甲午更張

朝鮮自1876年同日本簽訂《江華條約》、被迫打開國門后，在內外部刺激下形成了開化黨。開化黨要求學習歐美日本進行近代化改革，使朝鮮實現富國強兵的效果。從此以後，朝鮮的仁人志士開始探索一條改革之路。1884年12月，金玉均等開化黨人發動甲申政變，企圖藉此使朝鮮走上近代化道路。這次政變由於清朝駐軍的介入而失敗。守舊的閔妃外戚集團把持朝鮮政權，朝鮮開始進入停滯時期。主張改革的不僅是以開化黨為代表的朝鮮早期資產階級，朝鮮的農民階級也提出了他們的改革要求。1894年，朝鮮爆發東學黨起義（甲午農民戰爭），朝鮮政府在與農民軍領袖全琫准等人談判時，全琫准便提出了帶有鮮明反封建色彩的12項改革要求作為停戰條件。當時重鎮全州已被東學軍攻陷，朝鮮政府處境危急，遂接受了這12項改革要求，達成了“全州和議”。

在這種狀況下，朝鮮國王李熙（朝鮮高宗）和閔妃為首的朝鮮統治者不得不考慮實施內政改革來紓解困局。自東學黨起義勃興以後，不少朝廷大臣都呼籲進行改革，高宗也痛感時弊，表示：“迨此危難之時，凡系政治，宜亟改革，用人也、軍政也、財政也，不可不為矯正也”“當取他國法而用之矣”。此時來自日本的外壓也催生著朝鮮改革。原來當時朝鮮為了鎮壓東學黨起義，請來宗主國清朝的軍隊進入朝鮮。日本認為發動中日戰爭的絕佳時機已至，亦悍然出兵朝鮮。日本開始的理由是保護使館和僑民，可是隨著“全州和議”的達成，農民起義已經告一段落，清朝和朝鮮都要求日本撤軍。日本為了使它的大軍賴在朝鮮不走，同時也製造發動戰爭的借口，於1894年6月15日拋出了“朝鮮內政改革案”。日本原本要求中日兩國一起改革朝鮮內政，但被清政府以不干涉朝鮮內政為由拒絕了，於是日本在6月22日以後開始轉向單獨改革朝鮮內政，而這一任務則落在日本駐朝公使大鳥圭介身上。1894年6月26日，大鳥圭介謁見朝鮮高宗，提出內政改革的“勸告”。7月3日，大鳥又前往朝鮮外衙門（統理交涉通商事務衙門），正式亮出了五項改革綱領：一、改革中央政府及地方制度，並採用人才；二、整理財政，開發富源；三、整頓法律，改正審判法；四、為平定國內民亂，保持安寧，設必要之兵備；五、確立教育制度。五項以下又包含二十七條改革細目。

日本提出的要求看似合理，但其完全無視朝鮮內部的改革傾向，企圖以自己的“勸告”來掩蓋當時朝鮮政府準備改革的企圖，更關鍵的是，日本醉翁之意不在酒，其舉措完全是為了“迫使朝鮮達成協議，並作為激怒清國的手段”，以此來挑起戰爭。日本的企圖也被朝鮮察覺，引起了“滿朝反對之聲”，朝鮮外務督辦趙秉稷要求日本先撤軍才能討論改革，而大鳥則聲稱撤軍與改革無關；另一方面，在大鳥圭介提出“勸告”的次日，高宗就在召見時原任大臣時指出：“外侮如此，國勢可知，言之亦恥矣。惟當奮發惕勵，可以自修自強矣。”表示不買日本的帳，要自主改革。但大鳥繼續對朝鮮施加壓力，高宗被迫任命內務督辦申正熙、協辦金宗漢和曹寅承3人為內政改革交涉委員，於7月10日—15日與 同日本公使大鳥圭介在朝鮮首都漢城（今韓國首爾）南郊的老人亭舉行3次會談。大鳥將五項二十七條的改革方案規定期限勒令朝鮮政府實行，並聲色俱厲地威脅道：“若過十日，恐有興亡！”朝鮮代表則指出日本的行為實屬內政干涉，並說明朝鮮政府已經開始進行改革，希望日本不要介入，敦促其撤軍。

與此同時，朝鮮的政局也發生微妙變化，閔妃集團的統治地位隨著農民起義的爆發和改革呼聲的高漲而發生動搖，閔泳駿等閔姓外戚成了眾矢之的，金弘集等開化派人士開始得到重用。特別是被日本收買的金嘉鎮、安駉壽、俞吉濬、趙羲淵、金鶴羽、權瀅鎮等“日本黨”，開始活躍於朝鮮政壇，為日本所提出的內政改革“積極展開運動”。1894年7月8日，國王高宗下教旨罪己並明令“更張”，稱“苟非大更張、大懲創，莫以矯積久之弊，莫以振委靡之風”。7月13日，朝鮮政府設立校正廳，“取東學黨原情中幾條，行會變通”，即根據東學黨提出的要求來進行內政改革。日本人則認為設立校正廳“其實僅為名目以偽裝改革之意，無非以巧辯虛飾，敷衍日本公使之體面，以免除一時窘迫之策。此乃清國崇拜者等於會議結果所出之權謀也”。老人亭會談結束后，朝鮮外務督辦趙秉稷和申正熙等三名委員又分別向大鳥圭介發出兩份書面照會，重申朝鮮自主改革的立場，要求日本立即撤軍並收回限期的改革方案，7月18日，大鳥照會朝鮮政府，予以反駁。至此朝日談判破裂。

朝日兩國間圍繞內政改革問題的博弈對日本來說是挑起甲午戰爭的準備工作，對朝鮮來說則是甲午更張的先聲。這從一開始就是日本設下的圈套，正如歷史學家田保橋潔所言：“大鳥公使提出不可能實行的改革案，及其拒絕，再斷言朝鮮沒有改革的誠意，正是因為想要獲得能單獨進行改革的口實”。朝鮮艱難徘徊於自主改革和在日本壓力下“改革”之間，最終在日本訴諸武力的情況下被迫選擇了後者，“甲午更張”也就是在這種背景下產生的。

早在1894年7月10日，大鳥圭介就擬定了出兵攻佔朝鮮王宮的方案。朝日談判破裂后，大鳥圭介改變策略，不再以內政改革為突破口，轉而以《江華條約》中規定的“朝鮮國自主之邦”來質問朝鮮。如果朝鮮認為自己是清朝屬國，日軍就進攻朝鮮王宮以問其違背條約之罪（日本的宣戰詔書中原有對中朝共同宣戰的副本）；如果朝鮮承認自己是獨立自主的國家，那麼就要把駐朝清軍趕出去，如果自己沒有力量趕走，就要委託日軍驅逐清軍。此方法被日本外務大臣陸奧宗光評為“狡獪手段”，首相伊藤博文也贊此法“最妙”。大鳥圭介遂於1894年7月20日向朝鮮外衙門發出照會（實際上是最後通牒），要求朝鮮政府驅逐在朝鮮的清軍、廢除與中國簽訂的條約，並限期兩天之內予以答覆。同時，大鳥圭介料定朝鮮政府不會給出滿意回答，於是在7月21日與侵朝日軍混成旅團長大島義昌商定對朝鮮“實施威懾”，並由步兵第二十一聯隊長武田秀山詳細制定攻佔王宮景福宮及漢城各要地的作戰計劃。

1894年7月23日凌晨0時，朝鮮外務督辦趙秉稷派人送來答覆照會，敷衍日本的要求。0時30分，大鳥圭介命令日軍按計劃進攻景福宮，與此同時，朝鮮的“日本黨”也作為內應而蠢蠢欲動。凌晨5時，兩路日軍分別攻入景福宮東西兩側的建春門和迎秋門，然後一路佔領了光化門，另一路又北上奪取春生門和神武門，在那裡遭遇了朝鮮軍隊的猛烈抵抗，戰鬥持續到晨7時半才以朝鮮軍敗走而結束。當時高宗在咸和堂，閔妃聽到槍聲也從自己寢殿緝敬堂趕到咸和堂，與高宗在一起。晨5時40分，“日本黨”頭子金嘉鎮引導日軍找到國王高宗，日本人要求沒收朝鮮軍武器，被高宗所拒。日軍大隊長山口圭藏拔劍要衝入高宗寢殿，在刺刀威脅下的高宗不得不命令朝鮮軍放下武器交給日本人。在日軍收繳武器的過程中，朝鮮各兵營士兵仍在持續抵抗，由於日軍鎮壓及“日本黨”安駉壽等人傳旨停止抵抗，景福宮及漢城各要地到下午3時被完全佔領。經此戰役，朝鮮軍陣亡40餘人，被日軍繳獲大炮30門，步槍2000多支、軍馬10餘匹。日軍只陣亡1人。日軍佔領景福宮、沒收朝鮮軍武器以後就大肆搶劫，據記載“於是倭人四搶，凡大內貨寶、列朝珍玩法器、宗廟尊罍之屬，悉捆載委輸於仁川港。國家數百年之積一朝蕩然，而京師（漢城）無尺寸兵”。

而與佔領景福宮同時進行的是誘出國王生父興宣大院君李昰應的行動，日軍和岡本柳之助等浪人在7月23日凌晨3時半包圍其府邸雲峴宮，經過長時間的談判，大院君同意日本的要求，於上午11時進入景福宮，與高宗相見。大鳥圭介也在此時進宮，由大院君代國王接見。當天高宗頒布教旨，將一切軍政事務交給大院君。大院君上台後將閔妃集團成員悉數逐出朝廷，組建親日政府，至此朝鮮被日本控制。需要說明的是，日本人扶植興宣大院君上台，並不是因為他親日，而是由於他是閔妃的政敵，並且推翻閔妃集團之後能收拾局面的非大院君莫屬。真正的“日本黨”如金嘉鎮等人 都是缺乏資歷和威望的中下級官僚，上不了檯面。事實上在1894年6月底，清廷駐朝大臣袁世凱曾有如下陳述：“韓政亂根於閔，不除（閔）妃斷無從著手……如李夏（昰）應及此自振最妙，惜老無用”。可見大院君在當時是眾望所歸的人物，而閔妃則四面楚歌，即便換做中國也期待大院君取代閔妃，只是決心不如日本大而已。日本人也知道“大院君一開始就不願與日本共事”，扶植大院君不過是權宜之計，將他趕下台是遲早的事。

大院君受日本扶植建立新政府以後，在日本的裹挾下於7月25日宣布廢除了與中國簽訂的幾個條約，又委託日軍驅逐駐朝清軍。日軍乃以此為憑據，南下進攻駐紮牙山的清軍，繼而挑起甲午中日戰爭。8月17日，日本政府大體上確立將朝鮮變為保護國的政策；8月20日，日本與朝鮮締結《暫定合同條款》，規定7月23日日軍攻佔景福宮事件一筆勾銷，兩國不再追究；8月26日，《日朝同盟條約》訂立，規定朝鮮有義務配合日軍對清作戰，由此朝鮮正式加入日本陣營。與此同時，自日本控制朝鮮以後，內政改革也提上議事日程。在日本公使館一等書記官杉村濬的建議下，金弘集於1894年7月27日（農曆甲午年六月二十五日）被任命為議政府領議政，並在同日成立了 軍國機務處，設在景福宮的修政殿內，作為改革的中樞機關，正式啟動近代化改革，史稱“甲午更張”。

歷史上通常將甲午更張（或稱甲午改革）分為3次，第一次甲午改革為1894年7月27日到1895年12月16日，第二次為1894年12月17日到1895年8月23日，第三次為1895年8月24日到1896年2月11日（第三次甲午改革又稱 乙未改革）。第一次甲午改革是在金弘集為首的“軍國機務處”的主導下進行的。軍國機務處具有立法機構和行政決策機構的性質，其人員構成如下表：

正如大鳥圭介所說：“軍國機務處總之就是日本派，即開化主義者的彙集機關。”但是金弘集等人並未完全倒向日本，而金嘉鎮等“日本黨”又被評為“半知半解的開化者”，所以日本人其實對軍國機務處並不十分滿意。另外第一次甲午改革名義上是在日本的“勸告”下進行的，實際上基本是軍國機務處自行決定的，因為這一時期日本主要忙於甲午中日戰爭，無暇顧及朝鮮的內政改革。陸奧宗光曾謂：“改革朝鮮內政主要是以滿足我國的利益為第一目標，只求達到這個目的，而根本沒有為此犧牲我國權益之必要。而且以此次事件論之，所謂朝鮮內政改革，畢竟不過為打開日清兩國間難以解決的僵局而籌劃出來的一項政策，后因事態變化，以致形成不得不由我國單獨承擔的局面。所以我從開始時就對朝鮮內政之改革，並不特別重視。”日本的“不重視”，讓這次改革有了相對自主的可 能。

軍國機務處在7—10月的三個月間，先後發布了208項“內政改革”法令，涉及朝鮮社會的各個方面。在政治上，改革官制，推進行政制度的近代化。軍國機務處首先宣布 停止使用清朝年號，改以朝鮮王朝開國紀年，即改“光緒二十年”為“開國五百三年”。然後，對停留在中世紀的中央機構進行改革，廢除六曹（吏、戶、禮、兵、刑、工），改為八衙門（內務、外務、軍務、度支、法務、學務、農商、工務），議政府領議政改稱“總理大臣”，廢左議政與右議政，各衙門首長稱大臣，次長稱協辦；將捕盜廳改為警務廳，廢除義禁府，設立會計審查院，並將官員的品級由九品十八級變為11級，分為敕任官、奏任官和判任官三等，通過一系列的官制改革初步確立了近代國家體制。同時，實行宮府分離，專門設立宮內府管理宮廷事務，而政府事務歸軍國機務處。另外，廢除科舉考試，改由考核“國文、漢文、寫字、算術、國內政治、外國事”來銓選官吏，並且革除了文尊武卑的慣例。

經濟上，主要是對財政和貨幣政策進行改革，並開始實行產業化，促進資本主義經濟發展。首先，統一國家財經，實行一元化管理。軍國機務處規定全國財政和稅收統歸度支衙門管轄，下設9個管稅司，監督全國220個稅收署，這樣就避免了過去王室、戶曹和宣惠廳等多個機構分別收稅的弊端。其次，廢除實物稅，改由現金交納。實施稅法，處理地方歲入事務，並設立地方銀行和米穀商社，以激活商品經濟。第三，統一度量衡。第四，整頓貨幣，實行銀本位制。頒布《新式貨幣發行章程》，規定以舊錢“常平通寶”為價值單位，將相當於500個價值的五兩銀幣作為本位貨幣，一兩銀幣（100個價值）、二錢五分白銅幣（25個價值）、五分赤銅幣（5個價值）和一分黃銅幣（1個價值）作為輔助貨幣，舊幣暫時仍可使用，逐步兌換成新幣。而最後一項措施是最能體現日本對朝鮮的干涉和滲透的。因為當時朝鮮還無法大規模鑄造新式貨幣，在日本公使大鳥圭介的指示下，軍國機務處允許日幣和新幣混合使用。這就使日元在朝鮮的流通範圍由通商口岸擴大到朝鮮全境，從而威脅朝鮮的經濟安全。而實行銀本位制亦包含了將朝鮮經濟納入日本金融體系之內的意圖。

社會生活上，開始觸動封建舊習俗和封建等級制度，逐步引入文明開化的資本主義生活方式。包括廢除緣坐法，廢止公私奴婢法，嚴禁販賣人口，革除庶孽禁錮法，不分貴賤登用人才，簡化朝服，改革養子制度，禁止早婚（男子20歲、女子16歲），允許寡婦改嫁，嚴懲貪官污吏，改善賤民待遇，准許官員退休后經商等等。值得提出的是，第一次甲午改革期間還曾規定：“法律、敕令總以國文為本，漢文附譯，或混用國漢文”，即政府公文不再只用漢字，而將朝鮮文（國文）和漢文混合使用。時人黃玹也記載道：“是時京中官報及外道文移，皆真諺相錯，以綴字句，蓋效日本文法也。我國方言古稱華文曰真書，稱訓民正音曰諺文，故統稱‘真諺’。及甲午後，趨時務者盛推諺文曰國文，別真書以外之曰漢文。於是‘國漢文’三字遂成方言，而‘真諺’之稱泯焉。其狂佻者倡漢文當廢之論，然勢格而止”，這是朝鮮文字的一次重大變革。

第一次甲午改革總體來說是具有鮮明的進步性的，而且自主性也相對較強。儘管如此，它仍然是一次在日本的陰影下實施的改革，而且改革措施本身或是實施力度都很不徹底。政治改革雖然涉及到限制王權，卻沒有地方制的改革，經濟改革反而有利於日本的經濟侵略，軍事改革更是隻字未提。就實施力度而言，由於當時南部處於東學黨控制，北部又是中日酣戰的戰場，所以改革法令的實施範圍很小，正如當時一名軍國機務處官員金允植所言，“朝令不行於十裡外”。加之興宣大院君內心厭惡日本人及親日開化派，並不支持改革。他讓自己的孫子李埈鎔任內務協辦兼親軍統衛使，處處與軍國機務處搶奪權力，甚至在1894年10月31日派人暗殺了法務協辦金鶴羽。大鳥圭介曾報告說：“7月23日後兩三周間，朝鮮新政府表面上多少施行改革，但爾後有一方以大院君及其孫、另一方為親日派之兩派相爭。從而朝鮮官吏以朋黨之爭與拙劣之詭計為事，而不施行必要之改革。”對外，大院君秘密聯絡平壤清軍，又暗令東學黨起兵反日。他在通過平安道觀察使閔丙奭轉達清軍將領的信函中寫道：“現今宗社安危一時為急，日望天師（指清軍）之東援。頃聞大隊陸續出來，此誠再造之秋也。伏乞上天厚助，保我宗社殿宮，廓清奸黨附日賣國之徒，極出眉急，血祝血祝。”又在給東學黨下的密旨中說：“爾等自先王朝化中遺民，不忘先王之恩德，而至今尚存。在朝者盡附彼里（指日本），內無一人相議，煢煢獨坐，仰天號哭而已。方今倭寇犯闕，禍及宗社，命在朝夕，事機到此，爾若不來，迫頭禍患，是若奈何？”足見大院君對日本人和主導改革的開化派的敵視乃至仇視。除了朝中大院君一派的掣肘，廣大老百姓也認為軍國機務處是“倭黨”，在日本的指令下進行改革，因此普遍抵制改革法令，許多改革措施淪為一紙空文，以至於被譏為“紙上改革”。但第一次甲午改革作為開化派主導的資產階級改革，仍然對朝鮮社會的進步具有積極意義和推動作用。

1894年9月15日，日軍在平壤戰役中獲勝，隨後清軍被逐出朝鮮。但是甲午更張並未因此漸入佳境，不僅因大院君與親日開化派的傾軋而舉步維艱，更受到了強烈的外部壓力。自1894年9月下旬以後，各地東學黨就陸續起義，聲稱要消滅日本人和親日派。另一方面，受到大院君一派的指使，守門將金基泓在10月2日上疏，公然攻擊主導甲午更張的軍國機務處要員金弘集、金允植、朴定陽、金宗漢、安駉壽、金嘉鎮、趙羲淵、權瀅鎮為“無君賣國”之“八奸”，一度引起政界混亂。在朝鮮內政改革陷入困境、親日政權面臨危機的情況下，駐朝公使大鳥圭介遭到日本輿論的譴責。日本外務大臣陸奧宗光雖然對朝鮮改革不重視，但也指出大鳥“對朝鮮政府的舉動，儘管表面疾言厲色，貌似強硬，而骨子裡自然難免力有不逮，難於措手……因此，在改革內政事務上，未能實行我國政府以前所聲明的內容，往往難免有隔靴搔癢之感”。於是“明治元勛”井上馨就粉墨登場了。

先是日本內務大臣井上馨因過去在大藏省任職時的瀆職事件而備受議會在野黨的攻擊，於1894年6月7日提出辭職，雖被內閣總理大臣伊藤博文挽留，但處境依舊困難。到9月時傳來朝鮮內政改革陷入困境的消息，日本輿論在譴責大鳥圭介的同時又呼籲任命一個強勢人物對朝鮮進行干涉。曾與朝鮮多次交涉的井上馨成為最佳人選，這也正好成為他迴避國內攻擊、重樹威信的好機會。伊藤博文在9月24日寫給井上馨的信說，朝鮮內政改革是一件很困難的事情，畢竟是因為朝鮮改革的問題才和清國開戰，如果沒有一些成績，會導致外界說日本高唱朝鮮內政改革只不過是製造開戰的一種借口，故他對此甚為不安。井上馨在回信中說他完全同意伊藤博文的看法，並自告奮勇，願意出任駐朝公使，“試一試晚年的手腕”。日本政府遂於10月15日撤換了干涉不力的大鳥圭介，改由井上馨出任駐朝公使。此舉標誌著日本全面加強對朝鮮內政改革的干涉。

1894年10月25日，井上馨抵達朝鮮赴任。井上馨曾與朝鮮簽訂《江華條約》和《漢城條約》，並作為外務卿處理過壬午兵變和甲申政變的善後事宜，故對其國情本來就有所了解。他赴任后謁見朝鮮高宗和閔妃，又會晤大院君及其他朝鮮要員。經過一段時間的接觸，井上馨得出了大院君和閔妃是朝鮮內政改革的障礙物的結論，而大院君目前還在位上，故應及時除掉。當時大院君里通清軍的信函被日軍繳獲，日本第一軍司令官山縣有朋將此信函轉交給陸奧宗光，陸奧宗光又給了井上馨，同時大院君一派與東學黨來往的證據也被朝鮮親日派搜集並交到日本公使館手裡。井上馨便以此為證據向大院君施壓，逼其退位。11月12日，大院君向井上馨發誓不再干政，11月18日又在雲峴宮召集眾臣及日本人岡本柳之助，宣布引退。11月22日，高宗下令收回7月23日將國政交給大院君的教旨，大院君正式下台。

與此同時，井上馨一面調集日軍鎮壓東學黨起義，一面連續於11月20、21日進宮，當著高宗和眾臣的面宣讀自己擬定的“內政改革綱領二十條”，以朝鮮國王的“顧問”和朝鮮改革的“總設計師”自居，強勢介入甲午更張。井上馨剷除大院君以後，又思考如何防止閔妃東山再起，他在11月24日的報告說：“如羈絆大院君之暴戾而不制服王妃之跋扈，則將是以暴代暴。……使大院君不得干涉國政的同時，於宮內準備制御王妃之一切”。事情確實如井上所料，大院君下台後，蟄伏已久的閔妃開始嘗試恢復權力，於11月27日鼓動高宗不經議政府同意而擅自任命韓耆東、李建昌、李容稙、高永喜四人分別為度支、法務、內務、農商衙門的協辦。井上馨聞之勃然大怒，先致書總理大臣金弘集質問此事，金弘集不得不在11月29日撤銷四協辦的任命。但井上仍不罷休，在12月1日面見高宗，逼問任命四協辦是否為閔妃嗾使。高宗被迫保證以後決不準閔妃干政，井上則以收回內政改革綱領二十條和撤回鎮壓東學黨起義的日軍相威脅，繼續向高宗施壓。12月6日，金弘集等五大臣代表高宗向井上馨認錯，並在井上面前發誓要聽日本的話進行改革，此次風波遂告一段落。12月8日，井上馨又一次謁見高宗和閔妃，再度得到了閔妃不幹政的承諾，同時井上暗示起用甲申政變后亡命日本的開化黨人 朴泳孝。高宗和閔妃轉而迎合井上馨，第二天就下令朴泳孝“蕩滌敘用”。朴泳孝的親日程度遠在金弘集之上，主張完全依靠日本進行改革，將他安插進朝鮮政府中也是日本加強對朝干涉措施的一環。1894年12月17日，朴泳孝被任命為內務大臣，在朝鮮政府中的地位僅次於總理大臣金弘集。隨著金弘集、朴泳孝聯合政府的建立，第二次甲午改革揭開序幕。至此井上馨相繼逼退大院君、搞定閔妃、鎮壓東學黨起義以及扶植朴泳孝，日本對朝鮮的干涉和控制大大強化。

第二次甲午改革的核心主導力量是朴泳孝、徐光范等曾參與甲申政變的開化黨人，幕後總指揮則是井上馨。金弘集、朴泳孝聯合政府以井上馨向朝鮮政府提出的“內政改革綱領二十條”為藍本，制定了《 洪範十四條》，並由高宗於1895年1月7日率文武百官在宗廟宣誓《洪範十四條》，其中特別提到脫離中國獨立以及禁止後宮和宗親（分別針對閔妃和大院君）干政。《洪範十四條》已經具有憲法的性質，就內容而言比第一次甲午改革的內容更加徹底。因此，《洪範十四條》可以說是第二次甲午改革的綱領性文件。

第二次甲午改革的重點是政治改革。首先，導入內閣制，進一步實現對君權的限制。同時，將八衙門改為七部，並明確其許可權，使其更符合西方近代文官體制。其次，縮小宮內府編製。然後，對地方行政制度進行改革，廢除朝鮮八道，改為二十三府制，收回地方官的司法權和軍事權，加強中央集權。此外 對司法制度進行改革，公布《裁判所構成法》，將司法權從行政權中分離，實行司法獨立，設立各級裁判所，培養法官。第二次甲午改革期間還對警察制度、外交官制度進行改革，使朝鮮的政治體制不斷朝近代化邁進。

第二次甲午改革的政治改革是向日本看齊的，自井上馨來到朝鮮后，第一次甲午改革的中樞機關——軍國機務處便停止運作，因為井上試圖廢止軍國機務處，代以日本式的內閣。他在11月21日謁見高宗時介紹了內閣制，高宗問：“內閣為何物？”井上說：“內閣是國王親臨下召集各大臣一同商議國政的場所，由君主召集各大臣並議定國政而稱謂也。”高宗又說：“那麼，非開設於宮中不可。我記得內閣一詞似起始於明代，我國也曾經有常參之稱，召集各判書及大監而商議國政。在宮中內殿集會亦有過此制。”井上澄清道：“內閣一詞是否源於明代（這無所謂），總之內閣是大君主親臨下與各大臣一同議事的處所之稱。……要言之，議事之處所即國王內閣。稱其為內閣，如您難以理解，即稱為議政府亦可，乃於議政府召集大臣而君主親臨者也。”於是，高宗按井上馨的要求，在1894年12月17日即第二次甲午改革開始之際頒布敕令第6號，正式宣布廢止軍國機務處，另設中樞院代替其議事職能。1894年1月11日，高宗下詔改議政府為內閣，以金弘集為首任內閣總理大臣。所有政策均由內閣議定，然後再稟告於君主，君主只有裁可施行的權力而無制定政策的權力，這樣就使君權受到制約。此外，井上馨還深化第一次甲午改革期間的“宮府分離”政策，於1895年4月26日出台了《宮內府官制》，依據日本宮內省的建制來簡化朝鮮宮內府，還效仿日本宮內顧問官設立了宮內府特進官。就這樣，井上馨將日本的皇室制度和內閣制度強加給朝鮮，徹底排除宮中勢力，以金弘集、朴泳孝等開化派為中心創建一個聽命於日本的強有力的中央集權行政決策機構，即建立有利於日本控制朝鮮的一元性政治體制，以達到使朝鮮保護國化的目的。此外第二次甲午改革中各部聘用日本人為顧問，這就使改革的自主性大打折扣，便於日本對朝鮮內政的全面干涉與滲透。日本顧問編製如下表：

除了政治改革之外，第二次甲午改革在社會和經濟方面，完善了新的稅收制度，同時高宗效仿日本《教育敕語》，於1895年2月26日頒布《教育立國詔書》，確立了德智體全面發展的新教育理念，並興辦新式學校，如漢城師範學校、外國語學校等，還派遣兩班子弟114名前往日本慶應義塾留學。軍事方面，金弘集和朴泳孝的聯合內閣開始啟動軍事改革。主要包括：實施新軍階，合併統衛、壯衛和總御三營，此外新設訓練隊，並計劃在1895年底由2個大隊擴大到6個大隊，首次編製工兵、輜重兵等特科隊，設立士官養成所，培養新式軍事人才，招收學員不問身份等。在這些改革中也不乏日本人的身影，如井上馨積極推動借款給朝鮮，並在1895年3月30日簽訂了《乙未借款條約》，向朝鮮政府貸款300萬日元（原定500萬元），作為加強控制朝鮮的手段；新設的訓練隊則由日本陸軍中佐楠瀨幸彥負責訓練，將其培養為一支親日的部隊，後來也是日本殺害閔妃的急先鋒。

第二次甲午改革表面上比第一次更加進步，但實際上卻使日本不斷加強對朝鮮的控制，而親日政權內部的傾軋也愈發激烈。在第一次甲午改革時，就有大院君與開化派的爭端。隨著朴泳孝就任內務大臣、第二次甲午改革開始，朝鮮政府的派系分化更加明顯。執政的親日開化派分為金弘集和朴泳孝兩派，而失勢的大院君和閔妃兩派也在窺伺政權。屬於金弘集一派的有金弘集、金允植、魚允中、俞吉濬、趙羲淵等人，行事穩健，與日本保持距離；屬於朴泳孝一派的有朴泳孝、徐光范、李圭完、申應熙、鄭蘭教、李周會等人，作風激進，親日色彩更濃厚。金弘集、朴泳孝聯合政府從一開始就同床異夢，至1895年2月兩派更是“幾乎到了勢不兩立的程度”。此時朴泳孝一派仗著日本公使井上馨的後援，並與閔妃相互利用，先掃除大院君的殘餘勢力，於1895年4月以暗殺金鶴羽的罪名將大院君之孫李埈鎔逮捕，並打算處以死刑。在金弘集一派的強烈反對和井上馨的勸告下，將李埈鎔改為流放，但他的同黨朴准陽、高宗柱、李泰容等被牽連處死，大院君也被軟禁起來。隨後朴泳孝在高宗、閔妃的支持下又對金弘集一派展開攻勢，陷害屬於金派的軍部大臣趙羲淵，金弘集、魚允中為保趙羲淵而觸怒高宗，到1895年5月底金、魚、趙都被免職，朴泳孝一派在內鬥中獲勝。

然而，在親日政權的內鬥過程中，坐收漁利的卻是閔妃。她一方面支持朴泳孝去攻擊大院君和金弘集派，另一方面糾集了李范晉、朴定陽、李完用、沈相薰、安駉壽等形成“貞洞派”（親歐美派），作為自己的班底；又在1895年5月的“三國干涉還遼”事件中看到了俄國的實力，與俄國駐朝公使韋貝爾迅速勾結起來，以對抗日本人和親日派。1895年6月，朴定陽等貞洞派崛起，朴泳孝的勢力又被削弱。而日本在三國干涉還遼以後，在朝鮮的威信大幅度降低，也開始重新審視對朝政策。1895年6月4日，日本內閣會議決定“今後對韓政略宜採取儘可能不加干涉而使朝鮮自立的方針”，6月7日，井上馨又回國研究對朝政策。於是日本的干涉逐漸退潮，朴泳孝一派也失去靠山，地位日益危殆，隨後的訓練隊換防一事使宮中和朴泳孝的關係開始撕破。原來在1894年日軍佔領景福宮一個月後，便交給朝鮮軍換防，由美國教官戴伊訓練。而朴泳孝則試圖以第二次甲午改革中成立的新式軍隊——訓練隊代替舊軍防守王宮，結果遭到高宗拒絕，於是朴泳孝與高宗、閔妃的關係從相互利用轉為敵對關係。而後在7月6日，發生了朴泳孝謀逆敗露事件，朴泳孝及其同黨申應熙、李圭完等人被迫亡命日本，失去權力一年之久的閔妃也奪回了政權。1895年7月17日，舊軍被改編為兩個大隊的“侍衛隊”，仍負責守衛王宮。7月下旬，井上馨回到朝鮮續任，對高宗和閔妃的態度溫和了很多，並允諾寄贈朝鮮王室300萬日元。8月24日，金弘集重新出任內閣總理大臣，但實權把持在貞洞派手中。此時閔妃對內赦免甲午更張之初被定罪的閔氏家族成員，進一步排擠親日派；對外則繼續維持“引俄拒日”方針，試圖驅逐日本勢力。在這樣的背景下，甲午更張進入第三階段（乙未改革）。

第三次甲午改革又稱乙未改革，以1895年8月24日金弘集第三次出任總理大臣為起始。日本雖然自1894年6月後暫時中止了對朝鮮內政的干涉，但無法容忍閔妃愈發放肆的排擠親日派及勾結俄國的行為；同時井上馨提出的300萬元寄贈金一事口惠而實不至，也使閔妃徹底拋棄了對日本的幻想，在引俄拒日的道路上越走越遠。於是關於閔妃將租借咸鏡道港口給俄國、解散訓練隊、全部逐出日本顧問、暗殺金弘集等親日派的各種傳聞層出不窮，朝鮮的親日派人人自危，在朝鮮的日本人也準備採取強硬措施，試圖挽回局面，重振日本在朝鮮半島的優勢地位。1895年8月17日，日本政府任命陸軍中將三浦梧樓為新任駐朝公使，9月1日抵達朝鮮赴任。三浦梧樓及其他在朝鮮的日本人都一致認為閔妃為妨礙日本勢力擴張的禍根，決定將她殺死，為此聯絡大院君與朝鮮親日派一起行動。1895年10月7日，閔妃下令解散訓練隊，並將此消息通報三浦梧樓。三浦以此為契機動員駐朝日軍及日本浪人攻入景福宮，並以訓練隊為先鋒，挾大院君一同入宮，以造成朝鮮內部政變的假象。10月8日凌晨，朝鮮侍衛隊被日軍打敗，隨即閔妃被日本人暗殺，史稱“乙未事變”。乙未事變后，金弘集內閣大換血，貞洞派被全部排擠出政府，親日派重新得勢，各項改革措施也繼續推進。

自閔妃奪權以後，在前兩次改革中被限制的君權得到恢復，宮中逐漸凌駕於內閣之上，而在乙未事變發生的當天，高宗就被迫下詔：“凡百政令，皆先議於內閣大臣”，也就是重新走上內閣制的軌道，此後的高宗實際上是日本人和親日派的傀儡。第三次甲午改革較少涉及政治和經濟方面的內容，主要側重於社會改革，其改革內容主要包括小學令、種痘令、開設郵局等。第三次甲午改革的主導者為總理大臣金弘集和內部大臣俞吉濬，此時的金弘集一派由於擺脫不了乙未事變的干係，不得不把自己的命運和日本綁在一起，徹底依賴日本。

乙未事變的真相很快就被曝光，日本受到了世界各國尤其是俄國的壓力，朝鮮人的反日情緒也達到頂峰，朝 鮮的親日政權也自然不能長久維持。金弘集內閣在日本的指示下，開始實行一些收買人心的措施，恢復了閔妃的王后之位，審判並處死了一些和日本合作殺害閔妃的朝鮮人（但參與乙未事變的日本人被帶回日本審判並無罪釋放），並準備為高宗上“皇帝”尊號。不過，金弘集內閣已經徹底失去了人民的支持，統治階級內部也危機叢生，乙未事變后失勢的貞洞派一直在策劃反攻倒算，1895年11月28日發生的“春生門事件”說明金弘集內閣實際上已是搖搖欲墜。而接下來公布的“斷髮令”更是為金弘集內閣及其改革掘好了墳墓。

1895年12月底，金弘集內閣宣布建立年號“建陽”，並使用公曆（太陽曆），即改“開國五百四年十一月十七日”為“建陽元年一月一日”。緊接著，他們發布了“斷髮令”，要求朝鮮男子剃去髮髻，改為西式平頭。高宗率先斷髮，內部大臣俞吉濬出動大批巡檢、軍警或把守道路、渡口，或手持剃刀走街串巷，挨家挨戶強制斷髮，激起人民的反感和悲憤，以致“終日風霾，哭聲滿城”。斷髮令頒布后，朝鮮人鬱積已久的反日反政府情緒終於如火山爆發一般，引發了朝鮮社會的大騷動，以“為國母報仇”和“頭可斷，發不可剪”為口號的乙未義兵（第一次義兵運動）迅速爆發並蔓延，局勢一發不可收拾。金弘集內閣的末日隨之來臨。

1896年2月11日，在俄國前公使韋貝爾和李范晉、李完用等貞洞派的精密部署之下，不堪忍受日本人和親日內閣壓迫的高宗逃離景福宮，來到俄國公使館避難，史稱“俄館播遷”。高宗在俄國公使館宣布逮捕逆賊五大臣：總理大臣金弘集、內部大臣俞吉濬、軍部大臣趙羲淵、法部大臣張博、農商工部大臣鄭秉夏。親日內閣至此倒台。金弘集、鄭秉夏被逮捕並處決，魚允中在流亡回鄉途中被群眾所殺，俞吉濬、趙羲淵、禹范善等30多名親日派逃亡日本，日本在朝鮮的擴張得到遏制，甲午更張終於以失敗告終。但是朝鮮的近代化之路並未中斷，繼之而起的是高宗主導的“光武改革”和開化派知識分子掀起的獨立協會運動。

甲午更張自日本控制朝鮮始，至日本失去朝鮮終，日本的影響貫穿其前後，因此甲午更張不僅是朝鮮的內政改革，也是日朝關係的一大事件，與日本有莫大的關係。日本思想家福澤諭吉起初對甲午更張給予很高的評價，他說：“朝鮮人在數年之後看到其改革的成果，必將明了日本國的心志，並表示深切的感謝之情。”後來又進一步闡述道：“一國之獨立自應有一定法則，當今世界作為一國，無論國事還是人事，自一至十，倘非依據文明主義，國將不國……對朝鮮的干涉不僅不必客氣，而且我輩祈盼這種干涉更加深入，使其迅速成功進入文明之門……日本人對朝鮮國事的干涉雖然明目張膽，但其目的在於一掃貧弱國度之腐敗，引導其進入文明富強之域而已。”然而甲午更張失敗后，福澤諭吉又對朝鮮改革持悲觀態度，他在1898年回顧甲午更張時說：“日清戰爭當初我國人士勸告該國政府革新弊政，組建內閣，制定審判法等相關法律，改進租稅的徵收法等，從形式上推進了與日本同樣的改革，其結果使該國日益產生對日本的厭惡而已。看來朝鮮自有其固有習慣，而此種習慣決非朝夕可改。”

對甲午更張最早進行學術研究的也是日本人。1944年，日治朝鮮京城帝國大學教授田保橋潔發表了《近代朝鮮的政治改革》一文，該文將甲午更張取得的成就主要歸因於日本方面的干涉和指導，將甲午更張定位為“朝鮮官僚中的革新分子獲得日本政府的全面援助，效法明治維新之鴻業，打破李氏五百年的舊體制，力圖整備近代國家的態勢的一次事業”，對其在朝鮮史上的意義，強調“其影響甚大，對半島的社會經濟機構產生了根本性的動搖”，是“朝鮮近代史上的最大事件”。戰後的在日朝鮮人學者姜在彥則稱甲午更張為“朝鮮近代史上第一次由開化派執政的時期”、“首次從制度上給朝鮮的政治、經濟、社會明顯打下‘近代’烙印的事件”。姜在彥指出：“如果說甲午改革出於自主性和他動性兩個方面，在與日本保持不即不離的同時，基本上貫徹了自主原則的是第一、第二階段”，認為這三個階段改革的行為主體是“改良的開化派”。他還寫道：“甲申政變與甲午改革之間的區別，雖在於前者以暴力手段奪取守舊派的權利，後者是他動的，但都是因缺乏依靠對大眾的啟蒙獲得國民認同的前提下由少數精英從‘上’面進行的資產階級改革。”

甲午更張和開化派領導的前一次改革——甲申政變一樣，也是朝鮮近代史上的一次頗具爭議的歷史事件。朝鮮民主主義人民共和國的史學界在20世紀60年代以前對甲午更張一般持否定態度，稱之為“日本操縱下的所謂‘甲午改革’”，並評價甲午更張的改革措施“從表面上看，在一定程度上反映了1894年甲午農民戰爭時期朝鮮人民自下而上的強烈要求（甲午農民戰爭中要求改革弊政方案等）。因此，其大部分內容在客觀上是符合朝鮮社會的發展方向和朝鮮人民的願望的。也就是說，‘甲午改革’形式上具有朝鮮‘資產階級上層改革’的性質。儘管這一‘改革方案’其後很少實施，但在當時的歷史條件下，它在客觀上對朝鮮社會的發展起了一定的積極作用，正因為如此，日本侵略者才把這一‘改革’粉飾成似乎是為了朝鮮而實行的。但是，其實質只不過是日本侵略者為便於其侵朝而採取的對策而已。也就是說，當時朝鮮中世紀的封建等級制度、國家管理體制、封建的實物稅和貢納制、封建官僚無止境的橫徵暴斂等等，這一切都已成為日本資本家對朝鮮進行掠奪貿易的障礙。因此，‘甲午改革’的結果，實際上是為日本侵略朝鮮鋪平了道路”。

從20世紀60年代以後，朝鮮史學界對甲午更張的評價趨向肯定，朝鮮著名歷史學家金錫亨、全錫淡所著的《朝鮮近代革命運動史》認為“1894年改革，是朝鮮社會發展合乎客觀規律的反映，是符合朝鮮人民利益的進步的施策”，同時認為改革的承擔者（指金弘集等人）是“作為朝鮮人民和日本侵略者的矛盾、朝鮮人民和封建統治者的矛盾，以及日本侵略者和朝鮮封建統治者的矛盾的調節者而登上政治舞台的”，因此，他們“不能排除日本侵略者的干涉”、“不能給反動勢力以決定性的打擊”。但總體上來說，甲午更張被認定為朝鮮“近代史上具有劃時代的意義”的事件。20世紀80年代以後的朝鮮史學界對甲午更張的評價則情況大變，在按照金日成指示出版的體現“主體史觀”的《朝鮮全史》（第13卷，1980年出版）中稱之為“ 1894年資產階級改革”，指出甲午更張是“在1894年農民戰爭的風暴中封建統治階級出身的革新官僚斷行的近代的上層改革”，認為軍國機務處“終究是我國革新勢力獨自建立的政治機構”，對甲午更張給予高度評價。對甲午更張的評價由否定轉向肯定，主要體現了朝鮮政治形勢的變化。早期剛解放不久，故著重控訴日本對朝鮮的侵略；而20世紀70年代主體思想確立以後，則要強調朝鮮的“主體性”，將甲午更張說成是朝鮮革新官僚為挽救民族危機、實現近代化而自主進行的改革。另外朝鮮史學界將甲午更張限定於1894年7月27日到12月17日軍國機務處存在的時期內，認為井上馨的干涉標誌著甲午更張的失敗。而通常所說的第二次、第三次改革則不被朝鮮所承認。

大韓民國史學界早期也與朝鮮一樣，強調甲午更張是按日本的意圖進行的近代化改革，方便日本侵略朝鮮，與朝鮮半島淪為日本殖民地有一定的淵源關係，因而對其給予偏否定的評價。韓國歷史學家白鍾基認為雖然甲午更張的內容“是日軍佔領下被強制執行的產物，但不少方面是我國社會發展應實施的條項”。然而，“即使說這類的改革是符合國民利益的進步政策的體現，在當時的社會、政治條件下，就其實際效果而言，也實在過於勉強”，“因為我國國民並不把它看成是為了民族國家的發展和福利制定的，而是具有破壞作用的侵略性產物”。姜萬吉教授在其著作《韓國近代史》中這樣評價道：“甲午改革，從遠的方面來看，反映了實學論者的改革論和‘民亂’農民的要求；從近的方面來看，則是把甲申政變的勢力、甲午農民軍等不斷要求對舊的朝鮮王朝統治體制進行根本改革作為基礎所進行的改革。但是，在改革過程中，懷著侵略目的的日本力量起了作用，使它沒有能夠成為與建立近代民族國家相聯繫的改革。……它在制度改革方面幫助日本侵略的性質更為突出。”

朝鮮和日本在甲午更張中角色，即究竟誰是主導者這一問題一直是評價甲午更張的糾結點，換言之即“自律性”與“他律性”的問題。日本史學界和早期的朝鮮、韓國史學界都認為甲午更張是“他律性”的，但朝鮮自20世紀80年代以後則認為甲午更張是“自律性”的而給予肯定評價；韓國史學界自20世紀90年代以後也開始傾向於甲午更張屬於“自律性”的觀點。韓國學者柳永益批判田保橋潔等日本學者的他律性觀點，主張“若要將甲午更張前後的朝鮮開化運動的開展情況、軍國機務處的結構、運營及其議案內容等結合在一起而對此予以探討，便可以得到甲午更張還不如說是朝鮮開化派官僚主導而日本進行幫助的一場改革，即歸根結底究竟為自律性改革的特點”。此觀點亦值得商榷，如2002年高麗大學編著的《新編韓國史》中承認在甲午更張在早期基本沒有日本干預，“但是，從整體上來看，我們其實不得不承認甲午改革是一場具有非自主性的改革。甲午政權本身就是由於日本的介入而成立的，掌權之後也是在日本的軍事和經濟支持下促進改革的。正如前面所述，其改革內容也存在明顯的局限性。這與作為一支政治力量的改革促進勢力沒能在國內民眾中間確立牢固的支持基礎、同時又不具有支撐自己的獨自的軍事和經濟實力等局限性是聯繫在一起的。而這種局限性又使得具有侵略目的的日本的影響力在改革的促進過程中很容易發揮作用，因此甲午改革就具有了幫助日本加深對朝鮮半島進行侵略的制度改革的性質”。