公共品

公共品指一種商品，其效用不可分割地影響整個公眾，而不管其中任何個人是否願意消費。例如，一項根除天花的保健措施對所有人都起了保護作用，而決不只是那些付錢接種疫苗的人。而私人品，如麵包，如果被一個人消費，就不可能被另外的人消費。

非競爭性有兩方面含義：(1)邊際成本為零。這裡所述的邊際成本是指增加一個消費者對供給者帶來的邊際成本，例如增加一個電視觀眾並不會導致發射成本的增加。(2)邊際擁擠成本為零。每個消費者的消費都不影響其他消費者的消費數量和質量。如國防、外交、立法、司法和政府的公安、環保、工商行政管理以及從事行政管理的各部門所提供的公共產品都是屬於這一類，不會因該時期增加或減少了一些人口享受而變化。此類產品增加消費者不會減少任何一個消費者的消費量，增加消費者不增加該產品的成本耗費。它在消費上沒有競爭性，屬於利益共享的產品。

非排他性是指某些產品投入消費領域，任何人都不能獨佔專用，而且要想將其他人排斥在該產品的消費之外，不允許他享受該產品的利益，是不可能的，所有者如果一定要這樣辦，則要付出高昂的費用，因而是不合算的，所以不能阻止任何人享受這類產品。例如：環境保護中，清除了空氣、噪音等污染，為人們帶來了享受新鮮空氣和安靜環境，如果要排斥這一區域的某人享受新鮮空氣和安靜的環境是不可能的，在技術上講具有非排他性。

另外，純公共產品還具有非分割性，它的消費是在保持其完整性的前提下，由眾多的消費者共同享用的。如交通警察給人們帶來的安全利益是不可分割的。可見，具有非競爭性、非排他性而且不能分割的純公共產品具有公共消費的性質，即在消費這類產品時，消費者只能共享，消費者也可以不受影響的共享，而不能排斥任何人享用。管理以及從事行政管理的各部門所提供的公共產品都是屬於這一類。純公共產品不僅包括物質產品，同時還包括各種公共服務。所以有時把公共產品與勞務聯在一起來看，除可供公共消費的物質產品外，政府為市場提供的服務包括政府的行政和事業方面的服務也是公共產品，這就是說，廣義的公共產品既包括物質方面的公共產品，又包括精神方面的公共產品。

公共品按照性質可以分為純公共品和准公共品，其中准公共品又分為倶樂部產品、公共資源、混合品和公共中間品。按照受益範圍的大小，又分為全球性公共品、全國性公共品和地方性公共品，其中地方性公共品包括省級公共品、市級公共品、縣級公共品、鄉級公共品、村級公共品以及社級公共品。按照實物形態又可分為有形公共品和無形公共品。

1)公共品是社會正常存在與發展所必需的、具有社會性的物品或服務，換言之，儘管是由政府提供但不具有社會性的物品或服務不能算是公共品，一個極端的例子就是在計劃經濟下，由政府建立的國有企業提供的衣帽鞋襪等，因為不具有社會性，因此不能歸於公共品。此外，這裡所講的社會性是一個歷史的、動態的、不斷發展變化的範疇，它的發展變化受經濟、政治、社會、歷史、文化、傳統、自然等諸多因素的影響。比如教育、醫療、養老，在人類社會很長一段時間裡都屬於由私人自己負責提供的私人品，但隨著經濟、社會、政治等諸方面的發展，在今天它在很大程度上已衍化為具有社會性的公共品或准公共品，而必須主要由政府負責組織提供。

2)公共品是個人無力獨自提供（無論他是否自願），而必須由社會最具權威和影響力的公共機構 (如國家或政府)負責組織提供的具有社會性的物品或服務。這裡所講的公共品“由社會最具權威和影響力的公共機構(如國家或政府)負責組織提供”，但並不意味著由它們“全包”，也不意味私人完全不能提供，只是私人無力獨自提供罷了。在現實生活中我們可以看到許多由政府和私人共同提供的公共品，即人們常說的准公共品，如我國的“希望工程”、“光彩扶貧”，如公路、橋樑、港口等基礎設施建設，如政府對私立學校的資助等等。

3)政府對公共品的提供範圍、程度以及提供方式，是歷史的、不斷發展變化的，而不是凝固的、永世不變的。具體到一個國家政府對公共品的提供範圍、程度以及提供方式之所以不同於另一個國家，則是經濟、政治、社會、歷史、文化、傳統、自然等多因素共同影響的結果。比如，同是西方發達國家，法國的國有企業之所以比美國多，法國甚至實行計劃指導下的市場經濟，這就與法國的國家主義歷史傳統和社會主義思潮影響較大有很大關係。北歐三國之所以實行比其他西方國家更高的福利制度，就與這些國家社會民主思潮深入人心和社會民主黨長期執政分不開。

在關於什麼是公共品的定義上，西方主流學派的認識是，所謂公共品是指在消費上具有非競爭性和非排他性的這樣一類物品或服務。但本文卻從理論和實踐兩方面對此提出了質疑，認為該定義在理論上存在較大的缺陷，在實踐上又與實踐相背離。因此，在分析人類發展史的基礎上，我們提出了新的公共品的定義―――公共品是指社會正常存在與發展所必需的，而個人又無力獨自提供（無論他是否自願），而必須由社會最具權威和影響力的公共機構（如國家或政府）負責組織提供的具有社會性的物品或服務。

對西方主流學派的公共品定義的質疑

所謂非競爭性是指對某一物品或服務，張三消費了但並不同時影響或減少李四對此的消費，比如國防，他們在消費上並不具有我消費了你就不能消費的特徵，這就使這類物品和服務與比薩餅、耐克鞋等具有我消費了你就不能消費的競爭性特徵的產品和服務不同。結果，這一特徵使得這類消費上具有非競爭性的物品或服務一經提供，那麼，再新增一個消費者的邊際費用為零，因而價格亦為零，這樣一來以價格為靈敏的調節器的市場機制對這類物品或服務的資源配置、生產、交換便告失靈。

所謂非排他性是指對某一物品或服務，我消費時並不同時排斥你消費，或者即使是能排斥，但排斥的成本或代價太高以致得不償失，亦比如國防，你就很難將一個假定不願為此納稅或繳費的中國公民驅出出中國境外。然而我們知道，市場機制只能在消費具有排斥性的條件下才能正常發生作用，在不存在可排斥性的條件下，人們就會從自己私利最大化的角度出發"搭便車"揩油，因為即使不為此納稅或繳費也能享用這一"天上掉下的免費的餡餅"，那麼誰還會那麼傻冒地去充當納稅或繳費的"冤大頭"呢？這樣一來，市場機制在這類物品或服務的提供上又失靈了。但這類物品或服務又是人類社會存在與發展須臾不可離的，因此這類物品或服務便成為政府利用稅收和預算這一特殊資源配置方式來提供的公共品。這一觀點是1954年薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》一文中首先提出的，他認為滿足了收益時的非排他性和消費時的非競爭性兩個特點的物品和服務就是公共品。此觀點一經提出便風靡世界，成為西方關於公共品的經典定義一直沿用至今。後來西方經濟學家和財政學家根據這個經典定義又把社會生活中的所有物品和服務分為三大類，完全滿足上述條件的叫做純公共品；部分滿足上述條件的叫混合產品（混合產品還可細分為俱樂部產品和擁擠性公共品）；完全不滿足上述條件的叫做私人產品。

對於供給方式，純公共品他們認為應該由各級政府來提供，並且又根據其受益範圍的大小，把公共品劃分為不同的層級，全國範圍受益的公共品由中央政府提供，如國防、外交等，地區範圍受益的公共品由各級地方政府提供，如教育、治安、消防等。對於混合公共品則應該由政府和私人聯合提供，如交通、通訊等。對於私人產品則應該完全通過市場機制來提供。

中國傳統的經濟學、財政學理論是沒有公共品概念的。改革開放打開國門西學東漸后，我國財政學界也基本上全盤接受了上述觀點。但我們在經過學習和實踐觀察之後，發現西方的這一經典定義存在一些與客觀事實不太吻合值得質疑之處，有些恐怕是帶根本性的問題。

公共品供給機制是從供給主體和運行機理的角度抽象出的公共品供給模式。馬斯格銳夫與薩繆爾森都認為，由於公共品具有消費的非排他性和非競爭性，私人供給必定存在效率或福利損失，因此，必須由政府供給。而此後的文獻研究則表明了私人在提供燈塔、教育（海伊和埃利，1988）、法律與秩序（安德森和希爾，1979）、基礎設施（貝托，1990）、農業科研（馬耶夫斯基，1989）以及其他公共品（考恩，1988；伍爾德里奇，1970）方面的潛在力量。羅森也指出，美國國內的民事糾紛除了訴諸法庭，每年有4萬多件由私人公司解決；大面積的私家花園在一定程度上起到了公園的作用。埃莉諾·奧斯特羅姆在對大城市地區的警察服務進行了詳細的實證分析之後，發現，“在公共經濟中，不只有政府（霍布斯）和市場（斯密）兩種秩序”。之後，奧爾森首次對公共品自願供給理論進行了開創性的分析，而伯格斯湯姆·布魯梅和瓦里安則探討了不同程度財富再分配對個人捐贈的不同影響，他們對自願捐贈非合作一般模型的分析堪稱公共品自願供給分析的經典。

樊麗明在博士后報告中，對公共品的政府供給、市場供給和自願供給機制進行了詳細分析，認為，公共品市場供給機制是營利組織根據市場需求，以營利為目的、以收費方式補償支出的機制；政府供給機制則是在市場進行資源配置基礎上進行，以公平為目的、以稅收和公共收費為主要籌資手段，屬“第二層次”的機制；而自願供給機制是在市場、政府機制發生作用的基礎上進行資源配置的，以利他為目的、以捐贈為主要方式，屬“第三層次”的機制。

而且，公共品的供給機制並非一成不變。弗雷德·S·麥克切斯尼發現，19世紀中期以前，美國的消防服務一直主要由私人自願提供，之後才開始轉由地方政府提供。科斯追溯了英國燈塔系統的歷史及其演變，注意到在17世紀時私人開始建立燈塔並收取費用，到1820年，四分之三強的燈塔是由私人建造的。之後英國議會通過法令把英國所有的燈塔授予領港公會。19世紀的教育、圖書館、警察等主要是私人的職責，而在20世紀這些項目越來越多地轉為政府的公共職能。20世紀80年代以後，回歸私人部門的趨勢又開始明顯，城市居民集合起來，僱用清潔工保持街道清潔，有的社區甚至請私人公司提供消防服務。可見，公共品供給的三種機製作用的領域（邊界）在不同時間因條件的變化而變動。

公共品供給機制的作用邊界受諸多因素的影響，公共品自身性質、技術條件、政府職能理念、公平效率標準、政府政策傾向、需求狀況和私人資本規模的不同，可能導致不同的供給方式。

性質特徵

公共品的性質特徵———選擇供給機制的前提

公共品自身的性質特徵是決定公共品供給機制的最基本因素。如前所述，公共品的基本特徵是消費的非排他性和非競爭性，但是，這僅是從與私人品相對比的角度而言，並不意味著所有的公共品都是完全地非排他和非競爭，也不意味著所有公共品都具有程度相同的非排他性和非競爭性。事實上，不僅不同公共品的非排他和非競爭性質不同，而且各自非排他和非競爭的程度都有所不同。這樣一來，不同性質特徵組合的公共品就決定了不同供給機制的選擇。具體有以下幾種情形：

第一，具有完全的非競爭性和非排他性（純公共品），比如國防。對於純公共品而言，由於具有完全地消費非排他性，從需求方看，作為“經濟人”的消費者具有隱瞞真實需求偏好的可能，都期望成為“免費搭車”者，不能提供市場活動必需的有效信息；從供給方看，排他不可能，從而向誰收費、如何收費、收多少費都成為難題，價格機制難以發生作用，因而市場不能保證公共品的符合帕累托效率的供給，市場供給不足。由於純公共品具有消費的非競爭性，即邊際成本為零，生產者為了爭取利潤最大化，不可能按照邊際成本定價，而按照高於邊際成本的水平定價，則必然供給量不足，降低消費者福利水平。因此，在純公共品供給方面，存在“市場失靈”，由政府供給是有效的。

第二，具有非競爭性，但排他成本較高，比如無線電視。此類准公共品非常類似於純公共品，具體的消費者很難明確，從而難以將“免費搭車”者排除；消費者在消費時不存在競爭關係，私人供給必會造成福利或效率損失。因而，政府供給往往是此類公共品的有效選擇。

第三，具有非競爭性，但排他成本較低（俱樂部產品），比如有線電視。對於此類准公共品而言，儘管消費者彼此之間消費互不影響，但由於可以比較容易地將未付費者排除在消費群體之外，價格機制能較好地發揮資源配置信號作用，收費籌資成為可能，從而可以吸引私人部門的進入。因而，對於此類公共品，政府供給與私人供給均可採用。

第四，具有競爭性，同時有非排他性（或排他成本較高）（公共池塘資源產品），比如城市道路。此類准公共品的消費者之間彼此互相影響，特別是在達到擁擠點以後，競爭關係更是明顯，但由於排他成不可能或成本高，從而不能（或很難）將未付費者排除在外，價格機制難以適用。因而，私人供給不可能，而由政府供給便是一個不錯的選擇。第五，具有競爭性，同時排他成本較低，比如高等教育。此類准公共品在性質上更加接近於私人品，消費者之間存在競爭關係，同時又可以比較容易地實現排他，收費或接受捐贈成為其經常採用的籌資方式。因而，私人供給是最常採用的方式，政府有時為實現特定目標也會參與供給。

技術進步

技術進步———改變公共品的性質特徵（非排他屬性）

實際上，公共品的非排他和非競爭性質屬於兩個不同層面的問題。公共品的排他性與否以及排他程度的高低，涉及的是一個成本問題而不是一個邏輯問題，其可行或者不可行依賴於執行成本的相對高低，而排他執行成本最終則取決於技術水平。公共品的競爭性與否以及競爭程度狀況則直接取決於消費者的數量，屬非技術因素。因而，技術進步可以通過降低公共品的排他成本以影響非排他屬性，從而改變公共品的性質特徵，進而影響公共品供給機制的選擇。

第一，技術進步使得區分消費者付費與否成為可能，從而直接改變了某些公共品的屬性，使其由非排他狀態變為排他狀態。譬如，在有線電視技術發明以前，電視信號都是通過電磁波的形式向消費者傳送，消費者對電視信號的消費既是非競爭的，也是非排他的，此時的電視信號是純公共品，幾乎全部由政府提供，私人供給的情況很少甚至沒有。但是，隨著科學的不斷發展，有線電視技術、加密技術開始出現，電視信號不能排他的問題得到有效解決，那些不願付費的消費者將會很容易地被排除在有線電視的消費之外，而由私人投資興辦的電視台也開始湧現。

第二，技術進步使得準確計量成為可能，從而大大降低了公共品的排他成本。準確計量技術的落後使得公共品的排他成本較高，容易產生過度消費甚至浪費現象，導致“公地悲劇”。技術水平的不斷進步改變了這種狀況，可分割、可計量的技術使得消費者對公共品的消費量一目了然，由此便可根據消費量對消費者徵收使用費，從而為私人資本參與這些行業或領域公共品的供給提供可能。比如，在沒有採用水表（潔凈水和污水）、電錶、氣表、熱表等計量工具之前，水、電、氣、熱這些生活必需品由消費者免費消費或平均承擔成本，浪費現象嚴重，私人投資難以取得利潤。而採用科學計量工具之後，每個消費者的使用量均可明確核算，對其收取的使用費使得彌補供給成本成為可能，因此，這些行業對私人資本的吸引力越來越大。

第三，技術進步可以改變某些公共品產業的性質，使公共品的生產過程可以垂直或水平分解，而且進入門檻不斷降低，從而為私人資本進入提供可能。技術進步對整個公共品產業都具有自然壟斷性的狀況提出了挑戰，整個產業鏈條不再具有完全相同的自然壟斷性質，其中某些業務完全可以進行競爭，而且進入競爭的門檻越來越低。比如，在程式控制交換機技術沒有發明之前，電話通信整個行業都具有一定的自然壟斷性，此時經常採取的辦法是由政府統一經營，私人資本禁止涉入；程式控制交換機技術以及IP技術的產生使得通信網路和通信服務得以分離，通信網路由於仍具有自然壟斷的特點而仍需政府獨家經營，通信服務卻已具備了進行競爭的條件，從而私人資本開始大量進入此領域並展開充分的競爭。

政府職能理念

政府職能理念———決定政府活動範圍

若將整個社會簡單地劃分為公共領域和私人領域，那麼公共品是公共領域的核心問題，政府的活動應主要集中在公共領域，但不同的政府職能理念卻決定了政府在公共領域活動的範圍以及介入的程度。歷史地考察，政府職能理念的變遷主要經歷了三個階段。

第一，“斯密”政府。在早期自由資本主義階段，政府的活動範圍十分有限，且必須以促進私人資本發展為核心，僅僅承擔“夜警”的角色，其主要職責被明確規定為提供國防、維持社會秩序以及必要的基礎設施等三項公共品。而與之相對的私人部門的活動領域卻十分廣泛，“看不見的手”不僅向全社會提供大量的私人品，而且，還在一定程度上承擔著部分公共品供給的任務。斯密曾指出，私人供給公路、橋樑、運河等公共品，應堅持利於商業發展和費用適度原則，即“只能在商業需要它們的地方興建，因而只能在宜於興建的地方興建。此外，建造的費用，建造的堂皇與華麗規模，也必須與該商業的負擔能力相稱，就是說，必須適度。”

第二，“凱恩斯”政府。20世紀30年代的大危機打破了傳統古典經濟學的市場無所不能的完美幻覺，使人們普遍意識到市場制度的缺陷。凱恩斯提出應拋棄自由放任的自由主義，充分發揮“看得見的手”的作用，實行政府干預經濟以刺激社會需求，由此，政府對經濟生活的干預逐漸增多並達到高潮。其結果便是公共品的政府供給方式成為主導，由政府供給的公共品在範圍、種類、數量以及質量等方面都比以前有所提高，不僅如此，政府還介入私人領域，直接參與一些私人品的供給。

第三，“哈耶克”政府。從凱恩斯的國家干預論被提出，哈耶克就對其展開強烈批評，但兩人的激烈論戰卻被當時凱恩斯主義的盛行所掩蓋。20世紀 70年代以後經濟的持續“滯脹”又使人們開始反思凱恩斯主義，重新審視哈耶克的自由主義思想。哈耶克強調應重回“古典”，重視市場的“自生自發”秩序，限制政府過多干預經濟。而正是在哈耶克思想的影響下，20世紀80年代開始西方資本主義國家紛紛展開私有化與放鬆管制浪潮。許多涉及公共品行業的國有企業和自然壟斷行業紛紛對私人資本開放，公共品的私人供給情形逐漸增多。

公平與效率

公平與效率———選擇供給機制的標準

公平與效率是任何時期公共品供給機制選擇的都應堅持的兩大標準，而且事實上，政府職能理念變遷的每一個階段都蘊涵著公平與效率的權衡與選擇。一般來說，政府供給更看中公平而忽視效率，而私人供給則更強調效率。因此，不同時期對公平與效率的不同側重必然導致不同公共品供給方式的選擇。比如，歐洲的運河橋或水閘。在自由資本主義時期，人們篤信市場制度的完美無缺，強調私人部門的效率，限制政府作為，堅持只要市場能發揮作用的地方就不需要政府參與。因此，那時歐洲的許多運河橋或水閘由私人供給而不是政府供給，其主要理由便是私人部門相對政府部門的效率要高。而二戰結束后，許多歐洲國家的社會民主黨上台執政，他們強調社會公平，認為各個收入階層包括低收入者都具有獲得公共品的權利，並保證最低的公共品消費水平。因此他們將運河橋或水閘之類的基礎設施行業公共品收歸國有，由政府供給。但20世紀80年代以來，因缺乏競爭和管理缺陷，政府供給的公共品效率較低，造成宏觀稅負上升，政府支出規模擴大，財政赤字增加，政府債台高築，反過來進一步加重納稅人負擔。因此，保守黨上台執政后紛紛進行私有化改革，又將許多基礎設施類公共品行業放給私人經營管理，重回私人供給的軌道。

又如社會保障。建立社會保障的初衷是為了實現公平，特別是保護那些在市場競爭中處於不利或弱勢地位的群體，供給主體主要為政府。但隨著社會保障覆蓋範圍的擴大和保障層次的提高，由政府單一供給已逐漸顯出諸多的矛盾與缺陷，主要表現為宏觀稅負水平的提高以及保障的低效率。因此，為了提高效率水平，2012年世界各國都在力求改變完全由政府單一供給的現狀，將國家保障、企業補充保障以及個人保障結合起來，使個人承擔部分社會任務，從而充分加強個人對風險防備的責任。

政府政策傾向

政府政策傾向———私人供給的前提與保障

第一，管制政策。由於事關全體公民的利益，政府一般都對公共品行業進行嚴格的管制，此時被管制行業由政府獨家供給，私人供給決無可能。但政府管制往往會產生低效率、甚至是無效率的局面，資源浪費、官員尋租的現象時有發生。放鬆管製為公共品私人供給提供了前提和可能，私人資本逐漸進入那些所需投資規模較小、能夠實現排他或部分排他的公共品行業。

第二，稅收政策。政府對私人部門和非營利組織的稅收政策是影響其發展和供給公共品規模的重要因素。顯然，政府對私人部門供給公共品給予稅收減免等優惠政策，會提高其供給能力，增加激勵，可以提高私人供給份額。反之亦然。

第三，政府購買與捐贈政策。20世紀70年代以後，美國非營利組織供給公共品的規模擴大得益於政府購買和捐贈。隨著政府職能的擴張，尤其是聯邦政府實施的醫療保險、地方政府實施的低收入者的醫療補助、貧困救濟、食品券等社會保障職能的擴展，為了避免政府直接供給（或生產）的低效率和政府機構的擴大，與私有化相併行的另一種選擇便是政府提供資金，委託非營利組織供給（或生產），雙方形成契約關係，既避開了非營利組織自身籌資不足的難題，也保證了不同非營利組織之間的競爭，高效使用政府資金，又有利於穩定和增加就業，一舉多得。為了體現對非營利組織供給公共品的支持，政府也給予非營利組織一定的捐贈。

需求規模及其偏好的多樣性

需求規模及其偏好的多樣性———私人供給的空間

人們對不同類別公共品的需求偏好是有差異的，因而供給方式也不宜一概而論。人們對國防、外交、法律、行政管理、基礎設施、城市公共衛生、公共安全等的需求儘管存在差異，但共性大於差異，政府提供可以發揮“規模效益”的長處，可以降低管理成本，效率更高。而對醫療服務、病人護理院甚至教育等，人們要求相對多樣化，基本的要求可能相近，進一步的要求則是“對症下藥”的個性服務。這即使政府統一供給顯現出不足，也為私人供給創造了可能的空間。私人提供一些服務項目可以“量體裁衣”，更能滿足消費者的不同需求。用美國前總統里根的話說，“這種戰略（即私人供給服務）確保生產消費者需要而不是政府官僚所需要的服務”。

中國現行的公共品供給制度是從計劃經濟體制沿襲下來的。新中國建立后，按照經典作家的“大工廠”理論，建立了計劃經濟體制。在資源配置的橫向制度安排上實行政府及其公共部門集權，縱向制度安排上實行中央政府集權。政府特別是在中央政府幾乎成了全社會唯一的資源配置主體，承擔著包括各種公共品在內的幾乎所有物品的供給職責，私人部門和市場機制不僅被完全排斥在公共品資源配置領域以外，而且私人部門的資源配置職能也由政府及其公共部門壟斷行使。由於政府壟斷替代了市場競爭、中央政府替代了地方政府、公共部門替代了私人部門，使得經濟系統中缺乏應有的動力機制和約束機制，資源配置和利用效率低下，私人品與公共品均十分短缺。從根本上講，政府及其公共部門壟斷配置的制度安排的高成本與低收益，是中國尋求制度變遷的原動因。改革開放以來的資源配置制度變遷，總體上是沿著區分市場選擇與政府選擇、公共部門與私人部門、公共品與私人品、公共品的生產與提供的思路，向著“多一些市場調節”與“少一些政府直接調節”、“多一些地方政府配置”與“少一些中央政府配置”、“多一些競爭”與“少一些壟斷”、“多一些私人部門”與“少一些公共部門”的方向漸進式推進的。

配置制度變遷，取得的主要成效：（1）逐步確立了市場在資源配置中的基礎性地位。在經濟活動逐步由“政府主導型”向“市場主導型”轉變、資源配置主體逐步由“公共部門主導型”向“私人部門主導型”轉變以及由此而引起的公共財政資源約束下，各級政府逐步從競爭性產業部門和私人品生產的“越位”領域退出，轉向填補長期欠賬的各類社會公益性事業以及基礎設施等公共品提供的“缺位”領域。就是說，政府與市場以及公共部門與私人部門在資源配置中的職責與活動範圍已經有了大體的界定。（2）在分稅制制度創新下，政府間的公共品資源配置職能已逐漸分開。2012年，各級政府大體上能夠在劃定的公共品配置事權以及由此所決定的各級政府的公共財政支出責任、稅權稅源、非稅收入、政府間轉移支付項目和數量的前提下，各司其職，自求平衡，各自確定其公共品提供的數量、結構與質量。就是說，各級政府以及所屬的公共部門在公共資源配置以及公共品提供中的職責與活動範圍也已經有了大體的界定。（3）公共品的生產與提供在政府採購制度的推行下，也已開始分開。公共品生產市場由過去的政府及其公共部門獨家壟斷生產經營，開始有選擇地向私人部門開放，公共品市場中公與私、公與公以及私與私眾多生產廠商之間的競爭格局已初露端倪。與此同時，隨著中國加入WTO以及由此所帶來的中國經濟國際化進程的加快，公共事業以及基礎設施等許多公共品生產領域，必須逐步向國際市場開放的問題已迫在眉睫。事實上，近幾年中國政府也已經按照國際慣例和WTO的有關條款，加快了國際資本進入中國公共品生產領域的法律修改、立法和完善的步伐，同時，清理、廢除和修改了一大批與公共品生產有關的行政法規以及行政審批制度。可以預計，在未來的幾年內，外國的企業以及企業集團大規模地進入中國的公共品生產市場，並與中國的公、私企業激烈競爭的格局就會形成。

毫無疑問，公共品供給制度的漸進式變遷，已經取得了明顯的成效。

當然，我們也應清醒地看到，幾十年的計劃經濟體制積澱的弊端並不能而且事實上也沒有完全被清除，規範、有序的市場經濟體制的建立也並非一日之功，在市場功能不能有效發揮與政府職能轉變滯后的條件下，中國公共品供給制度依然存在許多缺陷。

市場准入壁壘

在中國，承擔公共品生產職能的主要是各級各類國有企事業機構，私人部門和外國資本因嚴格的政府管制和行政審批制度不能進入公共品生產市場。以行政審批為例，根據人民網2001年1月5日報道，2012年重慶市政府各部門共有1216項許可審批項，其他地方政府的行政審批項目也大都在1000多種左右，如果算上國家級審批項目，數字無疑會更大。從中央到地方以及地方各級的行政審批制度，幾乎覆蓋了全國性與地方性各種公共品的生產、分配與消費，而且其主要功能是保護公共品生產領域裡的國有企業和事業單位，阻止私人部門和外國資本的進入。一方面，隨著中國經濟的發展和居民生活水平的不斷提高，社會對公共品的需求數量與質量不斷提高，單靠公共財政資源難以滿足；另一方面，因市場准入壁壘，使得大量的民間資本又不能進入公共品生產領域。

產權結構單一

公共品生產准入的制度壁壘，不僅造成了資源在公共品與私人品之間、公共部門與私人部門之間以及各自內部難以自由流動和優化組合，而且因民間資本和外國資本難以進入公共品生產領域，導致公共品生產領域的產權過於集中於政府及其公共部門手裡，產權結構單一、僵化，競爭機制難以形成。從存量產權看，中國的電力、石油、天然氣、電話、供水、運輸、金融、保險、高等教育、醫療衛生、城市公共基礎設施和其他公益性事業等生產提供具有公共品或准公共品性質的部門，其產權主要是由年復一年的政府財政投資形成的。從增量產權看，雖然2010年來政府放鬆了一些公共品的生產規制，允許新企業進入，但是這也並未從根本上改變公共品生產領域中產權單一的市場結構。其原因在於：一是新加入的企業和事業單位，不少是採取對原有壟斷性行業的分拆重組而成的，而這些行業又大都屬於國有獨資或國家控股行業，分拆的結果並不能改變單一的國有產權結構；二是在引入競爭后，雖有新的非國有企業進入，但至少在最初一段時間內，原有企業仍佔據幾乎全部市場，而其餘的市場則由少數或多數的新進入者瓜分。壟斷利益和行政權力的結合導致了極強的壟斷勢力，而且中國的公共品生產壟斷又大都屬於垂直一體化壟斷，可競爭的環節和具有“自然壟斷”性質的環節，都掌握在壟斷部門手中。雖然在競爭性環節引入了新的進入者，但原有的壟斷部門仍可憑藉獨佔的壟斷權力（指自然壟斷環節），使競爭對手常常處於非公平的地位。在這樣的市場結構下，與新企業相比，支配市場的原有國有企業在競爭方面不僅具有壓倒性的先動優勢，如產品差異優勢、成本優勢、信息優勢和策略優勢等，而且還可憑藉這種先動優勢採用價格手段或非價格手段排擠新進入企業，使得有效競爭無法實現。

組織制度缺陷

中國公共品生產的組織制度缺陷主要表現在兩個方面：一是在公共部門與私人部門的結構上，私人部門在公共品生產領域中的企事業單位不僅數量少、規模小，而且在資金、技術、人才以及財政稅收政策等方面也無法與公共部門相比，難以形成公私中外平等競爭的市場格局。二是公共部門中的企事業單位又是按照“條塊”分割分屬原則設置的，在同一個地區或城市裡往往有多個職能相同、產權分別歸屬於不同級次的政府公共品生產單位，資源難以合理流動，整體優勢得不到發揮。以醫院為例，從總體上來看，中國的醫療資源是十分短缺的，而稀缺的醫療資源又主要集中在公立大醫院，基層服務的衛生資源嚴重不足，私立醫院更是“滄海一粟”。在公立大醫院壟斷醫療市場的條件下，大多數公立醫院不可能形成真正的自我約束和自我激勵機制，因此也就缺乏根據市場和社會需求調整供給的主動性和自覺性，出現醫療衛生資源利用效率不高、醫療費用上漲過快、醫療服務需求受到明顯抑制等問題也就不足為怪了。據統計，全國醫院醫生的日均診療人次、日負擔住院人次、病床使用率均呈下降趨勢，與此同時，1978——1997年，全國職工醫療費用卻從27億元增長到773億元，增長了28倍，給國家、用人單位和職工造成很大壓力和負擔。

生產與提供、直接生產與間接生產不分

公共品以政府提供為主，但並不等於非要以政府生產為主不可。實際上，除了少數涉及國家整體利益和國家安全的純公共品需要由政府直接生產外，大量的公共品都可採用公開招標和投標的契約方式，交給私人生產，然後由政府採購，或者乾脆由政府使用公共資金在商品市場上直接進行購買。在美國，大到數億美元軍火，小到幾美元的辦公用品，都是通過私人生產、政府採購機制實現的，美國聯邦、州和地方三級政府每年要採購1萬多種、上萬億美元的物品和服務，佔GDP 的18%左右，而中國的政府採購支出額佔GDP的比例還不足1%。即使需要由政府直接生產的公共品，也可按照公共品的具體屬性和構成，區分出應該由政府直接生產的部分與間接生產的部分，把間接生產的部分交給私人部門和市場。如社會治安安全是一種比較典型的純公共品，居民消費的公共安全在他們之間是不能分割的，但安全生產所需要的要素卻是可分割的，也就是說，公共安全實際上是警察、警車、通訊、監獄等共同作用的結果。在市場經濟發達國家裡，不僅警車、通訊、監獄等可以交給私人生產、政府採購，而且就連警察也大都是由“私人生產”（私立高等學校培養）、政府購買的。在中國公共品的生產制度安排中，各類公共品一般都是由政府直接生產的，私人部門和市場機制不能在其發揮應有的效率職能。

政府間的公共品生產資源配置不合理

中國的政府間公共品生產資源配置格局是從計劃經濟體制沿襲下來的。改革開放以來的漸進式改革特別是1994年的分稅制制度創新，雖然使中央政府集事權、財權與財力於一體，集私人品資源配置與公共品資源配置於一身的集權過度的矛盾有所緩解，但是，從總體上來看，中國現行的政府間公共品生產資源配置中依然存在著各級政府的公共品配置範圍和公共財政支出責任劃分不清、以及由此所決定的政府間稅權、稅源、稅收和非稅收入的分配結構不合理，政府間財政轉移支付制度不規範和不完善等問題。問題的核心不在於中央政府該不該集權或地方政府該不該分權，而在於“集”什麼與“分”什麼以及集權與分權的度，並沒有以法律形式加以明確界定，其主要矛盾依然是中央政府集權過度，地方政府在地方性公共品生產與提供中的職責難以有效履行。

中國公共品供給的制度性缺陷，所帶來的直接後果是資源配置的低效率和公共福利損失。（1）公共部門憑藉其壟斷地位獲取壟斷租金，損害社會公共福利。公共品由公共部門壟斷生產，使得壟斷行業作為市場上某類公共品的唯一供給者，控制了該物品的供給市場，據此它可以通過降低或限制產量來提高價格，或者降低公共品質量以相對提高公共品價格，從而獲得超額壟斷利潤。這種超額壟斷利潤不需要公共品的生產者付出更大的努力或從事更多的生產就可以獲得，這種“壟斷租金”是不勞而獲的利潤。與此相反，廣大消費者卻要蒙受壟斷市場上產品品種單一、價格奇高的莫大社會福利損失。鮮明的例子是：20世紀90年代後期以來，中國各競爭性行業一輪接一輪地展開了激烈的價格戰，就在競爭性商品價格不斷下降，競爭性產業利潤大幅度萎縮，部分企業瀕臨破產倒閉的同時，而中國的鐵路、郵政、民航、電力、保險、石油、大學、大醫院等全國性壟斷部門生產提供的公共品的價格卻不降反升，自來水、煤氣、供暖、公交等地方或城市壟斷的服務價格也在上升。（2）尋租行為猖獗，腐敗現象蔓延，效率損失嚴重。一個公共品生產行業，因政府特許或因自然壟斷等因素獲得壟斷地位后，它們就會千方百計地阻止潛在的競爭者進入，固守既得的超額壟斷利潤。然而，政府管制並不是免費提供的，政府管制的需求者必須向供給者（政府官員）支付“價格”，比如為能夠提供管制的政黨或政治家提供活動經費、競選經費，為其當選或重新當選組織選票，該產業或該職業集團在進行了上述各種選擇的成本收益比較后，必然選擇凈收益最大者。很顯然，如果這種尋租活動所得到的收益大於其成本，那麼，尋租者就會將有限的資源花費在說服官員和立法機構，以贏得有利的規則等非生產性活動之上，而不是用於生產商品和服務，從而造成效率損失。而政府“經濟人”為了自身利益的最大化，也就會千方百計地擴張其“權力壟斷”，如擴大審批範圍，有意識地繁瑣審批手續、模糊審批程序時限、降低政府管制的透明度等，以此設置租金，催生腐敗交易，獲取不當利益。有的經濟學家斷言：如果把大部分管製取消，中國國民生產總值可以提高30%，腐敗減少50%，並呼籲要像戒毒一樣戒掉政府管制。

1.中國公共品供給制度的主要缺陷是政府及其公共部門的過度壟斷

由此帶來的直接後果是政府及其公共部門規模過大、公共財政負擔過重、公共經濟活動中的交易費用過高、公共資源配置和利用效率過低，並由此造成社會公共福利水平的下降。

2.公共品是屬於集體擁有、共同消費的物品

但是，具有完全的非競爭性和非排他性的薩繆爾森“燈塔”性純公共品，在現實經濟生活中是極其少見的，大部分公共品都屬於兼有公共品和私人品兩種經濟屬性的混合品，因而具有程度不同的競爭性和排他性。不同的公共品不僅在“公共”程度上存在極大差異，而且其存在形態也各不相同。國防、行政管理、法律秩序、基礎教育、公共防疫等公共品，其“公共”程度較強；除此之外的公共品則大都屬於混合品或“俱樂部物品”。在存在形態上，有些公共品是有形的，而有些則是無形的；在功能上，有些屬於消費性公共品，有些則屬於要素性公共品或中間性公共品，如新發明、公共信息、天氣預報、人力資源開發和培訓等；在受益範圍上，除了少數全國性公共品以外，大部分公共品則屬於地方性公共品。

3.從公共品的內涵與外延看，單一的政府機制或市場機制以及單一的公共部門或私人部門，在公共品供給過程中均存在失靈問題，有效率的制度安排或選擇應當是政府與市場複合調節、公共部門與私人部門混合生產其制度選擇的一般邏輯是：公共品特別是混合品的資源配置，首先應由市場調節和私人部門生產；在市場和私人部門配置失靈時，由政府及其公共部門來補充。就是說，公共品供給制度安排應立足於政府與市場以及公共部門與私人部門的職能互補，而不是相互替代。

4.放鬆政府規制，構建公共品供給的競爭機制

在區分公共品的生產與提供、政府直接生產與間接生產的基礎上，通過改革政府行政審批制度和政府管制制度，有序地向民間資本和外國資本開放公共品供給市場，把政府直接生產公共品的職責限制在最低範圍內，以有助於提高公共品供給效率和社會公眾的福利水平，同時也有助於克服公共資源配置和使用過程中的政府腐敗。

5.公共品供給的競爭機制有多種可供選擇的方式

從20世紀70年代末西方國家政府職能市場化的成功經驗看，主要的競爭方式是：（1）“公”與“公，競爭，包括客戶競爭和內部市場。前者旨在打破壟斷性的公共資源集中配置、划片服務及客戶分割，實行公共品供給的分散化，給公共品的消費者（納稅人）以自由選擇的權利，迫使公共部門為贏得”客戶“而不得不展開競爭；內部市場機制的核心措施在於引入新的內部核算機制和價格機制，推動公共部門內部的競爭。（2）”公“與”私“競爭，包括合同出租和市場檢驗。前者又稱合同承包、競爭招標，指的是政府確定某種公共品的供給數量和質量標準，對外承包給私營企業或非盈利機構，中標的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共品，政府用財政撥款購買承包商生產的公共品。後者是指通過對政府內部和外部的公共品承擔者進行成本效益比較以檢驗公共資金配置和使用的效率的過程。市場檢驗的功能在於：通過把政府內部承擔的公共品供給職責的對外向競爭者的開放，充分發揮市場競爭的激勵、效率和結構優化等功能，實現公共資源（稅收）配置和利用的最大價值。（3）公共服務小規模化或適度規模化。這主要是為了給公共品的消費者提供更多的”用腳投票“——自由選擇公共品的生產商或供應商的機會。在精簡政府、限權政府、有效政府等理念逐漸成為各國共識的當代，要使公眾多一個選擇即多一個機構，就必須收縮政府活動的範圍，縮小政府規模。小到何程度？公共選擇學派給出了四個標準：便於控制、利於提高效率、政治代表性和體現地方自治。