銀行安全

將銀行安全的成因作為一個系統來分析，可以分為先導性因素和傳導性因素兩個子系統。從作用範圍來看，先導性因素包括以下三部分：

一是宏觀因素。這是指影響銀行安全的各種外部因素，如經濟增長率、經濟結構協調狀況、物價指數變動率等。

二是中觀因素。這是指銀行系統本身對銀行安全構成影響的各種因素，如銀行系統流動性狀況、貸款增長速度等。

三是微觀因素。這是指一家銀行內部對其安全經營構成影響的各種因素，如內部管理水平、貸款集中程度、資產負債的期限對稱性等。

就一家銀行而言，宏觀因素、中觀因素反映的是銀行經營所面臨的外部風險，微觀因素反映的則是銀行內部的安全狀態。

從因果關係來看，先導性因素是原因，傳導性因素是結果，傳導性因素在先導性因素與銀行安全狀態之間起傳導作用，先導性因素作用於傳導性因素，而傳導性因素則對銀行安全狀態產生直接影響。傳導性因素可以分為三類：

(1)信貸資產質量。這是衡量銀行經營狀況的最重要指標，從短期看，它影響銀行的效益；從長期看，它影響銀行的流動性。信貸資產質量主要受經濟增長率、經濟結構協調狀況、物價指數變動率、內部管理水平、貸款集中程度等因素的制約。

(2)表外資產質量。銀行的表外業務是指未列入銀行資產負債表、不影響資產負債總額的經營活動。廣義的表外業務包括傳統的中間業務和金融創新業務，狹義的表外業務專指金融創新業務。中間業務是指不動用銀行資金，替客戶承辦收付或其他委託事項，收取手續費的業務，包括匯兌業務、代理融通業務、信用證業務、租賃業務等。金融創新業務包括貸款承諾、金融工具創新兩類。貸款承諾又分為可撤銷的貸款承諾和不可撤銷的貸款承諾，前者包括透支便利和信用承諾，後者包括發行商業票據、循環信用額、票據發行便利和回購協議。金融工具創新包括貨幣互換、利率互換、金融期貨、金融期權和遠期利率協議等。表外資產的質量如何，可能給銀行帶來極大的風險。

(3)存款增長速度。這一指標對於銀行安全的重要性主要表現在兩個方面：第一，存款是銀行擴大資產規模的基礎。第二，存款可以增強銀行的支付能力和流動性。只要存款的增量足以彌補支付的缺口，即使是資不抵債的銀行仍然可以繼續生存，並且有機會扭虧為盈。

對照上述指標，結合中國商業銀行的現狀來分析，儘管不良貸款比例較高，但銀行安全問題並不危急。究其原因有兩個：一是國家信用的保障，二是源源不斷的存款支持。在人們的腦海中，“國家銀行、國家所有、准國家信用、受國家保障”的觀念根深蒂固，即使不良貸款的數額巨大，也會被源源不斷的存款所淹沒和稀釋，所以，信心和存款成為保證中國商業銀行安全的兩根支柱。

正因為銀行在現代經濟中有如此重要的作用；而自身又存在著難以克服的缺陷，因此，世界各國均對本國的銀行業採取了一定的安全防護措施。隨著金融的全球化和信息技術的高速發展，國際間也加強了合作，對跨國銀行以及國際間的銀行業務的監管進行了卓有成效的探索。

一般來說，銀行安全的防護措施有建立銀行監管制度、設立銀行自律組織、健全銀行內部控制制度、緊急情況下採取“休克療法”、設立最後貸款人制度，以及設立存款保險制度等。

(一)建立銀行監管制度

銀行監管制度在本質上是利用國家政權的強制力量，通過對銀行業的管制來保證銀行安全。它的基本功能，在於通過設置銀行監管機構，專門負責銀行的市場准人、退出及日常行為的監管，以維護銀行的經營秩序，保證銀行資產的安全。

根據監管主體的差別，銀行監管制度可分為三種類型。

1，中央銀行行使銀行監管職能。世界上大多數國家採用這種監管制度、例如英國由英格蘭銀行即中央銀行負責對各類吸收存款機構實施審慎監督；紐西蘭的中央銀行即紐西蘭儲備銀行，負責所有銀行的審批註冊，並有權對其實施監督檢查等。

2．財政部行使銀行監管職能。例如：在奧地利，由奧地利聯邦財政部負責對銀行機構的監督管理；在加拿大，聯邦財政部銀行檢查總監負責監管銀行機構。

3．由相對獨立的專門機構負責銀行機構的監管。例如：盧森堡建立貨幣協會(Monetary Institute)負責對所有銀行機構實施審慎監督；新加坡設立金融監督局負責對銀行機構進行監管。

根據監管主體的多少，銀行監管制度又可分為一元監管制度與多元監管制度。前者只有一家執行監管職能的機關，實行高度集中的銀行監管。部分市場經濟發達國家以及大多數發展中國家如埃及、巴西、菲律賓、泰國和印度等國屬於此類型，都由中央銀行負責監督管理銀行。後者由兩家或兩家以上的機關執行銀行監管。根據監管許可權在中央與地方劃分的不同，多元監管制度分為一線多元監管制度和雙線多元監管制度。

實行一線多元監管制度的國家或地區，銀行的監管權力集中於中央，在中央一級又分別由兩個或兩個以上的機關負責監管。這種體制實際上是以財政部和中央銀行為主體開展工作的。如日本大藏省(財政部)的銀行局和國際金融局是銀行監管的主要機構，但日本銀行(中央銀行)與這些機構緊密協商，共同完成任務。在德國，聯邦銀行監督局(由聯邦財政部代管)作為一個獨立的聯邦主管機關負責對銀行的監管，但在監管實踐中，聯邦銀行監督局要與中央銀行，即德意志聯邦銀行密切合作來行使它的職能，共同完成對銀行業的監管。

實行雙線多元監管制度的國家主要是聯邦制國家，以美國為典型代表。

美國金融監管體制比較複雜，聯邦和各州都有權對銀行發照註冊並進行監管，即實行雙軌銀行制度。在聯邦一級，有財政部貨幣監理署、聯邦儲備系統和聯邦存款保險公司三大銀行監管機關。在州一級，各州都有各自的金融法規和銀行監管機構。除此以外，還有其他一些聯邦級監管部門，如聯邦住房放款銀行委員會等，主要負責聯邦註冊的(或成為其會員的)銀行機構的監管，並配合其他聯邦金融監管機關的監管工作。

但是，建立銀行監管制度也不是萬能的。公共選擇理論認為，銀行監管制度也存在“失靈”和高成本問題。具體表現在：

1. 監管者也是“經濟人”。銀行監管部門作為社會組織，具有普遍性、強制性的特點，使它能夠在一定程度上超越各種具體的個體利益，為社會公共利益著想。但由於具體的監管人員並不能保證比其他經濟人更聖潔、更正確，並且他們掌握著壟斷性的強制權力，其所犯錯誤對社會造成的危害可能更大。另外，監管者作為經濟人，具有自己的需要和偏好，為實現自身利益的最大化，他們很容易被少數特殊利益集團所俘獲並成為其代言人，以得到可觀的回報。

2，監管行為的非理想化。由於對客觀規律的認識程度與對這些規律的運用程度的差別，監管者即使主觀上儘力想按照客觀規律行事，但由於諸多條件限制，結果不一定能實現這一目的。由此便產生了監督行為的非理想化問題。監管行為非理想化的原因是多方面的，但主要是信息不完全、不對稱問題。因為監管者並非全知全能，對金融運行規律的認識總存有局限，而被監管的銀行機構為自身利益又可能故意隱瞞實情，甚至製造出一些扭曲的信息。另外還存在所謂的“管制時滯”(Regulatory lag)，即監管者對金融現象的認識滯后，對於是否採取監管措施的效應滯后。當一項監管措施被實踐證明是錯的或過時的時候，監管者並不能及時加以糾正或停止。

3．銀行監管部門作為監管制度的生產者和供給者，缺乏市場約束和市場競爭，導致監管的低效率和官僚主義。

4．如果政府直衝監管第一線，事必躬親，不僅陷入疲於奔命的境地，而且其監管的水平和質量在銀行機構的眾目睽睽之下，毫無緩衝和迴旋的餘地。一招不慎，可能導致政府信任危機。

5．銀行監管制度會造成巨額成本。這些成本有的可以在政府預算賬戶上反映出來，如銀行監管部門的行政預算支出；而有的則反映不出來，是隱蔽的，如過度銀行監管導致的效率損失等。

6．道德風險的存在。道德風險(Moral hazard)的最初含義是指一個人因為參加保險而降低了他防止風險的努力程度，從而事實上增加了風險程度。現一般指由於某些制度性的或其他的變化而引發的私人部門行為的變化併產生有害的通常是不利於經濟整體發展的作用。銀行監管制度所產生的道德風險包括四個方面：(1)由於個人和企業相信政府會確保銀行機構的安全和穩定，確保存款人利益，因而除了較高的收益率外，存款人失去了評價、選擇：監督銀行機構的動力和壓力。(2)存款人利益得到保護的事實意味著，存款人擠兌危險對銀行機構經營人員施加的懲戒壓力減弱，這樣會誘使存款機構去追求不適當的高風險資產組合。(3)銀行機構為了規避監管部門的監督，傾向於從事風險較高和利潤較大的金融創新活動，從而加大銀行的風險。(4)銀行監管的不適度，有可能起到保護低效率銀行機構的作用，進而抑制銀行業的成長，導致整個社會經濟福利的損失。實際上，所有的銀行安全防範措施，都存在所謂的“道德風險”問題，所不同的只是程度上的差別。

儘管如此，銀行監管制度在銀行的安全防範措施中仍然處於核心地位，其他措施在一定意義上都是作為銀行監管制度的補充手段加以設置的。隨著金融的全球化發展，銀行監管制度的內容和範圍在不斷擴大，國際間的銀行監管合作也在不斷加強。例如巴塞爾銀行監管委員會(Basle Committee On Banking Supervision)的成立及其卓有成效的工作，就是這方面的一個明顯標誌。

(二)設立銀行自律組織

設立併發揮銀行自律組織如銀行同業公會、銀行協會、銀行家協會等在監管中的作用，已成為許多國家和地區增強銀行安全的重要手段。

銀行自律組織是由銀行業的從業機構或人員組織起來，共同制定規則，以此約束自己的行為，實現行業內部的自我監管，保護銀行業共同利益的各類組織的總稱。

銀行自律組織在不同國家或地區銀行安全保障體系中的地位和作用不盡相同。

香港銀行業的自律組織主要是銀行公會，這是根據1981年《香港銀行公會法案》成立的，香港所有持牌銀行都必須加入。銀行公會有三個行政機構，即執行委員會、諮詢委員會和法律委員會，執行委員會由三位永久委員及九位被選委員組成。中國銀行、滙豐銀行和渣打銀行是三位永久委員。銀行公會的職能主要有：1．在與財政司協商后制定會員銀行存款利率協議，並負責監督執行。2．在取得財政司同意后，制定有關銀行業務的規章，如銀行可以支付的最高利率、回扣或傭金等，公會的規章對會員有嚴格的約束力。3．調查、處理會員銀行的違章事件和會員銀行投訴、糾紛。4．幫助會員解決業務問題。5．幫助對外聯繫、負責提供諮詢和處理有關法律事務等。銀行公會在香港銀行業監管中起著相當重要的作用。特別是通過制訂有關銀行業務規章和利率協議，能夠規範持牌銀行的日常經營行為和維護金融市場的正常秩序，從而在一定程度上確保銀行業的健康、穩定發展。

馬來西亞銀行公會既是代表銀行同業利益的組織，也是專業性的自律團體。它致力於改進銀行業務運作，維護會員銀行利益，加強銀行的紀律和道德標準，為政府的銀行法規的修訂提供諮詢意見，並與中央銀行密切合作，促進銀行體系的健全和發展。持有執照在馬來西亞營業的銀行，都可申請參加馬來西亞銀行公會，成為其普通會員；外資銀行在馬來西亞的代表處，可申請成為其準會員。

法國的銀行自律組織主要有：銀行同業公會、國家信貸互助聯盟、中央城鄉互助信貸聯盟等。這些自律組織在同法國銀行監管機關發生往來時，代表它們的成員機構，負責確保本系統內的協調一致；保證這些機構內的每一成員及整個系統具有償付能力；確保適用於這些成員機構的法律和法規得以貫徹執行。銀行自律組織的職能都由法律和規章所確定，包括對其成員機構經營管理方面的行政、技術及財務監督，以及給予紀律處分等。

銀行自律組織具有政府監管所不可替代的優勢：如自律組織比政府更熟悉銀行業運作的具體實際情況；在執法檢查和紀律監控方面比政府監管更具靈活性和預防性；自律規則內含有行業、倫理和道德標準的約束，作用空間比較大等。但是，對於自律組織的作用也不能過於誇大，其弱點也是很鮮明的，例如它是本行業利益的代表，強烈的利益驅動，追求私人或集團利益最大化的動機，可能使其對社會公眾利益造成侵害。

(三)健全銀行內部控制制度

銀行內部控制制度作為增強銀行業安全穩定性的重要手段之一，得到了各國普遍重視。隨著金融創新的發展，現代銀行業務日益綜合化、國際化和複雜化，各國銀行監管當局不斷向銀行機構施加壓力，促使其改進和加強內部管理和內部控制，尤其強調銀行機構要對那些風險或潛在風險較大的業務領域加強管理和監控。銀行機構是否具有完善的內控機制和內部管理制度，已成為監管當局核准市場准人的重要因素，也是監管當局對銀行機構進行檢查的重要內容。

德國在銀行內部控制制度建設方面的經驗可資借鑒，為促使銀行機構建立有效的內控機制，德國銀行監督局頒布了《對經營金融交易的信用機構業務管理的基本要求》，具體規定了銀行機構的內部控制準則。其主要內容是：

1．管理層的自我監督和控制。(1)管理人員必須深知交易業務的風險內涵，並能採取有組織的措施來控制風險。(2)金融交易必須嚴格遵守管理層制定的操作規程，其內容包括內部控制、監管系統和內部執行制度等方面。管理層還必須制定貫徹執行這些制度的指導細則。(3)在試驗階段，新金融工具或新金融市場交易必須經管理人員授權方可進行，只有在試驗取得成功，人員和設備配置齊全，建立了風險控制系統后，才能全面開展新金融工具或新金融市場的交易。

2．風險控制和風險管理。為控制與交易業務相關的風險，每個業務部門必須建立一個用於測量和監控風險頭寸和分析潛在虧損風險大小並對其進行控制和管理的系統。風險控制人員要與一線交易人員分開，頭寸許可權由管理人員授予，交易產生的風險要及時得到監控，要有一名管理人員專門負責風險控制和管理工具，並且他本身不介入每天的一線交易。具體管理包括：風險控制和風險管理系統的要求，風險額度的制定、法律風險管理及操作規程風險管理等。

3．操作程序的監督與牽制。即各項交易活動必須有明確的職能分工，包括四個層次：一是一線交易，二是后線結算，三是會計審核，四是監控。最低要求是一線交易與其他職能部門要分開。在一個職能部門中，相關但不相同的工作要有不同的人員做，以確保相互的業務監督牽制。使用自動數據處理系統時，要有相應的程序來保證實施監督，數據處理系統中輸人人員要與交易、后線結算分開，會汁審核要與業務監控人員分開。任何數據內容的修改，由處理系統自動記錄在案。

4．內部審計人員的再監督。對《基本要求》的遵守情況要由內部審計人員進行檢查。其中風險審計至少每年一次。對《基本要求》中每一部分的審計至少每三年一次。主要包括：(1)許可權額度；(2)頭寸及交易結果和確認核對；(3)自動數據處理系統中的變化；(4)內部報告體制的完整性、準確性、及時性；(5)職能分工原則；(6)交易條款符合市場正常條件的程度；(7)交易證實以及對方的反證實。

(四)“休克療法”

在銀行發生危機或擠提時，採取緊急終止兌換的應急措施，在存款人頭腦冷靜下來的寸候，再逐步恢復銀行的正常業務，以此渡過銀行的危險期。

美國歷史上發生銀行恐慌時曾經採取過這種方法。例如，在1857年和1907年銀行恐慌期間，由於採取了銀行休假的辦法，在一定時間內終止了銀行的存款兌付，使人們從極度的恐慌中逐步冷靜下來，從而避免了銀行的大量倒閉。

在股市上，“休克療法”採用得比較普遍。比較輕微的“休克療法”就是漲停板制度。當個別股價變動超過一定幅度，即終止交易，使人們從狂熱中清醒過來，理性地判斷行情變化，作出決策。作為對1987年股市崩潰的反省措施之一，紐約股票交易所實行了一種程度更深的“休克療法”——“斷路器”(Circuit breaker)制度。當股市大盤的變動幅度超過一定限度時，就自動中斷交易。

但是，“休克療法”僅僅只是治標不治本的做法。如果存在長期的、普遍的信用危機，銀行的擠兌和倒閉還是不可避免的。例如，在1929—1933年的世界經濟大危機中，許多國家的銀行監管當局都採用了銀行放假的辦法，試圖避免銀行恐慌情緒的蔓延，但是收效甚微，大批的銀行還是在存款人的瘋狂擠兌中倒閉。

(五)最後貸款人制度

中央銀行或政府部門在銀行出現流動性危機的情況下，履行最後貸款人的職能，進行財務援助和貸款支持，以幫助出現危機的銀行渡過難關。

最後貸款人制度的具體做法一般有三種：

1．中央銀行直接貸款援助。在出現支付危機的銀行喪失了以抵押或貼現方式解決流動性問題能力的情況下，可以由中央銀行以最後貸款人的身份給予直接貸款，以幫助有問題銀行渡過危機。

2．設立特別機構或專項基金向出現支付危機的銀行提供財務援助。

3．在政府或中央銀行的授意和組織下，動員大銀行集資救援。

(六)存款保險制度

儘管有銀行監管制度等安全防範措施，但是，在實際的經濟運行和激烈的市場競爭中不可避免地會發生銀行倒閉。此時，損失部分或全部資金的可能性會使存款人特別是小額存款人動搖對其他銀行的信心。因此，設置在銀行破產後，能夠對存款人特別是小額存款人的存款進行保護的存款保險制度，就成為對銀行安全進行防範的最後一道防線。

存款保險制度通常由政府、中央銀行或相關自律機構來組織，主要目的是通過強制性的而非自願性的安排，為參加存款保險體系的銀行的債權人提供了一個安全網，由此增加公眾對銀行的信心並使金融體系更加穩定；通過限制某一家銀行出現的、對其他較健全銀行可能產生的不利影響，降低在整個銀行體系中的擴散或連鎖反應；同時，存款保險制度與適當的退出程序結合在一起，還可以讓銀行監管者有更多的自由空間允許銀行倒閉，並妥善處理善後事宜。

設置存款保險制度的具體形式，一般應根據每個國家的具體情況、歷史和文化特徵進行設計。