行政責任

前面已提到，行政違法是行政責任的前提，如果行為主體的行為尚未構成行政違法，行政責任就沒法產生。這就是說，並非行政法律關係主體的所有行為都產生行政責任，只有有行政違法存在時行政責任才會產生。

現代法治社會，不僅要求權力（權利）、職責（義務）的法定，而且要求對責任的承擔也必須有法律依據。因此，承擔行政責任的方式、內容等都應當由法律規定。否則承擔責任就很難做到。

行為主體不具有法定的責任能力，即使其行為構成了行政違法，也不被追究或者承擔行政責任。對行政主體來說，其責任能力的確認沒有特殊的要求，只要是國家行政機關或者是被法律、法規授權具有行政主體資格就行；而對行政相對人中的公民而言，法定責任能力的認定，必須是達到法定的年齡、具有正常的智力等，否則即使有行政違法行為存在也不能追究行政責任。如《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》等有對行政相對人中公民責任能力的規定。

行為的作出是主觀和客觀的統一，行為主體不承擔主觀上無過錯的行為的責任。如正當防衛。

一、它是一種法律責任，不是基於道義或約定的道德責任。

二、它是在行政活動中由行政機關及其公務人員的違反行政義務引起的，與違憲責任、民事責任、刑事責任有程度上的不同。

三、它是一種不能以其他法律責任或紀律責任替代的獨立的責任。

可分為懲罰性行政責任、強制性行政責任和補救性行政責任。懲罰性行政責任的主要形式有：

通報批評、行政處分等；強制性行政責任包括強制劃撥、執行罰等；補救性行政責任的形式較多，主要有：認錯道歉、恢複名譽、消除影響、撤銷違法、糾正不當、返還權益、行政賠償等。

行政責任按承擔的主體不同可分為行政主體及其公務員承擔的行政責任和行政相對人承擔的行政責任。

（1）行政主體承擔行政責任的具體方式有：①通報批評；②賠禮道歉，承認錯誤；③恢複名譽，消除影響；④返還權益；⑤恢復原狀；⑥停止違法行為；⑦履行職務；⑧撤銷違法的行政行為；⑨糾正不適當的行政行為；⑩行政賠償等。

（2）公務員承擔行政責任的具體方式有：①通報批評；②承擔賠償損失的責任、接受行政處分等。

（3）行政相對人承擔行政責任的具體方式有：①承認錯誤，賠禮道歉；②接受行政處罰；③履行法定義務；④恢復原狀，返還財產；⑤賠償損失等。此外，外國人及外國組織在我國境內活動時，屬於我國行政管理相對方，如違反了我國行政管理義務也要承擔行政責任。外國人承擔行政責任的特殊方式還有限期離境、驅逐出境、禁止離境等。

1、根據承擔行政責任的主體不同，可以分為行政主體的責任和國家公務員的責任。

2、根據行政責任所涉及的範圍的不同，可以分為內部行政責任和外部行政責任。

內部行政責任，是指行政主體作為內部行政法律關係主體時因行政違法而必須承擔的行政責任。

外部行政責任，是指行政主體作為外部行政法律關係主體時因行政違法而必須承擔的行政責任。

3、根據行政責任的承擔方式不同，可以分為補救性行政責任、懲罰性行政責任。

補救性行政責任，是指行政違法主體對因其行政違法而受到損害的行政相對人實施補救的責任方式。

懲罰性行政責任，是指行政違法主體因其行政違法而必須接受懲罰的責任方式。

4、根據行政責任的具體內容不同，可以分為精神罰、財產罰、身份罰。

精神罰是對行政違法主體的精神上的懲戒，它不直接涉及被懲罰主體的實體權利義務，但它對於引起行政違法主體的警覺，並防止下次重犯起著較大的作用，如警告。

財產罰是強迫造成損害後果的行政行為主體交納一定金額的罰款，或者剝奪其某些財產權利的責任，如行政賠償。

身份罰是對實施行政違法行為的行政主體以及國家公務員的特定方面的權力予以限制或者剝奪，進而改變其身份的一種責任，如撤職、開除。

有無行政違法事實是判斷是否追究行政責任，追究何種行政責任，以及追究誰的行政責任的首要條件。並非所有行政違法都要追究行政責任，尤其是懲罰性的行政責任是否追究行政責任還必須考慮行政違法行為的情節和行為人的態度。追究何種行政責任，各國依據行政法和單一行政責任法執行。一般須從以下四個方面考察：行為主體；行為客體；行為主體的主觀惡性程度；行為情節和後果。行政責任主體有三種：公務人員，行政機關，行政機關的領導者。公務人員在兩種情況下可以追究其本人的行政責任：①行政違法是公務人員的本人過錯所致，非由機關的命令、委託所致，如越權或濫用職權。這種違法屬於個人違法，按照責任自負原則，在公務人員所在的行政機關承擔責任后，追究個人的行政責任。②公務人員的行政違法是執行機關命令所致。此種行為屬機關違法，原則上由機關單獨承擔責任。但如果公務人員明知機關的命令是違法的仍執行，視情節與後果亦可同時追究公務人員的責任。行政機關有行政違法行為時，行政機關必須承擔行政責任。行政機關領導者的行政責任比較複雜。領導者個人違法，適用責任自負原則；如果他所領導的機關違法，他必須承擔連帶責任；如果他所領導的公務人員個人違法，原則上他不承擔責任，但如果因他的失職而構成下屬公務人員個人違法，則應承擔行政責任。

追究行政責任是在確定行政責任的基礎上，有權追究行政責任的機關強制負有責任的行政機關或公務人員履行一定義務。有權追究行政責任的機關主要是國家權力機關、行政機關和審判機關。

權力機關追究行政機關的行政責任主要是通過依法撤銷其不適當的決定和命令來實現。罷免公務人員的職務不是追究行政責任的一種形式(應屬憲法責任)，因此，權力機關不能直接追究公務人員的行政責任。

行政機關追究有關行政機關及其公務人員行政責任的權力，主要表現在：①追究下級行政機關或所屬機構的行政責任，如命令其糾正不當，作出賠償，必要時直接改變或撤銷其行為；②追究本機關內公務人員的行政責任，如命令公務人員對相對人作賠禮道歉等。

行政監察機關依據法定職責範圍、任務和許可權，享有追究行政機關及其公務人員行政責任的權力。對於監察對象貫徹執行或違反國家政策和法律、法規以及違反政紀的行為，有權進行檢查、調查、給予一定的行政處分，或向有關部門提出處分或法律制裁的建議。

審判機關的地位和任務決定了它享有監督行政機關依法行政的職責。在一定條件下有權直接追究有關行政機關的行政責任。法院追究行政責任的內容與方式和權力機關、行政機關有很大的不同，表現在：①行政案件的當事人不起訴，法院不能主動追究有關行政機關的行政責任；②法院不能追究公務人員的行政責任，只限於追究行政機關的行政責任，因為行政訴訟是以行政機關而不是以個人為被告；③法院追究行政責任具有補救性，不能追究懲罰性行政責任，不能處分公務人員。

建立和完善國家行政機關及公務人員的行政責任是世界各國行政改革的總趨勢。如美國制定的《情報自由法》（1966）、《陰私法》（1974）、《公務公開法》(1976)、《公職人員道德法》(1980)，都對明確行政機關及公務人員的行政責任起很大作用。中華人民共和國1990年10月1日施行的《中華人民共和國行政訴訟法》對於建立和完善行政責任制，保障國家行政管理在法律範圍內進行有積極作用。

行政責任不是從來就有的，而是隨著近代資產階級政治思想的提出和民主政治制度的建立而逐步產生的。行政責任最早出現於19世紀70年代，至今只有 100多年的歷史。西方國家行政責任的產生和發展，大體經歷了三個階段，即資本主義以前行政無責任、資本主義行政有限責任、資本主義行政完全責任三個階段。

在資本主義社會以前，人類社會在經濟形態上佔主導地位的是自給自足的自然經濟。在自然經濟的基礎上，人們的社會地位和社會關係都是不平等的。以國王為代表的統治者在經濟上壟斷了生產資料，在政治上集所有國家權力於一身。統治者處於支配地位，被統治者處於受支配的地位，而不是國家主人的地位；統治者與被統治者的關係是人身依附關係，而不是平等的契約關係。依據傳統的“君權神授”、“朕即國家”、“國王不能為非”等原則，在關於行政責任的問題上便出現了一整套免責的理論，如“主權無拘束論”、“絕對權力論”、“主權命令論”、“人民利益論”等，藉此為統治者不承擔行政責任辯護。這樣，以國王為代表的統治者在統治國家的過程中是不承擔任何法律上的責任的。由於封建社會中行政官吏的權力和行為只不過是國王的權力和行為的延伸，因此在國家政治關係上，國王既然永遠不可能為非，不承擔任何行政責任，那麼行政官吏自然也就不承擔任何行政責任，不能被控告。這樣，在封建社會中，國王及其官吏對於自己的行政行為的後果是不承擔任何行政責任的。

不過，封建社會的行政官吏對於自己的行政行為的後果不承擔行政責任只是針對百姓而言，對於國王，行政官吏還是要承擔責任的。事實上，封建社會的行政官吏受到責難、懲戒的情況是很普遍的。行政官吏不僅要對國王承擔行政責任，而且還對國王形成包括人身依附關係在內的絕對服從關係，當行政官吏違背國王的旨意時，就將受到制裁。

此外，封建社會的行政官吏雖不承擔行政責任，卻要承擔道德上的責任。在人類社會政治和行政的發展歷史上，政府及其官員要承擔道德上的責任，可以說是自古有之。這是因為，政府及其官員的行為如果不能符合人民及社會所要求的基本道德標準和規範，就會失去其統治的正當性的基礎。因此，即使在君主專制時代，政府及其官員的道德責任也是存在的。在中國古代，老百姓期盼的所謂的“清官”，其實就是社會對政府及其官員的一種責任期望。不過，要在現實中實現政府及其官員的道德責任卻是一件困難的事情。因為道德責任本身是一種對政府及其官員的內在的約束機制，而不是外在的強制機制。因此，政府及其官員的道德責任並不能代替行政責任。

在資本主義社會初期，由於資產階級在經濟、政治與思想上的發展尚不成熟，封建社會的傳統觀念的影響依然存在，雖然資產階級國家已不再承認“王權至上”、“國王不能為非”等主張，卻又提出了“國家主權至上”的原則，把封建社會對國王的盲目崇拜變了對抽象國家的盲目崇拜。結果在行政責任問題上仍然堅持國家無過失或國家不可能違法等主張。

西方資產階級革命完成後，資產階級啟蒙思想家的啟蒙思想以及民主主義思想深入人心，這為資本主義國家建立行政責任制度奠定了理論基礎，行政責任作為資產階級民主政治制度的一部分，逐步發展起來。行政責任最早發端於英國政府對議會所負的政治責任。早在16世紀，英國議會中就出現了彈劾程序：一個大臣如果濫用權力或行為不端，將受到眾議院的控告以及貴族院的審判。英國用議會控告和審判的形式來對那些依據普通法不夠判罪但又需要給予制裁的大臣進行懲處。以後隨著議會權力的擴大，大臣們逐漸認識到在政治上同議會多數保持一致的重要性。在1742年，內閣首相渥爾波因得不到議會多數信任而辭職，從而開創了政府向議會承擔政治責任的先例。以後的政治實踐使得政府在重大政策問題上以及重要國際條約的簽訂上都必須得到議會的批准，否則就有可能導致政府承擔政治責任。這樣，政府承擔政治責任的範圍不斷擴大，逐步發展成為一種在重大國策問題上都必須得到議會批准的固定的政治制度。

在現代民主憲政國家，政府政治責任主要是通過責任政治制度，或議會對政府的監督來實現的。議會對政府監督或者說保證政府政治責任實現的主要手段有：

（1）詢問和質詢。議員可以書面或口頭向政府總理（首相）、政府部長提出問題，要求答覆。質詢與詢問不同，質詢所涉及的問題一般較詢問重要或深入，涉及較廣泛的公共利益問題；質詢往往導致一般辯論；質詢通常會帶來政治後果，如不信任案或信任表決。

（2）國政調查。國會對政府一些重大問題，如立法權的行使、選舉、違法行為、侵犯公民權等，行使調查權，並以此來監督政府的行為。

（3）倒閣權。議會如果不同意政府的政策和施政方針，有權對政府提出不信任案，即所謂的倒閣案。議會若通過不信任案，那麼政府就必須總辭職。

（4）彈劾。議會對政府的高級官員犯罪或嚴重失職進行控告或制裁。除此之外，議會還通過行政立法的審查，政府預算的審查來行使對政府的政治監督。

與政府對議會負有政治責任制度相聯繫的，是以民主主義責任政治原則為指導的、發端於英國的閣員責任制。根據英國不成文憲法的原則，國王不能為非，不承擔實際的責任，因此要有專人，即政府官員對國王的行為負法律上的責任。

在這種制度下，政府官員執行公務的行為如果侵害了公民的權益，要由官員個人對其行為所造成的損害承擔官員個人責任，而國家並不承擔任何責任。受害人依據民事侵權法或普通法的規則，向有過錯的政府官員求償。造成政府官員個人行政責任先於政府行政責任的原因，主要在於在資產階級革命初期，雖然國家政治制度已發生根本轉變，但“國家主權豁免理論”的影響仍然存在。所謂“國家主權豁免理論”是指建立在“絕對主權”觀念基礎上的國家免責理論，其核心內容是：“國家是主權者，主權的特徵是對一切人無條件地發布命令，沒有國家通過法律所表示的同意，不能要求國家負擔賠償責任，否則取消了國家主權。”因此當政府官員的行政行為違法時，人們認為理應由官員個人，而不是國家來承擔行為後果所引發的責任。

應該說，政府官員個人承擔行政責任較之封建社會行政官吏不承擔任何行政責任的狀況是一種歷史性的進步，不過由政府官員個人承擔賠償責任，無論從理論上，還是從現實中看，都是不公正的。從理論上說，政府官員個人的責任應當以政府的責任為前提，因為政府官員是在為公共利益而執行公務，並不是為他自己的利益而活動，社會因政府官員的行為而受益。因此，按照誰受益誰負責的原則，當政府官員執行公務發生了侵權行為時，理應首先由國家來承擔相應的責任。單純的官員個人責任不僅實際上堅持了“國家至上”的傳統觀念，開脫了國家應負的責任，造成了國民與國家、公民個人權利與政府公共權力之間的矛盾，而且給政府自身的行政管理帶來一系列的不利後果。顯然，由政府官員個人承擔賠償責任無疑會嚴重傷害政府官員從事公務活動的積極性和主動性，因為政府官員履行職責越不積極主動，他本人就越安全，他犯錯誤的機會就越小；而他履行職責越積極主動，他面臨的風險也就越大，如此產生的後果是懾於這種責任的威脅，政府官員就不敢按公共利益的要求果斷地履行職責。結果是導致政府官員不作為或少作為，而且也阻礙了社會優秀人才向政府部門的流動。從現實來看，由於政府公務活動過失所引起的損害往往比較嚴重，而政府官員個人大都經濟能力有限，賠償能力有限，這使得政府官員個人在承擔行政責任時，往往難以真正落實，結果是受害人的權益並未得到充分保障，造成了實際上的不公平。

19世紀中葉以後，“主權無責論”的觀念越來越受到社會的非議，“主權在民”、“社會契約論”、“天賦人權”等觀念日益深入人心。在這種情況下，西方國家出現了“國家應負有限責任”的學說，國家無責任原則發生了動搖，一些國家開始有條件地肯定了政府的行政責任。

1873年，法國發生了勃朗哥事件。法國一個國營煙草公司的工人開著翻斗車在作業時將勃朗哥的女兒撞傷了。勃朗哥向法院起訴，認為國營公司工人的過失應由國家來承擔賠償責任。此案由許可權爭議法庭作出判決，明確承認了國家的賠償責任。勃朗哥案件的判決是有條件地承認國家承擔有限責任的典型案例。勃朗哥案件的判決，確立了行政法意義上關於國家行政責任的三條重要原則：

（1）國家官員因過錯造成對公民權益的侵害，國家應對官員的過錯承擔責任；

（2）行政責任與民事責任不同，對行政責任應當適用不同於民法的特殊規則來處理

（3）行政責任案件應當由行政法院管轄。

勃朗哥案件的判決在歷史上第一次明確承認了國家應對其官員的過錯承擔責任，從而開創了國家行政責任的先例。因此，這次判決被認為標誌著嚴格意義上的國家行政責任的正式形成。勃朗哥案件后，德國於1896年在民法典中確立了國家非權力行為在民法上的賠償責任，又於1910年以國家責任法確立了對官吏行使統治權行為所產生的賠償責任，1919年的《魏瑪憲法》則在世界上首次以根本法的形式確立了國家賠償責任。該法第131條規定：“官吏就其所受委任之職務行使公共權力，而違反對第三人之職務上的義務時，原則上由該官吏所屬的國家或公共團體負其責任，但對於官吏有求償權，上述損害賠償，得以非常司法手續求之”。這些變化表明，政府承擔有限責任的法律制度已經初步確立，這為全面確立和確保行政責任奠定了基礎。

19世紀末20世紀初，西方資本主義國家先後過渡到壟斷階段。這時西方國家普遍強化了以政府為核心的國家機器，政府開始全面介入和廣泛干預社會生活。隨著國家職能的迅速擴張，政府及其官員侵犯公民合法權益的現象日益增多，人民對政府侵權及其缺乏相應的救濟手段逐漸感到不滿。政府對社會生活的干預及其侵權現象不可避免地引起社會各界對政府及其官員行政行為的關注。至此，建立較為完備的行政責任體系的歷史條件趨於成熟。自勃朗哥案件以後，西方國家的行政責任制度在突破了理論和法律障礙的基礎上有了迅速的發展。主要表現在，各國的行政責任普遍由憲法加以原則規定，行政責任作為一項重要的制度，在國家政治法律生活中的地位和作用明顯加強了；出現了規定國家行政責任和政府官吏行政責任的統一法典或單行法規，行政責任制度得到進一步的法律保障；行政責任制度在理論上得到進一步的充實和完善，發展成為一種具有獨特的領域的政治法律制度學說。

從歷史上看，政府行政責任制度的全面確立，是第二次世界大戰以後的事情。戰後世界形勢發生了巨大變化，首先，人權運動發展迅速，民主意識普遍增強。這使得公民極大地增強了對合法權益的自我保護意識，國家絕對主權觀念已遠遠落後於時代的發展。其次，政府職能不斷擴大，政府行政機關侵權行為也日益增多。這在理論上和實踐上都迫切需要有法律上的手段來控制政府權力的擴張和行政權力的濫用，而政府承擔行政責任正是達到此目的有效手段之一。再次，民法中無過失責任理論的發展以及各國社會保障制度的建立，也使得政府行政責任制度得到了越來越多的國家的承認。正是在這種情況下，行政責任的基本原則從法理上得到了確認，從法律上得到了確立，從制度上得到了保障，政府的行政責任制度終於得到了全面的最終的確立。

西方國家行政責任制度的全面確立主要表現在以下幾個方面：

第一，行政責任在西方各國普遍得到憲法和法律的肯定，政府責任和官員責任並存。各國公務責任法相繼問世，並以行政裁決和司法判決為基礎實行國家賠償。

第二，國家過錯責任、嚴格責任即國家無過錯責任開始廣泛適用於政府及其官員的行政行為。美國於1946年頒布了《聯邦侵權賠償法》；古老的英國也廢棄了“國王不能為非”的信條，於1947年制定了《王權訴訟法》，確立了國家對其代理人的侵權行為應與私法上所規定的有行為能力的成年人一樣負法律責任的原則；日本1946年憲法中規定了國家侵權賠償原則，1947正式頒布了《國家賠償法》；瑞士於1958年頒布了《聯邦與僱員賠償責任法》。

第三，行政責任發展成為一種完善的政治法律體系，並與整體國家責任相聯繫，成為現代民主政治體制國家制度的重要組成部分。

總之，經過100多年的發展，西方各國終於基本上否定了國家豁免說，普遍建立了國家行政責任制度，政府侵權賠償責任均被不同程度地予以確立。人們對於政府的觀念發生了前所未有的深刻變化，認為在民主政治體制下，政府並非是超然於社會之上，享有特權的某種神物，而是作為為公共利益服務、為公民服務的法人。政府具有權利能力和行為能力，是法律關係上權利義務的主體之一，當政府機關的行為侵害人民權利時，應像其它法人組織一樣承擔侵權賠償責任。

在我國封建社會時期，皇帝擁有至高無上的權力。皇帝無論在法律上還是在事實上都只享有權力而不承擔任何責任。

中華民國時期，1934年的憲法草案曾有關於國家賠償的規定。該草案第26條規定：“凡公務員違法侵害人民之自由或權利者，除依法律受懲戒外，應負刑事及民事責任。被害人民就其所受損害，並得依法律向國家請求賠償。”該憲法草案於1946年獲得通過，標誌著中華民國正式承認國家行政責任賠償制度。除憲法外，當時還有一些法律規定了部分國家行政責任。如1930年公布的《土地法》規定，因登記等錯誤而使土地所有人的財產受到損害，由該地政府機關負損害賠償責任；1933年公布的《警械使用條例》規定，因警察人員違法使用警械造成他人傷亡的，由政府先行負責賠償醫藥費或撫恤費；1934年公布的《戒嚴法》和1944年公布的《國家總動員法》規定，政府對人民因國家實行戒嚴和總動員所受的損失，給予相應的賠償或救濟。新中國成立后，我國開始了國家行政責任制度的建設。1954年頒布的第一部憲法中已有關於國家賠償的原則性規定：“由於國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的，有取得賠償的權利。”這是新中國首次用憲法的形式確立了國家賠償的行政責任制度。此外，一些法律、法規中也有部分內容規定了國家侵權的行政責任。例如1954公布的《中華人民共和國海港管理暫行條例》中規定：“港務局如無任何法律依據，擅自下令禁止船舶離港，船舶得向港務局要求賠償由於未離港所受之直接損失，並得保留對港務局之起訴權。”

由於文化大革命的原因，我國國家行政責任制度的建設一度中斷。

1976年文化大革命結束后，隨著我國民主法制建設事業的恢復和發展，我國1982年憲法重申了國家賠償行政責任原則。該憲法第41條規定：“由於國家機關和國家機關工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”與1954年憲法相比，新憲法的規定在兩個方面有所發展，一是規定了國家機關的侵權行為及賠償責任，二是提出了制定專門法律確認國家賠償責任的要求。繼憲法之後，我國1986年頒布的《民法通則》也規定了國家侵權的法律責任：“國家機關或者國家機關工作人員在執行職務中，侵犯公民、法人的合法權益造成損害的，應當承擔民事責任。”以後又陸續有《治安管理處罰條例》、《海關法》等法律、法規規定的內容涉及到了國家侵權的行政責任。

我國1989年頒布的《中華人民共和國行政訴訟法》對於建立我國國家行政責任制度具有重要意義。該法專門規定了行政機關的侵權賠償責任。對行政賠償責任的主體、承擔賠償責任的條件、賠償義務機關、賠償程序、賠償經費等問題都作了規定。《行政訴訟法》的頒布標誌著我國行政責任制度的初步建立。

行政訴訟法頒布后，行政訴訟案件逐年增多，行政賠償案件也隨之增加，為進一步落實行政機關的行政責任，我國於1994年通過了《國家賠償法》，1995年正式施行。《國家賠償法》的通過和實施，標誌著我國國家賠償的行政責任制度的正式建立。

一、行政執法責任制已經在全國行政機關普遍推行和承認，但行政權力和責任的統一最終要實現在立法過程中。

現階段，行政執法責任制的推行已經進入關鍵時期，但推行行政執法責任制還要前進的一個重要階段就是在立法中完善對執法責任的設定——即責任法定階段，這是尚且在期待之中的階段，從目前情況看，法律對執法責任的籠統規定使執法責任落實成為難點。

行政執法責任制度中的執法責任，主要包括不作為責任和亂作為責任。不作為責任是指行政執法部門不履行法定職責的行為責任；而亂作為行為則是指行政執法機關或者執法人員違反法律規定的程序、條件而實施的具體行政行為，亂作為責任設定的前提是行政執法依據中對程序和實體條件的明確規定。實行行政執法責任制的根本在於執法責任的落實，而責任的落實取決於立法對執法責任行為、責任承擔形式、追究主體和追究程序的明確規定。但從現行行政執法依據看，對執法責任的規定還存在許多需要完善的地方，主要表現在：

（一）法律對亂作為法律責任的規定十分籠統。通常的規定表述為：“某某行政主管部門工作人員在工作中濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守的，依法給予行政處分，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”類似條款看似全面，但具體違法責任不明確（如對亂作為責任即違反程序責任分類不清），操作性不強，責任形式單一，而且缺少責任追究啟動機制。

（二）現行法律對行政職權或者行政管理實體內容規定得較細，但對程序規定得較少或者沒有程序性規定。在現行法律中，除了行政處罰法是行政程序法、行政許可法對行政許可的實施程序作了一些規定外，行政強制、行政徵收、行政確認、行政給付、行政裁決以及其他行政執法行為基本都沒有程序性法律規定，甚至沒有一般程序規定，因此，這些執法行為很難確定亂作為責任。

（三）從責任形式上看，責任追究的手段單一，只有行政處分，對公民意義最大、救濟最直接的行政損害賠償責任的規定幾乎沒有。

（四）從追究責任的程序法律上看，雖然有訴訟法和複議法等行政監督和行政救濟法律制度，但相關法律與複議法、訴訟法的銜接不夠。

一般而言，對行政行為最直接的監督者和對行政機關違法責任追究的提出者是行政管理相對人，法律對行政責任追究條款規定太籠統或者無法可依，使行政管理相對人無所適從，難以真正保護自身合法權益，也達不到監督的目的。

二、與其在事後再去規範執法，不如在立法時就杜絕執法的問題，執法問題的解決需要法律、法規對文明執法理念、科學執法程序和對等於執法權力的執法責任的設定，行政執法責任的最終落實還依賴於法律對法定責任的完善。

沒有法律、法規和規章對執法責任的明確規定，執法責任的追究就無從談起，行政執法責任制度作為行政機關依法行政的重要制度之一，其深入推行離不開立法的保障。由於我國沒有統一的《行政責任法》和《行政程序法》，所以，如何從目前的單項立法上進一步明確執法程序和執法責任就成為深入推行行政執法責任制的新課題。

（一）在單項立法中對行政強制、行政徵收、行政確認、行政給付、行政裁決以及其他具體行政行為都作出程序性法律規定，在告知、聽證、民主決策等主要程序設定上可以參照行政處罰法的規定。

（二）規定行政管理相對人的具體監督形式，受侵害的救濟渠道，在程序上要注意與訴訟法、複議法的銜接。

（三）細化行政不作為和亂作為的行政違法事項，明確違法責任、追究主體、追究程序。立法時在相關條款的設定上，建議參考《行政許可法》。《行政許可法》按照“有權要有責”的要求，對行政機關的權力規定了相應的責任追究條款，在“法律責任”中專門規定了對行政機關違法設定、或者違法實施行政許可的責任追究。這樣的規定較之現行其他行政執法依據對法律責任的規定普遍簡單化、軟化或者虛化的情況有明顯進步。

（四）明確行政損害賠償責任。即各國政府在公法學說的“侵權賠償責任”，將行政機關因其公務活動給公民合法權益造成的損害所應承擔的賠償責任細化，作為法律責任一章的重要部分。《國家賠償法》規定的賠償範圍過於籠統，除了限制人身權的損害賠償外，就只有行政處罰和行政強制列入了賠償範圍，其總括性條款中的“其他違法行為”界限很難確定，給賠償工作帶來極大的不確定性。因此，在立法中應適當明確賠償責任。

執法問題的解決依賴於法律對文明執法理念、科學執法程序和對等於執法權力的執法責任的設定。行政權力和責任的統一最終要實現在法律的明文規定中。因此，在立法時就設定執法的責任，杜絕執法的問題，可以防患於未然，起到事半功倍的效果。現階段，為貫徹落實《國務院辦公廳關於推行行政執法責任制的若干意見》而進行的依法界定法定職責、建立健全評議考核機制、追究執法責任等行政執法責任制工作無疑是責任法定的前奏，我們期待行政執法責任制從制度到法律的升位。

行政責任作為人類社會制度一定發展階段的產物，有其生成和發展的必然性和條件。在現代社會中，行政責任愈來愈成為國家政治生活的一個重要方面，從而使確立和確保行政責任產生了不同於以往的重要意義，主要表現在以下兩個方面：

第一，行政責任能夠限制行政機關及其公務人員濫用行政權力。

19世紀末20世紀初，西方出現了行政國家現象。行政活動不再從屬於政治，開始在國家政治生活中佔據主導地位。行政國家現象的主要表現是，政府通過法律授權，從立法機關和司法機關那裡接受了越來越多的委任立法權和委任司法權；政府利用憲法對政府職權的抽象規定，不斷擴大自身的行政自由裁量權；政府通過對國家經濟生活及社會生活干預的不斷加強，自身的權力不斷擴充。總之，政府在立法、行政、司法三權分立的國家權力格局中，地位明顯加強，政府權力、職能和活動範圍明顯擴展，在國家和社會生活中發揮越來越大的作用。

然而，政府行政權力的擴張也造成了一些問題，在理論上，政府行使立法權與司法權，與三權分立的制度設計產生了矛盾，在實踐上，政府職權的擴張，增加了政府謀取自身利益以及侵犯社會公眾合法權益的可能性。因此，從制度設計上看，一方面需要強化政府的職能以滿足社會發展的需要，另一方面又需要對政府的權力進行必要的限制，以維護社會公眾和組織的合法權益。這就產生了如何在變化的社會條件下，既能充分發揮富有靈活性和機動性的行政權的作用，又能維持基本的三權互相制約的國家權力結構以及民主精神和法制精神，充分保障社會公眾和組織的合法權益不受侵害。解決這一矛盾的重要途徑之一，就是加強政府及其公務人員的行政責任。

第二，行政責任能夠提高減少政府工作失誤，提高政府工作效率。

20世紀以來，特別是兩次世界大戰以來，科學技術的發展使得人類社會的生產水平不斷提高，生產規模和能力不斷擴大。經濟與科技的發展使得人們的社會生活日益豐富和多樣化，人們的需求也日益增多和複雜化。社會發展的深刻變化對國家行政管理的方式、內容和範圍都提出了新的要求，使得政府權力和職能明顯擴張，政府組織結構更為複雜，政府公務人員的數量和種類大為增加。由於現代政府組織規模龐大而職能複雜，人員眾多而分工細緻，為提高行政效率，就要求在行政組織內部建立起職權與職責相一致的工作責任制度，使行政組織內部各個層級、各個部門以及各個公務人員都必須責任明確，從而保證行政行為的規範化，克服官僚主義，減少行政失誤，提高行政工作的效率。