撤縣設市

高峰期（1983-1997）

“撤縣改市”的序幕，最早於1983年拉開。

背景是在1981年，當年的國務院《政府工作報告》中，有關“中國經濟體制改革的基本方向”的論述中提出：“以大中城市為依託，形成各類經濟中心，組織合理的經濟網路”。

1983年，“撤縣改市”序幕正式拉開，有31個縣域改為縣級市，並新設了7個縣級市。

1986年《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》規定：非農業人口6萬以上，年國民生產總值2億元以上，已成為該地經濟中心的鎮，可以設置市的建制。從1983年到1986年，是“撤縣改市”的第一波高潮。

1993年，國務院同意民政部《關於調整設市標準的報告》，即在1986年國務院批准試行的撤縣設市標準基礎上另作修改，明確了適用範圍、人口總數、經濟指標等。“縣改市”正式進入井噴期。至此，“縣改市”正式進入井噴期。

截至1998年底，中國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。現在人們熟識的浙江義烏市和桐鄉市、安徽桐城市和寧國市，都是趕乘這趟車而改市的。

1997年，國務院“暫停審批縣改市”。關於叫停原因，業內認為，縣改市初期有一定效果，但伴隨著改革的深入，各地盲目跟風引發了一系列負面效應。一方面出現“假性城市化”；另一方面，市級許可權給有心之人帶來更多尋租空間，盛名之下，其實難副。

凍結期（1997-2016）

1997年，國務院暫停了實施十一年多的撤縣設市政策。原因在於，當時許多地方盲目追求“縣改市”，造成縣級市市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等“假性城市化”問題。從此，中國縣級市的數目基本上是處於逐步減少的狀態。資料顯示，2010年中國有縣級市370個，佔全部城市總數的56%，年末總人口2.48億，占城鎮總人口的37%。

據不完全統計，自1997年至今，有110個地方（不包括上述的138個）有了新“名分”，但其中絕大部分是縣級市改為地級市，或者縣改區，並非跨度更大的縣改市。而如今藉助新型城鎮化的政策背景，各地可能進行區劃調整。部分縣又看到了久違的曙光。然而，至今國務院仍未對撤縣設市政策解凍明確表態，而各地縣政府部門幾乎都三緘其口，諱莫如深。

進入21世紀后，“縣改市”再次成為關注焦點。

2010年初，就有國家發改委領導在全國人大常委會上表示，將積極研究完善設立縣級市的標準，把達到一定規模和標準的縣(鎮)適度改設為市。

2013年，國家發展和改革委員會主任徐紹史在向全國人大常委會報告城鎮化工作情況時表示，要把有條件的東部地區中心鎮、中西部地區縣城和重要邊境口岸逐步發展成為中小城市。此外，還有傳聞，已上報國務院的“國家中長期新型城鎮化規劃”將對中國城市規模劃定標準進行重新設定。以上消息一出，輿論紛紛猜測在新型城鎮化大潮的推動下，大規模的“撤縣設市”或即將到來。

2013年11月，十八屆三中全會《決定》提出，“優化行政區劃設置，完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市。”這是黨中央權威文件中對“撤縣設市”的一次明確表述。

2014年，國家發改委向國務院上報城鎮化改革方案，明確提出“推進行政區劃創新，完善城市行政區劃設置和布局”。此表述將“撤縣改市”正式拉入大眾視野。

從1997年到2017年，20年變遷，是否真的將啟動塵封的閘門？儘管確實的重啟安排尚不明確，但採訪中本刊記者了解到，民政部圍繞1993年版“撤縣設市”標準而新修訂的設市標準體系，已經在進行中，只是未見正式發布。

在凍結期間，從2010年起只有極個別縣實現了撤縣設市，且這些實現撤縣設市的縣份大多分佈在邊疆及少數民族集聚區，如雲南、四川等地，也預示著隨著城鎮化建設的深入推進，撤縣設市政策逐步鬆動。

以下是凍結期間，已實現撤縣設市的縣份名單：

2010年9月，民政部批准：雲南省撤銷蒙自縣設立蒙自市。同年12月，雲南省撤銷文山縣設立文山市。

2013年1月，民政部批准：吉林省撤銷扶余縣設立縣級扶余市，雲南省撤銷彌勒縣設立縣級彌勒市。

2014年12月，民政部批准：雲南省撤銷香格里拉縣設立縣級香格里拉市。

2015年2月，民政部批准：四川省撤銷康定縣設立縣級康定市。同年8月，廣西壯族自治區撤銷靖西縣設立縣級靖西市，雲南省撤銷騰衝縣設立縣級騰衝市。同年11月，四川省撤銷馬爾康縣設立縣級馬爾康市。12月，同意黑龍江省撤銷東寧縣設立縣級東寧市。

2016年1月，民政部批准：黑龍江省撤銷撫遠縣設立縣級撫遠市。同年3月，同意撤銷江西省星子縣設立縣級廬山市。6月，同意雲南省撤銷瀘水縣設立縣級瀘水市。

有序開啟（2017-）

2016年2月，國務院發布《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，文件指出，加快培育中小城市和特色小城鎮，完善設市標準和市轄區設置標準，規範審核審批程序，加快啟動相關工作，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市。適當放寬中西部地區中小城市設置標準，加強產業和公共資源布局引導，適度增加中西部地區中小城市數量。

2017年4月，民政部先後批複浙江省玉環縣、河北省平泉縣、貴州省盤縣、陝西省神木縣、四川省隆昌縣、湖南省寧鄉縣等6縣撤縣設市，標誌著凍結近20年的撤縣設市政策將再次重新開閘。

2017年5月，民政部有關部門答記者問指出，有序撤縣設市，是黨中央國務院針對中國城市設置存在的突出問題，立足全局、著眼長遠作出的重大決策部署。撤縣設市的總體要求是積極穩妥、規範有序，防止一哄而上、盲目設市，並將適度向中西部地區傾斜。

2018年3月13日，國家發改委網站公布的《國家發展改革委關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》提到，2018年要加快培育新生中小城市，“穩妥有序增設一批中小城市，繼續開展撤縣設市、撤地設市，推動城市群及國家新型城鎮化綜合試點地區範圍內符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮率先設市。

2018年9月26日，經國務院批准，同意撤銷灤縣，設立縣級灤州市，以原灤縣的行政區域為灤州市的行政區域，灤州市人民政府駐灤河街道灤河西路3號。灤州市由河北省直轄，唐山市代管。

2019年8月，經國務院批准，同意河南省撤銷長垣縣，設立縣級長垣市。以原長垣縣的行政區域為長垣市的行政區域，長垣市人民政府駐蒲西街道人民路368號。長垣市由省直轄，新鄉市代管。

2019年8月，經國務院批准，民政部批複同意撤銷廣德縣，設立縣級廣德市，以原廣德縣的行政區域為廣德市的行政區域，廣德市人民政府駐桃州鎮愛民路99號。廣德市由安徽省直轄，宣城市代管。

2019年12月，經國務院批准，民政部批複同意撤銷澄江縣，設立縣級澄江市，以原澄江縣的行政區域為澄江市的行政區域，澄江市人民政府駐鳳麓街道鳳翔路北26號。澄江市由雲南省直轄，玉溪市代管。

2019年12月16日，經國務院批准，民政部批複同意撤銷無為縣，設立縣級無為市，以原無為縣的行政區域為無為市的行政區域，無為市人民政府駐無城鎮二壩路1號。無為市由安徽省直轄，蕪湖市代管。

2019年12月20日，經國務院批准，民政部批複同意撤銷庫車縣，設立縣級庫車市，以原庫車縣的行政區域為庫車市的行政區域，庫車市人民政府駐新城街道辦事處文化東路150號。

2019年12月26日，經國務院批准，民政部印發《關於同意廣西壯族自治區撤銷平果縣設立縣級平果市的批複》（民函〔2019〕122號），同意撤銷平果縣，設立縣級平果市，平果市由自治區直轄，百色市代管，其管轄行政區域以及人民政府駐地維持不變。

2020年6月12日，經國務院批准，民政部批複同意撤銷湖北省監利縣，設立縣級監利市，以原監利縣的行政區域為監利市的行政區域，監利市人民政府駐容城鎮荊台路1號。監利市由湖北省直轄，荊州市代管。

2021年1月20日，經國務院批准，民政部批複同意撤銷祁陽縣，設立縣級祁陽市。行政區劃變更后，祁陽市行政區域範圍和人民政府駐地保持原祁陽縣行政區域範圍和人民政府駐地不變，由湖南省直轄，永州市代管；轄20鎮3鄉3街道，523個建制村82個居委會，總面積2538平方千米，總人口105.26萬人。

2021年3月，經國務院批准，民政部批複同意撤銷黔西縣，設立縣級黔西市，以原黔西縣的行政區域為黔西市的行政區域。黔西市人民政府駐蓮城街道迎賓路168號。黔西市由貴州省直轄，畢節市代管。

2021年8月26日，旬陽正式撤縣設市。

撤縣設市其弊端顯而易見，特大城市和超大城市迭次出現，城市病會繼續蔓延和加重；“縣域經濟”活力可能下降，廣東順德就是這方面的一個典型，撤縣設區后，順德的經濟總量已由之前的全國縣域經濟第一跌到了第三位。

一是，一些縣級市與區域大型城市和核心市場的距離較遠，難以享受到大城市的輻射作用，如湖南省的洪江市、津市等縣級市，在改革開放后很長一段時間內增長緩慢，其經濟發展水平已經大大落後。

二是，多種原因導致中國部分縣級市的經濟發展基礎比較弱，城市活力不夠。比如屬於老工業基地的縣級市、資源型縣級市、產業結構不合理的縣級市等。

三是，縣級市的人口密度和人口規模偏低，難以發揮城市的集聚優勢，嚴重製約了縣級市經濟社會的發展，也不利於提高縣級市土地、能源等資源的利用效率。

四是，縣級市的基礎設施落後，使其過早出現環境污染、交通擁堵等問題，削弱了縣級市的承載能力，不利於吸引人口的集聚，更不用說對於生活環境要求較高的科技、經營人才的集聚，制約了縣級市的發展。

五是，按照城市行政級別配置公共資源、財政資金、土地指標、大型項目以及信貸支持的機制，嚴重削弱了縣級市獲取發展資源的能力，制約了縣級市的發展。

當前，對於“撤縣設市”的路徑有兩種爭議，一種是“整體設市”，即“縣改市”；還有一種“切塊設市”，即“縣管市”。兩種路徑都各有利弊，不過綜合來看，“整體設市”，即“縣改市”更符合當前中國國情，可適當恢復。

“切塊設市”是指對於人口大縣，同時有實力較強的非縣城所在地的鎮，如果具備條件，以實力較強的非縣城所在地的鎮為中心城區，將周邊一定空間範圍內的鄉鎮劃出，單獨設立縣級市。“整體設市”就是將一個縣級行政單元整體改為縣級市，即“縣改市”。這兩種路徑各有其適用範圍和優勢，“切塊設市”有助於人口大縣的均衡發展，但其難點是新設一個縣級建制，容易造成行政機構和人員冗餘，同時切塊設市的空間劃分也存在一定難度。而“整體設市”不會增加縣級建制，行政區劃調整的難度小。

搞“縣管市”的做法，雖然分清了城鄉之間的界限，有利於限制城市空間的無序擴張，但也應該看到這種城鄉分治的做法在一定程度上與城鄉統籌的要求不相適應，對中國現有的管理制度影響較大，人為切割了歷史上所形成的社會、經濟、政治、文化、生活方式等諸多方面的聯繫。比較穩妥的做法應是在繼續穩妥推進“省直管縣”改革的前提下，適當恢復“縣改市”，同時對於人口大縣和縣級市，在設市條件成熟的地區，搞“切塊設市”，逐步增加縣級城市數目，促進縣級城市的經濟社會發展。

一些地方之所以熱衷於撤縣設市，自然有其好處。一是市的影響、聲譽要比縣高，有利於提高居民的自豪感，也有利於招商引資、吸引人才；二是市比縣的行政管理範圍更寬，行政管理許可權更大，如果升格成地級市，還可以在“代管”附近的縣和縣級市時，得到更多的實際利益；三是更容易爭取到更多的項目、資金和政策以及一筆可觀的城市建設費用。

當然，在這些看得見的好處背後，還有更多的基於權力自肥的“行政功利”：一是領導更容易受到重視和提拔；二是隨著管理職能的擴大，可以多設一些機構，多一些編製人員，從而可以多安排一些職務和人員；三是水漲船高，所有當地公務員都可以獲得高一等級的行政級別和工資補貼。但另一方面，“行政功利”會增加社會成本，名稱更換帶來的匾牌、公章、公文等的更新，也需要耗費一筆不菲的財政收入。

至於撤縣設區，來自上級的衝動要更大，其可得的好處也較多。一是撤縣設區之後，城市的“餅子”攤大了，各方面的統計數據會更加“好看”；二是撤縣設區也是一個收權和收錢的過程，特別有利於盤活更多的土地資源，獲得更多的土地出讓金和房地產、城市建設的開發收益。

原題：撤縣設市，16年後再潮湧

標準早過時，百縣爭名分，國家未開閘

撤縣設市熱潮再度洶湧而來，國家尚未開閘，百餘縣已在各出奇招。如今會否重蹈16年前覆轍，國家尚未祭出對策。

十六年後，再起熱潮。

神木縣做夢都想擁有一個新的“名分”——神木市。正如該縣原縣委書記雷正西在給南方周末記者的回函中說，自上世紀90年代啟動撤縣改市工作以來，“在這二十多年裡，神木廣大幹部群眾一直期盼著能夠撤縣設市，成為一名真正意義上的‘市民’”。

這個中國第一產煤大縣，因推行全民免費醫療而享譽全國。它對於“名分”的渴求，也只是中國上百個縣城的一角縮影。

據南方周末記者根據公開的官方信息統計，自1997年開始，包括神木，陝西省就有21個縣提出撤縣設市（區）。如果放之全國，至少有138個縣（地區、盟）明確提出改頭換面的設想。

而近兩年，借城鎮化之名義，這場熱潮被媒體形容如“不斷升溫的高壓鍋”，洶湧而來。只需簡單地搜索，就可看到不少地方正在編製規劃、成立課題組、上報省級，渲染氣氛，力圖由“縣”變成“市”。

這股潮流在中部、西部欠發達地區最為顯著。如雲南、貴州、廣西、安徽，乃至最西邊的新疆，大部分地方都是在2011年之後提出的申請。

而諸如神木縣這樣的明星縣，也未能搭上撤縣設市的末班車。

在這16年間，只有極少數縣城“幸運”地獲批。據民政部區劃地名研究所原副所長浦善新此前接受媒體採訪時稱，1997年至今撤縣設市的總數還沒有政策凍結之前的一年數量多。

神木縣又看到了久違的曙光。然而，至今國務院仍未對撤縣設市政策解凍明確表態，而南方周末記者試圖聯繫多地採訪時，各地政府部門幾乎都三緘其口，諱莫如深。

在南方周末記者接觸到的百餘縣區中，神木屬於為數不多的“高調分子”。“我們縣申報撤縣設市材料齊全，各項指標符合國家標準要求，我們對此抱有100%的信心。”神木縣委辦公室工作人員高增力說。

這個全國百強縣的自信絕非一句空話。南方周末記者獲悉，如果按國家撤縣設市的人口、經濟、基礎設施建設等多個主要指標，神木各項指標均已達到並大幅超出標準。其中GDP總量是國定標準25.1倍，人均地區生產總值是39.8倍。2012年城市化率已達63%，縣域集聚人口超過40萬。用雷正西的話說，“神木早已不是傳統意義的縣”。

出色的經濟數據，讓神木組織撤縣設市工作格外神氣。

2011年全國“兩會”上，有陝西省人大代表就為神木等縣撤縣設市提交議案，而縣委、縣政府也在當年將之列入重要議事日程，並獲得省市兩地政府的支持。次年，陝西省政府向國務院提交了神木撤縣設市的請示。處於待批階段。

而距神木千里之遙的貴州省黎平縣，卻仍在冥思苦想，默默準備。

黎平縣是全國592個貧困縣之一，比對國家現行撤縣設市標準，在經濟、人口、工業產值3大項9小項硬性條件指標中，黎平縣2011年還有4小項數據未達到國家標準，包括重要指標如縣政府駐地的非農產業人口、鄉鎮以上工業產值等。

即便如此，黎平仍急欲爭得“名分”。就在黎平縣轄區的公路上，南方周末記者就看到了“積極推進撤縣設市工作有利於黎平經濟發展”的標語橫幅。

莫新華是黔東南州委黨史研究室副主任，2013年4月22日，他在電話中告訴南方周末記者，撤縣設市最早出現在黔東南州的“十二五”規劃中，希望黎平、鎮遠、天柱、榕江等四個縣能在規劃期內實現撤縣設市。為此，州委、州政府於2012年還專門進行課題研究，尋找政策突破口。

身為《關於加快推進黎平撤縣設市工作的調研報告》（以下簡稱黎平調研報告）第一執筆人，莫新華稱，該課題屬2012年度州委重大課題之一，成果已報送州委、州政府。

該調研報告巧妙地結合現行標準中的特殊條件：“具有政治、軍事、外交等特殊需要的地方”，設市條件可適當放寬，為黎平撤縣設市指明了方向。據介紹，黎平是“中國革命偉大轉折的起點”、紅軍長征入黔第一縣、中國革命老區，有顯著的紅色文化標籤。“要充分利用這一特殊的政治、軍事背景，爭取審批部門放寬建市條件。”這份獲得州委主要領導簽字認可的調研報告中如此表述。

黎平還專門成立了撤縣設市工作領導小組，召開全縣動員大會，以2014年為完成時限，倒計時推進，甚至組織團隊到有同樣背景且撤縣設市獲批的井岡山市取經。

一字之差，差在哪裡？

從“縣”到“市”，一字之差，為何百縣如此趨之若鶩？

2013年1月，吉林扶余和雲南彌勒成為幸運兒，由縣改縣級市。“很多縣長認為設市對當地招商引資有形象上的提升。”雲南民政部門一名人士稱，而彌勒申報，更看重的是這個紅河州重要工業縣能發揮區位優勢，成為滇中、滇南城鎮群的接合點，承接滇中經濟圈產業布局的重要作用，同時，它也是具有“少數民族地區”的申報優勢。

這樣具有宏觀布局優勢的幸運兒畢竟是少數，而如神木，更看重“市”的行政管理許可權。雷正西說，傳統的管理模式和力量已經明顯不適應神木的發展，經濟社會管理領域往往顯得捉襟見肘。“可以形象地將神木的現行體制比作‘小馬拉大車、大腳套小鞋’。因此，將神木撤縣設市、破解原有體制機制束縛、推動神木轉型升級就十分必要而緊迫。”

而對黎平縣來說，撤縣設市同樣意義重大，正如黎平調研報告中所言，撤縣設市是加快民族地區發展的現實需要，更有利於爭取上級從政策、資金、項目等方面給予黎平更大的扶持，推動黎平侗鄉的跨越式發展。

很顯然，神木與黎平的“市民夢”分屬兩個不同路數，後者更希望換個名分以求更好發展。

在長期關注區域發展問題的中國社科院城市發展與環境研究所研究員宋迎昌看來，雖然縣與市一字之差，但待遇相去甚遠，尤其體現在上級政府的定位上，縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主。

其次，體現在政府部門設置和編製確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；再者，上級政府轉移支付或者專項扶持資金也有差別，縣一般只能用於農業相關領域，而市可以用於城市相關領域。還有，市可以開徵並使用城市維護建設稅，而縣不可。

宋迎昌同樣認為，在各地熱衷的招商引資行動上也有影響。市的形象較好，在工商業發展方面與城市建設等方面可以提供較多的優惠政策，有利於吸引較多外來資金，而縣在招商引資中處於邊緣化地位。

撤縣改市，何時開閘

據南方周末記者採訪，不少縣的民政部門對撤縣設市政策何時開閘並不清楚。南方周末記者試圖聯繫民政部採訪，但截至發稿，還未得到答覆。一名民政部官員透露，吉林扶余和雲南彌勒只是特例，目前國家還沒有開閘的政策動向。

不過，據媒體公開報道，由國家發改委牽頭編製的《全國促進城鎮化健康發展規劃》即將亮相，這份規劃透露出一個新跡象，一些省市將開展更大規模的中小城市建設，各地撤縣設市（區）等相關動作將會越來越密集。

在政策正式解凍之前，各地早已高燒不退。“萬事俱備，只欠東風。”神木縣委書記雷正西如此形容形勢。

不惟神木、黎平，各地都在快馬加鞭。雲南省石林縣為此成立撤縣設市工作協調領導小組辦公室，還曾決定舉行《石林彝族自治縣撤縣設市的報告（徵求意見稿）》的聽證會。

無論解凍與否，於20年前開始正式推行、后經修改的設市國家標準早已過時，難以指導設市實踐。宋迎昌告訴南方周末記者，原來的標準已經落後，比如經濟指標，站在當時的角度看很高，但今天看卻是很低，很多縣都可以達到，不能反映城市的經濟聚集水平，急需民政部組織相關專家科學研究新的“縣改市”標準。

而在2010年2月召開的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，官方正式提出，中國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規模和標準的縣（鎮），適度改設為市。

莫新華告訴南方周末記者，國家撤縣設市標準的意見徵求稿已發，仍處意見徵求階段。

不過，在宋迎昌及多個省份民政系統官員看來，重啟撤縣改市是經濟社會發展的客觀要求，有不可阻擋之勢。在國家大力推進新型城鎮化的背景下，國務院應該儘快開啟新一輪的撤縣改市政策，在做足開啟前的功課後，應該“應設盡設”，但堅決杜絕“亂改熱”重來。（來源：南方周末）

隨著城鎮化發展規劃頒布時間日趨臨近，各地除了著力發展具有國際競爭力的大城市、特大城市，更多的是開展大規模的中小城市建設，撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市由此將成為一股“大潮”，已有百餘縣申請撤縣設市。

在未來的幾十年中，隨著城鎮化的進一步加速，一些轄區人口、產業體系等已經完全融入鄰近城市的地方，將撤縣設區；一些人口結構和社會生活形態都已經獨立城市化的地方，將撤縣設市、撤鎮設市，是符合城市和社會發展規律的，體現了中國區域管理建制上的與時俱進，應該鼓勵和提倡。

然而，不能不看到，一些已經撤縣設區、撤縣設市的地方，不少是在還不具備條件的情況下進行的。雖然“市（區）”的匾牌已經高懸，但產業體系的轉型沒有跟上，領導的管理觀念、管理風格、管理效率也沒有跟上，市民基本的“城市意識”更沒有跟上，導致正能量沒有充分發揮，還帶來了更多新的問題。這一輪申請撤縣設市的縣就有百餘個，其中究竟有多少泡沫，應該引起我們的警惕。

無論是獨立設置的市，還是城市下轄地區，本質上都是指區域載體功能較為完善、已經城市化的地方。撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市，如果僅僅是拼湊，僅僅是為了“行政功利”，就會將“市”從城市屬性中遊離出去，喪失應有的基本意義。另外，一股腦地撤縣設區，也與國家加大中小城鎮建設、提升城鎮化質量的要求背道而馳。因此，面對新一輪的撤縣設市衝動，務必做到具體情況具體對待，保持應有的清醒和謹慎。