預備立憲

義和團運動后，各地群眾的反抗鬥爭此伏彼起，民主革命思潮在全國廣泛傳播，反清武裝起義接連不斷；資產階級改良派為抵製革命，展開了要求實行君主立憲的立憲運動，並取得了清廷中央和地方一些漢族官僚的支持。這些情況，使清政府不得不採取一些姿態，應付立憲運動，並乘此加強皇權，以便鎮壓正在興起的民主革命，挽救清朝統治的滅亡。

中國清政府在辛亥革命前夕宣布為預備實行君主立憲所採取的一系列措置。又稱籌備立憲。次年，五大臣歸國，擬出立憲方案。慈禧太后頒布預備仿行憲政的諭旨。各地紛紛建立立憲團體，海外的立憲派也積極響應。1909年3月下詔重申預備立憲，命各省當年內成立咨議局。12月，16省咨議局代表組成國會請願同志會。

對於立憲活動得以展開的一個直接原因卻是1905年的日俄戰爭，日本以君主立憲小國戰勝俄國那樣一個專制大國，給清廷上下以很大震動。“日俄之勝負，立憲專制之勝負也”。朝野上下普遍將這場戰爭的勝負與國家政體聯繫在一起，認為日本以立憲而勝，俄國以專制而敗，“非小國能戰勝於大國，實立憲能戰勝於專制”。

於是，不數月間，立憲之議遍於全國。因為日本於明治十五年曾派員赴歐洲考察憲政。清廷遂於1905年派載澤、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先後回國，上書指出立憲有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患漸輕，三曰內亂可弭”，建議進行“立憲”。但是，他們指出，“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲預備，至於實行之期，原可寬立年限。日本於明治十四年宣布憲政，二十二年始開國會，已然之效，可仿而行也。”清朝統治者看中的正是“預備”兩字。1906年9月1日（光緒三十二年七月十三日），清廷頒發了《宣示預備立憲諭》，“預備立憲”由此而來。

晚清政府之所以實行預備立憲，有其深刻的歷史背景。從國際環境看，十九世紀末、二十世紀初，經過中日甲午戰爭和八國聯軍侵華戰爭，帝國主義進一步加緊了對中國的侵略步伐。但是，1900年的義和團運動粉碎了他們企圖瓜分中國的迷夢，迫使他們轉而採取“保全”、扶植清朝傀儡政權，實行“以華治華”，從而維護其殖民利益的政策。從自身利益出發，他們要求清政府披上“民主憲政”的外衣。

就國內形勢而言，十九世紀晚期，中國的經濟結構和階級結構已發生了明顯變化，資產階級舊民主主義革命正在興起，封建專制主義制度與發展資本主義生產關係的矛盾、與不斷高漲的民主思潮的矛盾，都已十分尖銳；以孫中山為首的資產階級革命派領導的反清民主革命蓬勃發展，而代表資產階級右翼和一部分地主官僚的君主立憲派也積極活動，企圖通過立憲 分得一點權力。不願接受任何變革的清朝統治集團，在義和團運動的沉重打擊下和資產階級革命的震撼下覺察到，如再不作任何“革新”的表示，必將“全局糜爛”，“潰決難收”，必須慎重選擇“善後之策”，才能苟延殘喘，保持危在旦夕的統治地位。

而所謂“善後之策”，就是“一曰用嚴峻之法，摧鋤逆拭氛，二曰行公溥之政，潛消戾氣”，即在加強鎮壓的同時，用“政治上導以希望”的策略，欺騙人民，瓦解革命，拉攏立憲派。

1906年，清政府設立考察政治館，次年改建為憲政編查館，作為預備立憲的辦事機構，此後，進行了一些預備立憲活動。比如，設立諮議局和籌建資政院。諮議局作為各省的議事機構，其許可權是討論本省應興應革事宜，討論本省的預決算、稅收、公債以及單行章程規則的增刪和修改，選舉資政院議員，申復資政院或督撫的諮詢等。但是，它的權力受到本省督撫的嚴格限制，同時也是極少數有產階級上層男子的代表活動場所，它並不具備資本主義制度下地方議會的性質。資政院於1907年開始籌建，它的宗旨是“取決公論，預立上下議院基礎”。它並不是資本主義制度下的國家議會，從它的人員組成、議事內容和程序看，它是完全受制於皇帝、毫無實際權力的一個御用機構。

另外，慈禧太後於1906年9月1日頒布預備仿行憲政的諭旨，各地紛紛建立立憲團體，海外的立憲派也積極響應。

清政府於1908年8月宣布預備立憲以9年為限，同時頒布《欽定憲法大綱》23條，其中關於“君上大權”的14條，規定皇帝有權頒行法律、黜陟百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等。11月，溥儀繼位。

1909年3月下詔重申預備立憲，命各省當年內成立諮議局。12月，16省諮議局代表組成國會請願同志會，在1910年又3次請願要求速開國會。10月，資政院在北京成立，亦要求1911年召開國會。清政府不得已將預備立憲期9年改為5年，定於1913年召開國會，1911年先成立內閣。1911年5月，清政府裁撤軍機處等機構，公布所訂內閣官制，組成新內閣，由慶親王奕劻任總理大臣。在13名國務大臣中，漢族官僚4名，蒙古旗人1名，滿族8名，其中皇族又佔5人，被譏為皇族內閣。至此，清政府借預備立憲欺騙國人已不言而明。

清末欽定憲法大綱最突出的特點就是皇帝專權，人民無權，以維護封建專制主義為根本目的，它一方面激起了人民的激憤，同時也讓立憲派大失所望。《憲法重大信條十九條》則是在武昌起義的沉重打擊下，清政府為了渡過危機而臨時炮製的“憲法”。沒有實質意義，並成為清朝政府預備立憲最後走向破產的記錄。

預備立憲的最初步驟是，1905年10月（光緒三十一年九月），清政府派載澤、端方、戴鴻慈、李盛鐸、尚其亨五大臣出洋考查憲政。同年11月，又命政務處王大臣等籌定立憲大綱，設立“考察憲政館”。1906年8月，出洋考察的五大臣經由歐、美各國及日本考查后歸國，擬出立憲方案。載澤並在《奏請宣布立憲密折》中指出，立憲可以使“皇位永固”，“外患漸輕”，“內亂可彌”，並說明“今日宣布立憲，不過明示宗旨為立憲之預備。至於實行之期，原可寬立年限”。慈禧太后很賞識載澤的意見，七次召見出洋大臣，並經御前會議反覆籌劃，於9月1日頒布“預備仿行憲政”的諭旨。

這道諭旨中宣布了立憲的原則是“大權統於朝廷，庶政公諸輿論”，預備實行的時間是“俟數年後規模粗具，查看情形，參用各國成法，妥議立憲實行期限，再行宣布天下，視進步之遲速，定期限之遠近”。預備內容是“將各項法律詳慎釐訂，而又廣興教育，清理財務、整飭武備、普設巡警，使紳民悉明國政，以預備立憲基礎”。這些措施實際還是清末“新政”的內容。清政府要求天下“臣民”必須“各明忠君愛國之義”，“尊崇秩序，保持平和以預儲養成立憲國民之資格”，並強調先從“釐定官制”入手。

清政府“預備立憲”既同立憲派的立憲運動密切相關，又包含壓抑革命派的用意。在立憲問題上，立憲派與革命派存在著尖銳的對立。從1903年起，立憲派就積極宣傳君主立憲，要求迅速加以實行；革命派則堅決反對，並進一步發動反清武裝起義。當清政府頒布“預備立憲”的時候，立憲派與革命派立即圍繞“預備立憲”展開了大論戰。立憲派不但盛讚“五大臣”出洋考查憲政，還把“君主立憲”看作是救民於大旱之及時雨。革命派則著文立說揭露“君主立憲”的欺騙性。有的革命黨人如吳樾，還身懷炸彈去北京車站謀炸出洋的五大臣。

“預備立憲”進程的具體設計如下：

第一年(光緒三十四年，1908)：籌辦咨議局(各省督撫辦)，頒布城鎮地方自治章程，編輯國民必讀課本；

第二年(宣統元年)，舉行咨議局選舉，各省一律開辦咨議局(各省督撫辦)，頒布資政院章程，籌備城鎮地方自治，頒布國民必讀課本；

第三年，召集資政院議員，舉行開院以及推廣廳州縣簡易識字學塾；

第四年，創設鄉鎮簡易識字學塾；

第五年，推廣鄉鎮簡易識字學塾；

第六年，城鎮鄉地方自治一律成立；

第七年，民眾識字義者須達到百分之一；

第八年，民眾識字義者須達到五十分之一；

第九年，宣布憲法，頒布議院法，頒布上下議院議員選舉法，舉行上下議院議員選舉，民眾識字義者須達到二十分之一。

這一進程設計的核心理念，所以必須有一個開啟民智、訓練民眾參政議政能力的過程。進程設計當中，“國民必讀課本”是為了啟發民眾的民主、民權意識；推廣簡易識字學塾，是為了改變絕大多數民眾無法參與民主議政的劣境；“咨議院”，則是一個供民眾練習民主議政的場所，“即議院之先聲”。

“預備立憲”諭旨頒布后，立憲運動也由宣傳推動階段進入了發展階段，各地紛紛建立立憲團體，國內立憲派建立的有上海的預備立憲公會（會長鄭孝胥，副會長張謇、湯壽潛），湖北的憲政籌備會（會長湯化龍）、湖南的憲政協會（會長譚延闓）、廣東的自治會（會長丘逢甲）等。海外的立憲派也積極響應。1907年2月，康有為將保皇會改組為國民憲政會。同年10月（九月），梁啟超與蔣智由等又在東京組成政聞社，鼓吹“預備立憲”。1908年（光緒三十四年）以後，在清政府“預備立憲”的誘動鼓舞下，立憲運動逐步進入高潮，立憲派發動了幾次召開國會的請願。清政府於1908年8月為拉攏立憲派，採取欺騙手法，宣布預備立憲以九年為限，同時頒布《欽定憲法大綱》二十三條，其中關於“君上大權”的十四條，規定皇帝有權頒行法律，黜涉百司、設官制祿、宣戰議和、解散議院、統帥海陸軍、總攬司法權等，事實上仍同封建專制沒有什麼區別。11月，慈禧太后、光緒帝（即清德宗載湉）死去，溥儀繼位。1909年改元宣統，3月下詔重申“預備立憲”，命各省當年內成立咨議局。立憲派在各省咨議局中佔據了領導地位。12月，十六省咨議局代表組成國會請願同志會，在1910年又三次請願要求速開國會。10月，資政院在北京成立，亦要求1911年召開國會。清政府不得已將預備立憲期九年改為五年，定於1913年召開國會，1911年先成立內閣。同時下令驅散各地請願代表。

1911年5月，清政府裁撤軍機處等機構，公布所訂內閣官制，組成新內閣。由慶親王奕劻任總理大臣，在十三名國務大臣中，漢族官僚四名，蒙古旗人一名，滿族八名，其中皇族又佔五人，被譏為“皇族內閣”。至此，清政府借“預備立憲”欺騙國人，達到貴族集權、鎮壓民主革命的目的完全暴露，立憲派的幻想隨之破滅，民主革命更加高漲。

1911年爆發辛亥革命，清政府又公布《憲法重大信條十九條》企圖挽救自己，但已無效。

晚清預備立憲這項政治活動有著保守性和欺騙性，這場憲政改革涉及的內容極其龐雜，觸動了社會的方方面面，預備立憲的措施加劇了中央與地方、滿漢之間、階級之間的矛盾，引起了社會的極大混亂，加速了它的覆滅。預備立憲的直接後果：加速了清朝的滅亡，催生了新的政治制度。

在鎮壓太平天國運動過程中，以曾國藩、李鴻章、左宗棠為首的漢族地方督撫迅速崛起。他們手中握有地方的政權、軍權、財權，幾乎不受中央控制，清王朝從此呈現出強枝弱乾的局面。從1901年實行新政開始，清政府不斷採取措施削弱地方督撫的軍權和財權，而把它集中於滿人之手。1906年設立陸軍部，由它統率帝國的全部陸軍，該部的尚書及兩位侍郎都由滿人擔任，這樣陸軍就全部由滿人統率；設立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才擁有對外借款及鑄造、發行貨幣權。憲政改革越往前推進，漢族官僚手中的權力不斷喪失，而中央政府集中的權力越來越大。在1911年成立“責任內閣”的十三名成員中，滿人八名，並且皇族就佔了五名，漢人僅四名，載灃的兩個兄弟分別掌握著陸軍和海軍。這樣，行政和軍事大權就全部集中於皇室之手。漢族官僚普遍感到被欺騙了，他們對滿洲政府的不滿就空前表現出來。

一般來說，紳士是保守的，他們比較傾向維護傳統的體制和意識形態，這與維護他們的地位和在地方的威望是一致的。但在經過義和團和八國聯軍事件后，他們終於認識到閉關鎖國那一套不行了，於是逐步放棄了過去保守的觀念，致力於興辦新學、投資實業。有些人成為實業家，有些人還出國留學、遊歷或進新學堂學習，因而在思想觀念上逐漸發生了變化。在清末新政之前，紳士們雖然在地方上有著巨大影響，但他們是分散的，各自為政的，預備立憲給他們登上全國舞台提供了機會。朝廷設立咨議局、資政院以及推行地方自治，給他們提供了新的合法的活動場所，並使紳士階層實現了全國性的集結，形成了當時政壇上舉足輕重的力量——立憲派。他們以咨議局和資政院為陣地，對地方和中央的政務和輿論產生非常重大的影響。

立憲派形成后，懷著對國勢日衰的深切關注，他們急切希望在中國能實行憲政，以抵制日益嚴重的革命，並在憲政中有他們的一席之地。同時，他們對滿洲貴族壟斷政權核心的狀況越來越不滿，在咨議局和資政院會議上他們同清政府不斷發生激烈衝突。為了速開國會，1910年他們掀起了中國歷史上三次規模巨大的國會請願運動。當他們的要求被拒絕，當“皇族內閣”成立之時，他們感覺到清政府已經無藥可救，許多人轉向革命，成為清政府的對立面和掘墓人。立憲派的離心傾向和最後對清政府的絕望帶來了嚴重後果。在武昌起義爆發的7個星期內，15個省以咨議局為中心紛紛宣布獨立，立憲派拋棄清政府是個很大的因素。

清政府推行憲政改革需要大量的經費，而這些費用都以各種名目強加到百姓頭上，再加上許多官吏在推行改革過程中趁機中飽私囊、搜刮民財，百姓負擔不斷加大，許多處於絕境中的民眾紛紛起來反抗。當時上海的《東方雜誌》作過調查，1909年曾發生起義113起，1910年285起。清政府在農村推行禁種鴉片、人口普查、革除陋習等運動也引起了極大的騷亂。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肅、貴州、滿洲和山西等地發生的與禁種鴉片的禁令有關的持續幾個月騷動；同一時期在華中數省發生的反對穀物漲價和提高田賦的暴動。民眾力量的不斷打擊，動搖了農村中舊的生產關係，並瓦解了清政府在農村地區政權的根基。

清末的“預備立憲”雖然最終沒有成功，但是他的意義仍然重大，他是中國二千年封建與專制制度的第一次向“憲制”的過渡，是中國封建與專制社會的第一次“政治改革”，也是中國封建與專制向“憲制”的第一次“和平過渡。他的重要意義其主要有：

首先，他是中國二千年封建與專制向“憲制”的一次“和平過渡。中國二千年爆發了無數次的“農民革命”“農民暴動”建立了一個又一個的“農民王朝”，從來都是一個專制代替另一個專制，一個“農民帝王”代替另一個“農民帝王”，都是”專制”，從來就沒有現代意義上的“憲制”，雖然清末的“預備立憲”準備在中國實行的是“君主憲制”，但是“君主憲制”也是一種“憲制制度”，表面上他似乎還沒有“共和憲制”那樣完全，還有一個“君主”，但實際上他是一種按不同國家的歷史而產的“憲制制度”，他是不同的國家按實際歷史條件的產物。

其次，他在中國第一次宣布實行“憲制”。“憲制”與“專制”完全不同，“憲制”主要有“君主憲制”和“共和憲制”，在中國封建與專制社會裡，皇帝的“言”與“行”就是國家的“法律”，在這種沒有“憲制”的條件下，不僅皇帝的權力是無限的，至高的，也是沒有限制的。而在一個“憲制制度”下，皇帝的權力首先受到國家“憲法”的限制。雖然清末的“預備立憲”中，制定的是“君主憲法”，皇帝仍然具有極大的權力，但是皇帝權力已經不是無限，皇權的至高無上的現象已經受到衝擊。這在當時的中國已經是一個進步。有人認為，“共和制”比“君主憲制”更完美，實際上對一個國家，實行那一種主要是要根據實際情況出發，而當時的英國，日本的“君主憲制”成功主要就是因為從當時的國家的實際出發。

最後，“預備立憲”也是西方“憲制制度”在中國的最初試驗。西方的“憲制制度”較早，而中國二千年來一直是“君主專制”，雖然慈禧太后推行的“洋務運動”，引進了一些西方的先進技術，但是並沒有引進西方的先進位度，日本的明治維新的成功，恰恰在於他不僅引進了西方的先進技術，也引進了西方的先進位度，這就使得與中國相同的日本走到了中國的前面，中國的“預備立憲”本來也是一場的準備學習日本“明治維新”的改革運動，但因為後來的“辛亥革命”又陷入到了一場“農民造反”的混亂之中，使中國剛剛開始的“預備立憲”宣告失敗。