展經濟適用住房建設，由此單位集資建房和合作建房成為推動經濟適用住房建設的重要渠道，也是這一時期經濟適用住房銷售增加的主要原因之一。但同時也有一部分城鎮居民因購買資格和收入偏低等原因無法通過市場供應的經濟適用住房解決住房問題。

二是地方政府對廉租住房投入動力不足，導致廉租住房供應嚴重不足。一方面，1994年分稅制改革后，地方政府的財政收入佔全國財政總收入的比重逐年下降，但是支出卻基本保持不變，導致地方政府沒有能力也不願意增加廉租住房的資金投入。另一方面，地方政府為緩解財政壓力，快速回籠資金，積極推動公有住房出售，缺乏將公有住房轉化為廉租住房的動力。再者，廉租住房建設用地實行劃撥方式供應，在保護耕地、土地增量有限的情況下，土地優先供應商品住房及經濟適用住房，對廉租住房建設用地缺乏供應動力。

在政策推動下，這一時期中國的住房市場取得了較快發展，人均居住面積由1997年的17.8平方米增加到2002年的22.8平方米，但是由於經濟適用住房的錯位及廉租住房的缺位導致並未形成市場經濟體制下有效的住房保障制度，中低收入家庭的住房矛盾並未得到解決。

市場發展期（住房保障產生期，2003-2006年）

為建立公開、公平、公正的土地資源配置新機制，2002年5月國土資源部發布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》（國土資源部令第11號），明確：“商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓”，通過現場競價，由出價最高者取得土地使用權。2004年全國人大對《土地管理法》進行了再次修訂，明確對土地徵收或徵用進行補償，同時對補償標準進行了規定。

2003年，國務院下發了《關於促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號），提出：完善住房供應政策，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房；合理確定經濟適用住房和廉租住房供應對象的具體收入線標準和範圍，做好住房供應保障工作；各級政府加強住房保障職能，形成以財政預算資金為主的住房保障資金來源；繼續推進公有住房出售，完善住房補貼制度，對直管公房和單位公房出售的凈收益統籌用於住房補貼的發放。

2003年12月，建設部等部委聯合出台了《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》（第120號令），對廉租住房保障方式、部門職責、資金來源和管理、廉租住房來源、稅費優惠、工作程序等方面做出了明確的規定，其中資金主要由市、縣地方財政預算安排以及住房公積金增值收益中提取的廉租住房補充資金。實際上是把廉租住房保障的責任全部放在了市縣政府身上。2004年5月建設部等部委聯合下發《經濟適用住房管理辦法》（建住房[2004]77號），明確責任、運作方式、定價、交易和管理等內容，但實質上是將經濟適用住房的供應完全下放給地方政府。2005年7月建設部、民政部聯合下發《城鎮低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》，該辦法對廉租住房保障實施做出了明確的規定。至此，在中央政府的主導下，中國住房供應體系演變為以普通商品住房為主，同時提供具有保障性質的商品住房（經濟適用住房）以及保障最低收入家庭的廉租住房的住房供應體系，初步建立起廉租住房和經濟適用住房的住房保障制度。

2006年5月，國務院下發《關於調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（國辦發[2006]37號），督促各城市儘快建立廉租住房保障制度。雖然截至2006年底，全國有512個城市建立了廉租住房制度，佔全國657個城市的77.9%。但是這一時期的住房保障制度設計存在較大缺陷：一是住房保障制度缺乏約束力。廉租住房和經濟適用住房制度均以部委文件形式出台，屬於部門規章，且將責任全部歸為地方政府，同時文件缺乏激勵和處罰措施，對地方政府缺乏約束力。二是土地供應制度制約保障住房建設。隨著住房市場的發展，土地成為稀缺資源，特別是實行招拍掛后，土地競價導致地價高漲，土地出讓金成為地方財政的主要收入來源之一，故而地方政府極力縮小廉租住房和經濟適用住房建設用地規模，並且劃撥的土地大都位於城市周邊。三是保障資金來源缺乏。《城鎮最低收入家庭廉租住房管理辦法》明確資金以地方財政預算為主，中央財政基本沒有投入，但是在分稅制改革后，地方財政收入佔全國總收入比重不斷減少但支出比重卻不斷加大（到2004年，地方財政收入佔全國財政總收入約為45%，但財政支出卻佔全國財政總支出的約72%），導致地方政府對廉租住房保障資金投入嚴重不足。四是經濟適用住房保障對象不明確。雖然國發[2003]18號和《經濟適用住房管理辦法》均要求地方政府明確供應對象的收入標準，但是許多地方沒有進行限定，而且在市場運作方式下政府對套型面積以及銷售均聽任開發企業做主，導致經濟適用住房出現面積過大、價格較高、購買對象收入偏高等現象。五是繼續推動公有住房出售。國發[2003]18號明確對非成套住房和權屬有爭議的公有住房，均可向職工出售，進一步減少政府和企業對公有住房的持有，也使得將“騰空的公有住房”作為廉租住房成為空話。基於以上原因，導致各地廉租住房投入嚴重不足，經濟適用住房投資和供應逐年減少。

市場調控期（住房保障調整期，2007年至今）

2007年8月，為了推動城市住房保障制度，解決城市居民住房問題，國務院出台了《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發[2007]24號），要求：一是建立健全城市廉租住房制度，2008年底所有縣級以上城市低保家庭納入廉租住房保障，做到應保盡保；增加中央財政對中西部地區廉租住房的支持力度；地方土地出讓凈收益的10%作為廉租住房保障資金。二是改進和規範經濟適用住房制度，明確供應對象為城市低收入家庭，面積控制在60平方米左右；加強單位集資合作建房管理。三是通過城市棚戶區改造，改善住房困難居民的住房狀況，並解決農民工的住房問題。四是完善配套政策和工作機制，明確政策優惠、責任等內容。2007年8月，建設部印發《解決城市低收入家庭住房困難發展規劃和年度計劃編製指導意見》，要求各級政府將住房保障規劃和年度計劃報上級建設主管部門備案，並將年度計劃納入《政府工作報告》，向同級人大報告，同時將年度執行情況納入省級政府對市縣政府目標考核的內容。2007年10月，財政部印發《中央廉租住房保障專項補助資金實施辦法》（財綜[2007]57號）及《廉租住房保障資金管理辦法》（財綜[2007]64號）；2007年11月，建設部等部委聯合印發《經濟適用住房管理辦法》（建住房[2007]238號）；同月建設部等部委又聯合印發《廉租住房保障辦法》。

至此，政府對城市住房保障制度進行了一次大的調整，將廉租住房保障對象由最低收入家庭逐步擴大到低收入家庭，將經濟適用住房供應對象由中低收入家庭調低為低收入家庭，以期實現經濟適用住房供應對象與廉租住房保障對象的銜接。但是，這種簡單的對接導致兩個無法覆蓋的“夾心層”：一是家庭收入既不能享受廉租住房保障又無能力購買經濟適用住房的低收入住房困難群體；二是家庭收入既不允許購買經濟適用住房又無能力購買普通商品住房的住房困難群體。2010年6月住建部等部委聯合下發《關於加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保[2010]87號），明確公共租賃住房供應對象主要是城市中等偏下收入住房困難家庭。供應公共租賃住房成為政府解決“夾心層”住房問題的重要手段，希望實現從低收入到高收入各個收入階層住房供應的全覆蓋。

小結

通過對各時期中國城市住房制度演變的梳理，發現兩個重要特徵：一是在中國城市住房制度演變的過程中政府始終佔據主導地位。一方面政府不斷學習總結經驗，引導城市住房制度的變遷。在計劃經濟時代政府學習“蘇聯模式”，通過接管、沒收、社會主義改造、投資建設等方式建立起低租金實物配給的住房制度；在由計劃經濟向市場經濟轉軌期，政府通過總結實踐經驗以及學習新加坡等國家的經驗，建立住房市場供應體系；在市場經濟發展期，政府運用宏觀政策理念，建立起廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、普通商品住房和高檔住房的多層次住房供應體系。另一方面，政府通過自身改革來推動城鎮住房制度演變，從1988年至2008年政府經歷了5次大的機構改革，實現了由原來的政企不分到建設服務型政府的轉變，政府從市場經濟的參與者轉變為市場調控者，並擔負起住房保障的責任。二是交易費用型塑了城市住房制度變遷的路徑。在實物配給階段，住房成為“高投入、低產出”產品，住房的持有成本和建設成本讓政府和企業不堪重負，政府只有採取公有住房出售及市場銷售供應的方式降低財政負擔；在住房制度市場化演變過程中，政府通過不斷地制定和修改住房銷售政策、土地供應政策、金融扶持政策等正式規則來改變城鎮居民對住房市場的相對價格和偏好，降低了住房市場的交易成本，推動了住房市場的形成和發展；在住房市場發展階段，政府通過建立廉租住房和經濟適用住房的城市住房保障制度，降低住房困難群體獲得住房的相對價格和偏好，解決他們的住房問題；在發現制度缺陷后，政府通過降低廉租住房制度和提高經濟適用住房制度的交易費用，並通過公共租賃住房修正交易費用，構建起涵蓋不同收入階層的多層次住房供應體系實現不同收入階層的家庭能夠獲得合適的住房目標。

中國城市住房保障制度的產生和變遷有其自身的特點：首先，中國的城市住房保障制度是由行政機構包括中央政府、地方政府以及其所屬的政府部門獨立構建的制度體系，政府成為制度的制定者、實施者和監督者，存在極高的衡量和實施成本。其次，中國的城市住房保障制度在中央政府與地方政府財政收支不平衡的責任和利益關係中構建並變遷。因此，由行政機構獨立構建的城市住房保障制度框架，將不可避免地產生包括制度衡量和實施成本在內的交易費用極高的缺陷。

缺乏政治規則的支持

縱觀中國城市住房制度的演變以及隨之產生的城市住房保障制度變遷，都是由行政機構獨立主導的制度變遷，其核心是構建住房體制的市場化以及糾正市場失靈的政府干預，其推動制度演變的方式主要是行政機構及其職能部門發布的法規或部門規章。這實質上是住房市場經濟規則層面的變化，而在中國住房制度以及住房保障制度的變遷中，立法層面的政治規則始終缺位，由此形成中央政府（及其職能部門）和地方政府（及其職能部門）成為住房保障政策制定和實施的唯一主體，而監督的方式主要是上級行政機構監督下級行政機構，勢必產生：一是公民的基本住房權利缺乏立法保障，導致在制度框架中缺少有效支持；二是缺乏強有力的行政體制外的立法、司法和社會監督，導致住房保障制度在行政體制架構中獨立運行，缺乏相應政治規則的約束和引導；三是責權利無法清晰地界定，產生中央政府與地方政府基於不同利益目標的非合作博弈，導致制度框架構建的交換的交易費用極高，最終將會導致政府失靈。

缺乏對地方政府的激勵機制

自1994年中國實行分稅制財政管理體制以來，“地方政府已從傳統的行政隸屬關係中擺脫出來，具有了獨立的政治和經濟利益”，然而在事權與財權相結合原則下劃分的收支責任則導致地方財政收入比重不斷降低，而支出卻在增加，地方政府只有依靠“以地生財”來彌補收不抵支的差額。據統計，2009年全國土地出讓金收入相當於同期地方財政總收入的46%左右。同時在以GDP的增長率作為考核地方官員政績的主要指標激勵下，更加重了地方政府對經營城市土地的依賴，最終導致地方政府由住房市場的干預者轉變為既是干預者又是參與者。

中央政府主要通過政績考核、行政問責以及責任審計的方式督促各級地方政府建立和完善住房保障制度，就地方政府所處的角色而言缺乏有效的激勵手段；而地方政府的選擇將對住房保障制度的變遷產生重要影響。

缺乏廣泛的社會參與

一般而言，中國城市住房保障制度的設計和實施環境明顯缺乏社會參與的因素：其一，從中央政府文件以及建設部等各大部委發布的《廉租住房保障辦法》、《經濟適用住房管理辦法》等文件，明確政府及其職能部門既是住房保障政策的制定者，又是住房保障的實施者，還是制度實施的監管者，社會參與尚無任何法律規則可依。其二，從廉租住房的資金來源來看，各級政府的投入佔據了絕對優勢地位。根據國家審計署2010年11月17日公告，32個城市籌集廉租住房保障資金448.65億元，其中：中央補助資金67.25億元，佔14.99%；從土地出讓凈收益和住房公積金增值收益中安排296.79億元，佔66.15%；地方各級財政安排52.47億元，佔11.70%；而其他渠道籌集32.14億元，僅佔7.16%，這其中還包括部分城市對廉租住房實行共有產權出售收回的資金。其三，從制度實施的方式來看，政府將保障性住房的建設和管理完全納入政府的行政體系，由建設行政或住房保障部門或者國有企業實施，基本沒有非營利組織的存在。其四，從政府對非營利組織的管理方式來看，政府要求非營利組織必須處於行政主管部門的監管之下，否則就會長期無法取得合法身份。由於缺乏有效的第三方實施即社會參與，中國的住房保障制度現階段還處於人際關係化交換階段，國家或政府將帶來諸如效率低下、尋租以及高監管成本等高額的交易費用。

缺乏有效的准入與退出機制

由於住房保障存在極大的利差和制度的不完善，住房保障的退出十分困難。首先，對於廉租住房而言，政府要求租金實行政府定價，由價格行政主管部門核定，具有一定的剛性；而在設計退出機制時則提出按照合同約定採取調整租金等方式處理，又給予了一定的彈性。由於租金核定和實施是不同的部門，這種靈活的租金調整機制容易導致部門扯皮而無法執行。其次，對於經濟適用住房而言，政府明確購買滿5年後可以上市交易，補交土地收益后取得完全產權；而在設計退出機制時，政府明確已經購買經濟適用住房的家庭又購買其他住房的，原經濟適用住房由政府按合同約定回購。由於經濟適用住房的購買價格與市場的住房價格形成巨大的利差，絕大多數家庭都會通過取得完全產權來規避政府的回購政策，也就是說經濟適用住房的退出機制實際上根本不會產生效用。

缺乏利於決策的信息收集體系

住房信息的收集與分析是制定合理公共政策和進行科學決策的重要依據，但是政府自1985年開展全國城鎮房屋普查以來，直到2010年為止並未再次開展全國性的城鎮房屋普查，各地缺乏現有的住房結構、房屋狀況以及住房需求的準確數據。住房狀況調查工作所需的成本並未納入地方政府財政計劃安排中，根本不能形成信息收集的體系，工作無法開展。由此在模糊數據基礎之上建立的住房保障規劃根本不能達到合理分析和科學決策的目的，而在此基礎上構建的住房保障體系則缺乏針對性。

構建政治規則層面上的住房保障制度框架

國家應在更高的政治規則層面保障公民的住房需求，通過立法保障公民的住房權利，儘快出台《住房法》，立法保障應該涵蓋五個方面內容：一是按照不同的需求層次確認公民有選擇合適住房的權利，同時賦予公民有自由表達住房需求的權利，通過制定保障公民住房權利的政治規則來降低公民獲得合適住房的交換成本。二是通過立法明確人大、政府、司法、社會、公共組織和個人的責任和權利，降低住房保障制度的“依從成本”（意味著要有辦法來識別那些違反規則的行為，衡量其違反的程度，並且能識別出是誰在違規）。三是按照事權與財權相對應的原則，明確中央政府與地方政府的責權利，在同一的立法目標下實現合作，降低制度的實施成本。四是推動政府職能轉變，實現由政策制定、實施、監督三者合一到政策制定者的角色轉變，同時推動非營利組織和私營部門積極參與住房保障制度的實施，提高效率。五是明確住房保障的資金來源、支出管理、政策措施，鼓勵社會資本積極進入保障性住房供應體系。

構建基於責任政府的激勵機制

構建基於責任政府的激勵機制，讓地方政府真正成為服務大眾的責任政府：一是改革政府官員政績考核體系，將維護人民權益、關心群眾疾苦、解決公共領域問題作為考核地方政府的主要內容，促使各級政府樹立正確的政績觀。二是改變保障性住房建設用地以劃撥方式的供應模式，變為以政府標準價出讓供應，同時合理增加中央財政在住房保障領域的支出，增加部分用於支付廉租住房、公共租賃住房建設用地的土地出讓價格，彌補部分地方政府因土地劃撥方式供應而減少的土地收益。三是通過立法將土地出讓金收益按比例建立全國性住房保障基金，以獎勵項目建設的方式返還地方用於保障性住房建設。四是將保障性住房支出納入地方各級人大的監管範圍，對保障性住房支出的年度預算和決算實行單獨審查並向社會公開。

構建全社會廣泛參與的第三方實施的非人際關係化交換

住房保障制度實施的關鍵就是對代理人的監管問題，政府因其具有糾正市場失靈的職能，如果再參與保障性住房的生產和供應環節將不可避免地導致對住房產權無法清晰界定，而監管和實施的成本將會非常高。因此在設計住房保障制度框架時應該向構建社會廣泛參與的第三方實施的非人際關係化交換方向發展，改變政府既是規則制定者又是規則實施者的局面，從而降低實施和監督成本。一是將政府職責定位為住房保障政策的制定者和政策實施的指導者，由政府所屬的行政主管部門負責。二是將現有的政府所屬的實施機構如直管公房管理中心或廉租住房管理中心從政府職能部門剝離，成為住房保障制度的第三方實施機構，主要轉變為兩類互不隸屬的社會非營利組織，一類為審查認定組織，負責組織社會廣泛參與保障對象資格審查認定、保障方式確定工作；另一類為項目實施組織，負責保障性住房項目的建設和管理工作。三是在國家立法的鼓勵下，個人、公共組織或私營部門組建非營利組織參與保障性住房項目的建設和管理。

構建信息化管理平台規範准入退出機制

構建住房保障制度框架的主要目標是糾正住房市場失靈以及防止因政府職責缺位和效率低下而導致的政府失靈，其核心是通過公共財政政策實現國民收入的再分配，使不同收入階層能夠獲得合適的住房。但是在保障性住房與市場住房之間由於政府的干預而形成巨大的利差，由此住房保障准入與退出的社會公平便成為制度框架構建的焦點。然而，交換雙方信息的不對稱對保證制度實施的公平將產生巨大影響，保證住房保障對象的信息完整性成為了社會公平的關鍵。隨著信息技術的不斷發展，整合構建完整的信息共享平台已完全可能實現，對降低住房保障制度的“依從成本”將產生積極影響。第一，通過構建涵蓋勞動保障、稅務、銀行、證券、公安、民政、房產等部門信息共享的平台，實現對住房保障對象家庭的收入、資產和住房狀況全面掌握，構建公平的資格准入機制。第二，構建針對不同收入、無房時間等因素的排隊輪候機制，實現差別化的住房保障體系。第三，運用價格機制規範保障性住房的退出機制，一是對已享受廉租住房保障的家庭在收入提高后實行逐步調高租金的方式或逐步減少租賃補貼，直到租金調整為市場租金或停發補貼；二是對經濟適用住房方式保障的家庭在購買其他住房后實行由保障實施機構折價回購方式退出保障，回購的住房由保障實施機構向其他符合條件的家庭出租或出售；三是公共租賃住房的租金按略低於市場租金標準確定，為市場租金的80%～90%，一旦公共租賃住房保障對象通過市場購房便執行市場租金直到承租人退出；四是對租賃型保障對象在保障期間購買市場住房的給予一次性購房補貼，在承租人退出該房后才將購房補貼撥付售房企業，保障對象將補貼購買的市場住房再次上市交易時，必須將購房補貼款退還政府，同時按購房時補貼款所佔比率提取售房時所獲取的利潤。

構建科學的信息收集體系

全國房屋普查所涵蓋的信息非常廣泛，從城鎮到農村，內容包括房屋狀況、居住狀況、產權人及家庭情況等，同時由於城市的發展，房屋基本信息變更迅速，增加了信息收集的難度。構建科學的信息收集體系不僅可以增加信息的準確度，還可以提高信息收集的效率，對分析和制定住房公共政策極為重要。首先，明確組織機構，將全國房屋普查工作納入到行政機構的重要日常職能。其次，固定房屋普查時間，將房屋普查工作常態化，一是在國家制定五年規劃的前一年開展全國性的房屋普查工作，為制定下一個住房建設及住房保障五年規劃提供準確的決策數據；二是其他年份通過抽樣調查修正數據，為制定年度住房保障計劃和保障性住房土地利用計劃提供依據。再次，建立以社區、村委會為基礎的房屋檔案信息系統，對住房情況及時修改更新。最後，對所有竣工的新建房屋由建設部門提供統一編號的“身份證明”，並通過網路建立新建房屋信息系統，便於查詢和管理。