諮議局

1907年6月30日，兩廣總督岑春煊給北京上了一道奏摺，建議朝廷“儘快設立資政院以其為上議院之基礎，並以都察院代國會，以各省咨議局代議院” ，其中對於咨議局的設置職能，他認為“省城咨議局即各省之總議院”。岑春煊所設計的地方咨議局基本上屬於地方行政長官——督撫控制的政策諮詢機構，但他首次提出了“省設咨議局”的主張，把民間輿論通過制度化的、合法化的、代議制的方式納入到制度中來，不但直接影響了此後咨議局的建立，也直接影響了清政府的系列相關政改決策。

1907年10月19日，清政府下詔，決定在各省設立咨議局，並籌建資政院。從這份中央文件規定的咨議局性質、地位、作用及議員條件等內容來看，咨議局也並不是權力機構，而是一個“採取輿論之所”，所起的作用限制在“指陳通省利弊”、“籌計地方治安”、“為資政院儲材之階”(為準國會機構資政院進行議員基礎和會議實踐準備)範圍，但在上諭中，也說明了這種設置的必要性及最終的改革目標：“立憲政體，取決公論，中國上、下議院未能成立，亟宜設資政院，以立議院基礎。派溥論、孫家鼐為資政院總裁，妥擬院章……促各省速設諮議局，慎選公正明達官紳，由各屬合格紳民，公舉賢能為議員。”（《清末籌備立憲檔案史料》，第667頁。）

1908年，由於兩年多來革命暴力活動不斷被鎮壓，革命黨人的活動暫時沉寂下來。朝野立憲派人士充分利用了這個機會，向政府進一步擺明自己的政治立場，表示願意繼續與當局合作，但是需要滿足他們進一步提出的政治條件，藉以緩解社會矛盾。

1908年7月22日，清政府批准頒布了憲政編查館（清政府為推行“預備立憲”而設置的專門機構。1907年由考察政治館改制而成，直接隸屬於軍機處）擬制的《各省咨議局章程》和《咨議局議員選舉章程》。《各省咨議局章程》所規定的內容，與此前岑春煊的設想及1907年清政府命設咨議局的諭旨並不完全相同。新章程賦予咨議局的權力擴大了許多，有議決興革地方大政，監督地方財政和監督行政之權。這些職權已與正統憲政國家的地方議會已非常接近。但同時，咨議局的權力還要受到督撫的監督，但咨議局畢竟可以參與各項政策的議決。

在成立之前，地方團體推舉善講之士到各處宣講選舉的重要意義，“告以選舉之權利不可放棄，而對於有財產者更須明白解釋，切不可使其誤會派捐，致生疑阻。”亦使國人知曉：“選舉權者，權利也，非義務也。蓋士民多一選舉權，即多一權利。”（《選舉權》，《時報》，1908年11月5日）

浙江咨議局籌辦所在一篇白話演說稿中，清楚地說明了財產權與咨議局選舉的利害關係：“叫有財產的人舉出議員，到省城咨議局裡面議事，自然代你們有財產的人計算利益，從前苛派勒捐的事，就可不至再有了。”這樣的宣傳，有利於讓選民了解、參與現代政治的運行規則，慎重行使選舉權，有助於在整個社會中營造“富思想”、“精判斷”、“通法政”、“熟情弊”、“厚信用”的風氣。

1909年10月14日，全國21省(新疆除外)咨議局同時開會舉行選舉。新疆在給朝廷的奏議中提出本省條件實在有限，無法展開選舉，要求延期緩辦。各省咨議局的建立標誌著中國地方民主化進程得以在制度上正式開啟。

在開會選舉過程中，成員們也在爭取新的權利。各省咨議局獲到了立法議案權，還可以對外提出保護主權議案，這使得咨議局的立法機關和權力機關性質更加濃厚，而不是被官府牢牢控制、隸屬於其的諮詢機關。

咨議局在運行過程中，多數議員在涉及國家尊嚴和主權問題上，都能夠採取嚴正的愛國主義立場，表現了對民族利益的高度關注。福建的《禁售土地與外人》、廣東的《中葡劃界議案》、湖北的《請奏取消鐵路借款草約歸還商辦以保利權案》、山東的《保存山東利權二則案》等議案都是為了保衛領土主權不被外國人侵佔而制定的。

清政府頒布九年預備立憲詔——這成為中國政治民主化的開端——與此同時，模仿西方立憲制國家國會的諮議局開始在各省籌設。1907年（清光緒三十三年）10月清廷正式下令籌設諮議機關。1909年2月，兩廣總督張人駿著手成立廣東諮議局籌備處，他聘請鄧華熙、張振勛、丘逢甲等22人為“議紳”，又向留日學生金蒲崇、金蒲芬等人籌得資金，選址大東門外，興建廣東諮議局大樓。隨後各省諮議局成立。為諮詢機關。議論本省應興應革事件，預算、決算、稅法、公債，及應負義務等。按照朝廷的解釋，這個機構的性質和作用，是在正式議會尚未成立之前，作為人民練習議政的場所，也就是說，各省“諮議局”，相當於各省的“臨時議會”。各省諮議局議員數目多少不等，由選舉產生，但選舉權與被選舉權有爵位、官職、出身、學歷、財產等限制。有權者僅佔全人口的一小部分。

（1）議決本省應興應革事項

（2）議決本省財政預算與決算、公債

（3）制定、修改本省單行法規、章程

（4）接受本省民眾建議、陳情

（5）對本省行政機構實施有限的監察權。諮議局行使職責，始終處於督撫的監督控制之下，不具西方憲政體制中地方議會的性質，又受到地方行政權力的多種干預，實際上諮議局不能行使依法應享有的權力。

清末制定的關於省級議事機構咨議局的組織許可權和活動原則的法規。該法規公佈於光緒三十四年六月二十四日(1908年7月22日)，共12章62條。其主要內容有：

①規定咨議局的宗旨。《咨議局章程》規定：“咨議局為各省採取輿論之地，以指陳通省利病，籌計地方治安為宗旨。”這一宗旨說明，咨議局是具有地方議會形式的機構。

②規定選舉人與被選舉人的資格。《咨議局章程》雖然規定咨議局議員由各州縣選舉產生，但對選舉人和被選舉人的資格作出了性別、年齡、財產、學歷、職業等各方面的限制，從而使選舉權和被選舉權只能為地主、官僚和資產階級上層人士所享有，廣大勞動人民和婦女被排斥在外。

③規定咨議局的組織和職權。《咨議局章程》規定：各省設咨議局議員若干人(各省數額不等)，從中選出十分之二作為本省咨議局常駐議員；各省咨議局設議長一人，總理全咨議局事務，設副議長二人，協理全咨議局事物；咨議局有權議決本省應興應革事件、預算、決算、稅法、公債，有權選舉資政院議員。

④規定各省督撫同咨議局的關係。《咨議局章程》規定：各省都撫對“咨議局之議案有裁奪施行之權”，對咨議局有監督、勒令停會和奏請解散之權”，但“本省都撫如有侵奪咨議局許可權或違背法律等事，咨議局得呈請資政院該辦。”

5000元資本以下者無選舉權與被選舉權

啟動一場選舉的首要之務，即確定哪些人具有選舉權與被選舉權，哪些人沒有選舉權與被選舉權。1909年咨議局議員選舉的選民資格法律規範，依據的是上年制定的《咨議局章程》。按照章程規定，有下列資格之一者，擁有選舉咨議局議員的權利，即可以成為選民：

1、曾在本省地方辦理學務及其他公益事務滿三年以上著有成績者；2、曾在本國或外國中學堂及與中學堂同等或中學以上之學堂畢業的有文憑者；2、有舉貢生元以上之出身者；4、曾任實缺職官文七品武五品以上未被參革者；5、在本省地方有五千元以上之營業資本或不動產者；6、非本省籍男子年滿25歲，寄居在本省滿l0年以上，在寄居地方有一萬元以上之營業資本或不動產者。

咨議局議員的候選人，必須是具備上述條件之一且年滿30歲的男性。

有下列情形之一者，則不得享有選舉權和被選舉權：

1、品行悖謬，營私武斷者(指宗旨歧邪，於犯名教及訟棍土豪而言)；2、曾處監禁以上刑罰者；營業不正當；3、失財產上之信用，被人控實，尚未清結者；4、吸食鴉片者；有心疾者(指有瘋狂痴獃等疾，精神已異常人者)；5、身家不清白者(指娼優隸卒等賤業之人)；6、不識文義者。

按照這一章程，女性及無社會地位的窮人是沒有選舉與被選舉資格的。這誠然是巨大的缺陷。但考慮到時代背景——即便是在西方，女性與窮人的選舉與被選舉權，也是經歷了漫長的鬥爭，才爭取來的——自也不應過分苛求照搬日本選舉章程的清廷。

但“五千元以上之營業資本或不動產”這條紅線，畢竟將絕大多數的底層民眾的選舉權與被選舉權剝奪掉了。這種剝奪，既受到了西方當日民權政治在財產上的種種限制的影響，也與朝廷刻意重造“紳階層”為統治基礎的用意有關——維繫傳統帝制中國穩定的，是“紳心”而不是“民心”。朝廷對選舉權與被選舉權條件的種種規定，處處透漏著對“紳”的照顧和拉攏——“需辦理學務三年以上者”，照顧的是“學紳”；“辦理其他公益事務三年以上，有舉貢生員以上出身或曾任實缺職官文七品、武五品以上者”，照顧的是“士紳”； “在本地方有五千元以上的營業資本或不動產者”，照顧的是“商紳”； “在本國或外國中學堂及與中學堂同等或中學以上之學堂畢業的有文憑者”，照顧的是“新知識分子”……

綜而言之，朝廷雖然在九年預備立憲的進程設計中，多次提及“民眾”，但這份《咨議局章程》，卻很顯然，僅僅旨在重塑“朝廷”與“紳”的親密關係。這也正是晚清立憲運動最致命的所在——按照憲政理念，朝廷應該放棄以“紳階層”為統治基礎，轉而以全體國民為統治基礎；“咨議局”選舉旨在鍛煉國民參政議政的能力，具體操作過程中卻又被強大的歷史慣性拖著走，妄圖重塑“紳階層”為統治基礎。最後，其言與其行背道而馳。

平均不到總人口的0.4%

章程出來之後，各省陸續開始做選民資格調查。調查的結果，各省選民與各省人口之間的比例，如下圖所示，可謂相當之低：

各省選民與人口比例（引自張朋園《中國民主政治的困境：1909-1949——晚清以來歷屆議會選舉述論》）

廣東諮議局成立的第一年，議員們在為地方興利除弊、彈劾官吏、審核政府參政收支等方面，積極參政，提議案，論改革。但當一個涉及政府財政收入和部分議員個人利益的禁賭議案被抬上桌面時，清政府設置諮議局的虛偽性便暴露出來。事實上，僅僅活動了兩年，廣東咨議局便陷入癱瘓狀態。清政府成立咨議局的初衷，只是為了鞏固封建統治，因此對諮議局的職權範圍有所鉗制。表面上，規定諮議局可以議決本省“應興應革”、“預決算”、“稅法及公債”、“義務之增加”、“權利之存廢”、“單行章程細則之增刪修改”、“公斷和解自治會之爭議”、“收受陳請建議”等11件事項，但是卻把各項議事主持、採納和裁奪權歸在督撫。造成諮議局實際上的有名無實，它只是在清政府地方行政長官嚴密監控下的點綴門面的機關。辛亥革命后，隨著清政府的覆亡，諮議局的活動退出了歷史舞台。諮議局舊址位於中山三路廣州起義烈士陵園內。現僅存主樓及石橋、荷花池。

諮議局的整體結構很別緻，3500平方米的規模，主樓是一座兩層高的仿古羅馬式的白色議會大樓，頂著一個半球形的大屋頂，門前有8條敦實的羅馬柱環列。本來，在主樓的東西兩側，還有稍矮一些的附樓兩座，只可惜後來被毀，只有孤零零的主樓留存至今。諮議局的建築方位為坐北向南，自南至北有中式大門（已毀），石砌荷池拱橋，主樓仿西方古羅馬式的議會大樓形式，主樓兩層，前圓後方，大廳屋頂為半球形，大門口入口在1948年改建為羅馬式的4條大圓柱，氣勢軒昂。

在給朝廷的奏摺里，憲政編查館如此解釋咨議局的身份和作用：

“諮議局之設，為地方自治與中央集權之樞紐，必使下足以裒集一省之輿論，而上仍無妨於國家統一之大權。此其要義一也。夫議院乃民權所在，然其所謂民權者，不過言之權而非行之權也。議政之權雖在議院，而行政之權仍在政府。即如外國監督政府之說，民權似極強矣，而議院攻擊政府但有言辭，並無實力，但有政府自行求退議院，並不能驅之使行。普魯士、日本憲法且明載進退宰相、任免文武官之權在於其君。此足見民權之是言非行矣。況諮議局僅為一省言論之匯歸，尚非中央議院之比，則其言與行之界限，尤須確切訂明，不容稍有逾越，此其要義二也。……”

按朝廷的理解，所謂“民權”，不過是允許部分“民眾”針對朝政發牢騷而已，至於朝政做什麼，怎麼做，仍然要“中央集權”，仍然必須是朝廷說了算。在朝廷眼裡，“議院”，與帝制時代的“御史台”沒什麼區別；“議員”，與帝制時代的“御史”也沒什麼區別。所以，咨議局可以代表“民意”，但必須代表朝廷能夠控制的“民意”；所以，才會有“五千元資本”的選民資格紅線，才會有選民比例不足人口總數的0.4%。

朝廷希望維繫帝制專權，不想改變政體，所以憲政編查館的奏摺里屢屢拿“普魯士、日本憲法”作例證；各省咨議局精英們所希望的，卻是實實在在的虛君立憲，譬如，山西咨議局議長梁善濟在本省咨議局開幕詞中，“對英國的議會政治大大稱道了一番”（《北華捷報》）——朝廷的“預備立憲”和立憲派的“憲政改良”完全是兩碼事，所以改革根本不可能有任何成功的希望，立憲派終究要與革命黨匯流，革命，或許不是一種很好的選擇，但卻是晚清唯一的選擇。