中國新城新區

從外延上，討論比較多的中國新城新區包括：經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區、旅遊度假區、物流園區、工業園區、自貿區、大學科技園，以及產業新城、高鐵新城、智慧新城、生態低碳新城、科教新城、行政新城、臨港新城、空港新城等等。——《中國新城新區發展報告》

1、新城新區數量眾多、結構趨於完整，已形成龐大的體系

據不完全統計，截至2014年10月，縣及縣以上的新城新區數量總共超過3000個。其中國，國家級新區11個；各類國家級經濟技術開發區、高新技術開發區、綜合保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區，旅遊度假區等約500個；各類省級產業園區1600多個；較大規模的市產業園1000個；縣以下的各類產業園上萬計。

國家級新區成為新城新區的龍頭。2014年，西咸新區、貴安新區、大連金普新區、青島西海岸新區、成都天府新區等一批國家級新區相繼成立。加上已有的浦東新區、天津濱海新區等，這類國家級新區總數達到11個，它們的規劃統一由國務院審批實行，是體現國家戰略的空間載體。

國家級的經濟技術開發區、高新技術開發區，成為新城新區的骨幹。截至2014年10月，國家級經濟技術開發區有215個，國家級高新技術產業開發區有 115個。此外，還有國家級的保稅區、邊境合作區、出口加工區等等，它們在推動經濟發展與體制創新上都發揮了骨幹帶動作用。

省（市）級各類新城新區成為新城新區系統的重要支撐。各省級層面的各類新城新區有1650個，較大規模的市級新城、新區1000多個。

表1 各省新城新區數目

其中，廣東、山東、四川省新城新區數量最多。32個省（市、自治區）中，20個省（市、自治區）達到平均每縣（縣級市、市轄區）1個新城新區。廣東新城新區縣均數量最多，平均每縣（縣級市、市轄區）1.78個。其中，廣東、山東、四川平均每縣（縣級市、市轄區）1.78個、1.37個、1.05個新城新區。

中西部一些地區新城新區的數目增加較為明顯。2014年，為了強化新疆建設兵團的生產-生活功能，在6個“農牧團場”設置5家渠市（農六師師部）、圖木舒克市（農三師師部）、阿拉爾市（農一師師部）、北屯市（農十師師部）和鐵門關市（農二師師部）等縣級新城市。

2、新城新區成為重要經濟增長極

東部主要國家級新區占所在市的GDP總量的30%。據統計推算，東部地區的上海浦東新區、天津濱海新區、浙江舟山群島新區、青島西海岸新區、大連金普新區等主要的國家級新區，2014年GDP基本超過全市GDP總量的30%以上。相比較而言，中西部新城新區佔全市GDP比重則大大降低。天府新區的比重最高，約佔15%，而貴安新區低於2%。這表明，東部地區中，新城新區作為經濟增長極的作用明顯，中西部新城新區的增長極作用相對較小。

表2 11個國家級新區的基本情況

國家級高新區與經濟開發區貢獻的GDP佔全國的近1/4。2014年8月114家國家高新區實現工業總產值19.7萬億元，實現增加值5.8萬億元，佔全國GDP比重達10%以上；工業增加值占同期全國第二產業增加值比重16%，出口創匯占同期全國外貿出口總額的16.9%，上交稅額1.1萬億元，出口總額3700億美元。

從國家級經濟技術開發區發布的今年1—9月份的數據看，全國215家國家級經濟技術開發區，實現地區生產總值超過了5.6萬億元人民幣，佔全國的13.4%，財政收入超過了1萬億元，稅收收入是9089億元，同比分別增長了15%和13.3%。增幅分別高於全國1.8和5.9個百分點。作為開放的平台，國家級經濟技術開發區實際使用外資和外商投資再投資金額是2841億元，同比增長8.6%，實現了進出口總額超過了4萬億元，同比增長了15.1%。

3、新城新區空間分佈較為集中，與城鎮化主體形態比較吻合

從全國來看，據不完全統計，東部、中部、西部、東北省級和市級以上較大的新城新區數量分別是1173個、819個、872個、310個。

長三角、珠三角、京津冀、成渝、中原、長江中游、哈長等七個城市群集聚了1473個新城新區，佔全國新城新區總數的46.9%。

如以兩橫三縱為中心建立25平方公里的緩衝區，緩衝區面積為64.66萬平方公里，佔全國總面積的6.7%。緩衝區內新城新區共有744個，佔全國的23.7%。這說明，新城新區的空間布局，符合中國城鎮化主體形態發展的方向。

4、超大型新城新區現象突出

據不完全統計，截至2014年10月，全國超1000平公里的新城新區數量有約25個。其中，在各省（市、自治區）中面積排名第一新城新區，16個超過1000平方公里。武夷新區、新疆米東新區、大連金普新區的面積分別達到4132平方公里、3407平方公里、3357.6平方公里。

尤其值得關注的是， 2014年全年，4個國家級新區相繼獲批，總面積超過8650平方公里，超過1992～2012年所有獲批其他新城新區面積總和（此處不計入舟山群島新區）。

5、新城新區是城鎮化的重要平台，但部分新城新區人口密度較低

以北京與上海為例， 2005-2014年，北京新增加的常住人口中40%以上集中在城市發展新區。上海浦東新區是我國開發進度最快、人口增長最猛的新興開始區之一。1990年第四次人口普查時，浦東新區的常住人口為138.82萬人，占上海市總人口的10.4%。2014年浦東新區常住人口550多萬，占上海市總人口的23%。

新城新區人口密度較低的現象十分突出。從32個省級單元面積排名第一的新城新區來看，25個新城新區的人口密度均低於每平方公里1000人。其中有10個新城新區每平方公里只有500人以下。蘭州新區806平方公里，人口10萬人。曹妃甸新區1869.4平方公里，人口22萬。這些新城新區每平方公里都只有100多人。

表 部分新城新區的面積與人口

6、以低碳、智慧為內容的新城新區發展迅速。

截至2014年10月，全國提出“低碳生態城市”有關建設目標的地級城市已達380個，佔全國城市總數的57.6%。此外，全國超過70%的地級城市提出智慧城市的概念。這類低碳、生態、智慧新城新區往往是在原有城區功能上的疊加與深化，體現了新城新區向著集約高效方向上的邁進。

問題突出，引發政府部門與社會各界高度關注

隨著中國工業化、城鎮化快速發展，新城新區成為重要經濟增長極，東部主要國家級新區占所在市的GDP總量的30%，國家級高新區與經濟開發區貢獻的GDP佔全國的近1/4。新城新區數量在不斷增多、面積在不斷擴大的同時也帶來了諸如空城、鬼城等一系列問題。

（一）新城新區發展出現的一些突出問題

中國新城新區數量上不斷增多、面積不斷擴大，除了內在合理性的因素之外，也還有一些地方政府行為上非理性的因素，例如：

——地方政府求新、貪大、求洋。有的地方領導甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新謀划建新城、造新區，而且一出手必定要講究要大手筆，大氣魄、大尺度。

——土地是空間生產的主要因素。地方政府可以粗放地獲得土地並使用土地的土地管理政策助長了新城新區在空間上擴展。

——政府投資、金融資本注入是新城新區發展的重要推手。政府不計債務規模及後果的投融資開發模式為“造城運動”推波助瀾。

——對新城新區缺乏有力的調控與規範，使得新城新區在政策體制的罅隙里野蠻成長。

以上動因多年來同時存在，導致新城新區在一些地方過度性的擴張性發展，由此帶來一些問題，引發廣泛的關註：

（1）新城新區數量過多，或有城無產，或有城無人。

有的地方不顧實際，盲目規劃建設新城，導致部分新城有城無產或有城無人，成為空城、鬼城、死城。這些新城既有臨港新城、三四線城市的新區，也有沿海地區部分號稱“生態”、“低碳”的新城新區，還包括各地競相發展的高鐵新城新區。

2014年有媒體發布“中國大陸城市‘鬼城’指數排行榜（2014）”，50個地級城市榜上有名，它們的城區人口與建成區面積之比小於0.5或略高於0.5，即1平方公里人口只有不到5000人，小於國家住建部的城市用地標準（即每1km建成區容納1萬人口）。排名靠前的某城市每平方公里建成區只有700人。

2000年至2010年，城市土地擴張了83.41%，人口僅僅增加了45%，土地城鎮化是人口城鎮化的1.85倍。

（2）工礦用地比例過高，土地處於低效利用的狀態。

我國工業用地比例達到了26%，珠江三角洲、長江三角洲的一些城市甚至達到40%、50%，而紐約只有7%、香港只有6%、倫敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城鎮工礦建設用地中，處於低效利用狀態的5000平方公里，佔全國城市建成區的11%。

新城新區在土地利用方面，主體功能定位不清、空間布局混亂、空間利用效率不高的問題，成為較為普遍的現象。中央財經領導小組辦公室提供的數據是，我國城市建成區4.3萬平方公里，建制鎮3.38萬平方公里，農民居民點已有16.5萬平方公里，還有各類開發區，其中，國家和省級的開發區是9949平方公里，縣級開發區更是數不勝數，甚至超過國家和省的開發區。

（3）有的地方政府不計成本進行開發，債務規模過大。

縱觀中西方國家，新城開發其實都面臨著融資的巨大問題。例如，美國新城開發的成功要素就是市場時機、區位、融資、開發商、企業、管治。新加坡新城開發的5項原則之一是與市場合作。在這些國家或地區，債務融資在邏輯上將推動基礎設施和服務得到改善，而後者又能促進經濟發展，導致財產價值更高，使得地方政府的稅收收益增加，提高其償還債務能力。

但中國在新城新區開發過程中，政府主導性色彩較濃。政府沒有信用評價等級，且又具有統籌協調各類資源的巨大優勢，這使得中國地方政府在新城新區投資中，不計成本、責任不清、管理混亂、不用承擔後果等現象十分突出。

當以上現象與中國獨特的“土地財政”模式融資結合在一起的時候，使得問題可能趨於螺旋式的惡化。中國科學院地理科學與資源研究所的一項研究表明，在現行財政體制下，地級市財政收入的約30%～35%、縣級市和縣財政收入的約50%～70%來源於土地出讓和房地產開發收入，這是一種典型的土地財政。一旦停止政府供地，政府就可能“斷奶”，財政就難以持續。為避免財政危機，政府就會千方百計地通過多種途徑出讓土地。近些年愈演愈烈的地方融資平台的負債規模日漸增加，一屆政府接著一屆政府擴大地方融資和負債規模，出現了“新官不理舊財”、“借錢沒想還錢”的可笑潛規則。

（4）新城新區千城一面，缺乏獨特的定位與鮮明的個性。

相比較西方發達國家每座新城新區數十年的建設歷史，我國正在建設的新城新區，規劃、開發、建設的時間都比較短，存在著急功近利的行為。新城新區在規劃理念上照搬超抄的現象嚴重，用標準化的方式組建新城新區的方式突出。一些新城新區的基本配件就是高大巍峨的行政辦公樓作為門面，一排排標準化的工業廠房充斥其中，馬路寬廣、花壇四處擺放。在新城新區這張白紙上，沒有特色和個性，看不到歷史文化沉澱。

除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。京滬高鐵平均不到30公里就一個站點，以時速300公里計算，12分鐘就要停靠一個站點。高鐵新區普遍性定位就是發展工業園區、物流園區。在現有規劃中，往往是一堆華麗的辭藻描繪著未來高端商務區、商貿流通區以及未來城市中心的遠景形象，例如，在能夠找到明確城市定位的29座高鐵新城中，有20座都提出要發展商務中心、高端服務業，明確提出要建設新的城市中心的則有11座。

（5）新城新區缺乏頂層設計與科學規劃。

2013-2014年，國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心進行了新城新區專項研究。2013年10月發布了《中國新城新區發展報告》，2014年4月與新華社共同召開中國“新城新區發展論壇”，10月舉辦“產業園區協同發展：集約與高效”論壇。

該機構的研究認為，各地熱衷於新城新區建設，大搞所謂的“城市綜合體”，說明地方政府在理解中央城鎮化政策上出現了嚴重的偏差，很有可能影響到未來城鎮化有關政策的落實，特別是針對農民工市民化問題、城市發展模式轉變等問題。社會上對地方的作法反響也十分強烈，擔心是又一輪“城鎮化投資大躍進”。如果不及時規範和引導，也必定造成社會的不良反響，加劇大拆大建所引發的社會矛盾。為此，他們建議：

——要對各地的新城新區建設和規劃，組織綜合類的專家隊伍進行調查，提出意見，統一清理；

——要充分發揮市場配置資源的作用，切忌行政推動。特別是要防止政府的一把手主觀拍腦袋的決策；

——要建立約束機制，通過制度建設和責任追究機制，規範政府決策者的行為；

——中央和各地政府，要按照新型城鎮化發展要求，精心打造一批試點，總結經驗，加以推廣；

——要加強對城鎮政府負責人在城鎮管理方面的培訓，提高對經濟規律、市場規律和城市發展規律的認識；

——要加強宣傳和引導，推廣正面典型，介紹好的國內和國際經驗，通過各種形式，形成示範效應。