水資源管理紅線

引子

在2009年年初召開的全國水利工作會議上，回良玉副總理髮表了重要講話，對做好新形勢下水利工作提出了明確要求，強調要從我國的基本水情出發，實行最嚴格的水資源管理制度，對水資源進行合理開發、綜合治理、優化配置、全面節約、有效保護，建立健全流域與區域相結合、城市與農村相統籌、開發利用與節約保護相協調的水資源綜合管理體制，強化水行政主管部門的水資源管理與監督職能，繼續推進城鄉水務一體化。

含義

實行最嚴格的水資源管理制度，就是要不斷完善並全面貫徹落實水資源管理的各項法律、法規和政策措施，劃定水資源管理“紅線”，嚴格執法監督。

圍繞水資源的配置、節約和保護：

1、明確水資源開發利用紅線，嚴格實行用水總量控制；

2、明確水功能區限制納污紅線，嚴格控制入河排污總量；

3、明確用水效率控制紅線，堅決遏制用水浪費。

落實措施

第一，以總量控制為核心，抓好水資源配置。一要進一步完善水資源規劃體系。規劃是優化配置的基礎，是經濟社會發展總體目標和布局在水資源領域的具體體現。要以實現水資源可持續利用為目標，以需水管理為核心，抓好全國、流域、區域水資源綜合規劃和節約、保護等專業規劃的編製，強化規劃的執行和監督檢查，充分發揮規劃的基礎導向作用和剛性約束作用。二要搞好水量分配和取水總量控制。全面推行取水總量控制。各流域管理機構要在水資源綜合規劃基礎上，制定流域水量分配方案。要依據水量分配方案、區域用水協議，提出各省、自治區、直轄市的取水許可總量控制指標，對流域內用水全面實行總量控制。各省、自治區、直轄市要將總量控制指標逐級分解到各行政區域，建立覆蓋流域和省、市、縣三級行政區域的取水許可總量控制指標體系。三要實行嚴格的取用水管理。各行政區要按照總量控制指標制定年度用水計劃，實行行政區域年度用水總量控制，建立相應的監管制度，任何地方和任何單位都要嚴格執行，不得突破。要嚴格取水許可審批，加強取水計量監管。對超過取水總量控制指標的，一律不再審批新增取水。四要繼續推進水權制度建設。在搞好初始水權分配的基礎上，加快推進水權轉讓制度建設。做好水權轉換試點，擴大試點範圍，深入探索水權流轉的實現形式，鼓勵水權合理有效流轉，充分發揮市場作用，優化水資源配置。健全相關監管制度，規範水權的分配、登記、管理、轉讓等行為，切實保障利益相關者的合法權益。五要切實加強水資源論證工作。大力推進國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃和重大建設項目布局的水資源論證工作，推動水資源論證的著力點儘快從微觀層面轉入宏觀層面，從源頭上把好水資源開發利用關，增強水資源管理在國家宏觀決策中的主動性和有效性。六要嚴格水資源費徵收、使用和管理。綜合考慮各地區水資源狀況、產業結構與用水戶承受能力，合理調整水資源費徵收標準，擴大水資源費徵收範圍，充分發揮水資源費在水資源配置中的經濟調節作用。要依法徵收水資源費，統一賬戶，統一票據，統一征管程序，加強監督管理，確保足額徵收、足額上繳、規範使用。七要強化水資源統一調度。優化各項調度方案，完善調度管理制度，健全調度機制和手段，保障城鄉生活、生產和生態用水需求。進一步完善黃河、塔里木河、黑河等流域和區域的水資源調度工作，大力推進永定河、東江、大凌河、石羊河和江西五大水系等流域水資源調度工作。做好跨流域、跨行政區域的水資源調度，滿足重點缺水地區、生態脆弱地區、濕地等用水需求，切實加強應對突發事件的水資源調度工作。做好豐水地區枯水期的水量調度，提高供水保障能力。

第二，以提高用水效率和效益為中心，大力推進節水型社會建設。一要強化節水考核管理。制定用水定額標準，明確用水定額紅線。用水戶用水效率低於最低要求的，要依據定額依法核減取水量；用水產品和工藝不符合節水要求的，要限制生產取用水。強化節水“三同時”管理，建立健全節水產品市場准入制度。全國節約用水辦公室要切實履行職責，積極協調有關部門建立全國用水效率和效益評價與考核指標體系，健全節水責任制和績效考核制，實行嚴格的問責制，嚴格考核監督，做到層層有責任，逐級抓落實。二要大力推進節水型社會建設試點工作。鞏固現有試點成果，擴大試點範圍，深入探索不同水資源條件、不同發展水平地區建設節水型社會的模式與途徑。各流域管理機構，各省、自治區、直轄市水行政主管部門要加大對試點工作的指導和支持力度，及時協調解決試點中存在的問題，監督檢查試點工作進展情況，加強試點經驗交流和推廣。三要加大節水技術研發推廣力度。抓緊落實國家發改委、水利部等五部委聯合制定的中國節水技術政策大綱，積極推廣技術成熟、節水減排效果顯著、應用面廣的重大工業、農業節水技術和居民生活節水器具產品。組織開展關鍵和前沿節水技術的科研攻關和技術示範，增強節水領域自主創新能力。要抓好重點領域節水工程建設，農業領域繼續抓好大中型灌區和井灌區的節水改造，大力推廣噴灌、滴灌和管道輸水灌溉等先進實用的節水灌溉技術，發展現代旱作節水農業，推進林果業、養殖業節水和農村生活節水；工業領域要重點抓好鋼鐵、火力發電、紡織、化工等高耗水行業節水；城市生活領域要加快城市供水管網改造，加強供水和公共用水管理，全面推行城市節水。促進海水和苦鹹水、再生水、礦井水、雨水等非常規水源利用。四要完善公眾參與機制。要充分利用各種媒體，引導和動員社會各界積極參與節水型社會建設，通過聽證、公開徵求意見等多種形式，暢通公眾參與的渠道。農村要積極培育和發展用水者協會，鼓勵群眾參與水量分配、水價制定、水權轉讓等決策。建設節水文化，倡導文明的生產和消費方式，逐步形成節約用水的行為規範和社會風尚。

第三，以水功能區管理為載體，進一步加強水資源保護。一要加強飲用水水源地保護。各地要按照水法和國務院批准的全國城市飲用水安全保障規劃（2006-2020）要求，制定水源地保護的監管政策與標準，強化飲用水源保護監督管理，完善水源地水質監測和信息通報制度。要加快重要飲用水水源地綜合治理，推進農村飲水水源保護，進一步建立和完善水污染事件快速反應機制。二要強化水功能區監督管理。進一步完善水功能區管理的各項制度，科學核定水域納污能力，根據國家節能減排總體目標，研究提出分階段入河污染物排放總量控制計劃，依法向有關部門提出限制排污的意見。嚴格入河排污口的監督管理，加強省界和重要控制斷面的水質監測，強化入河排污總量的監控，及時將有關情況通報各級政府和有關部門。三要加強水生態系統保護與修復。繼續加強試點工作，加快石羊河、太湖等重點流域的水環境治理。抓緊建立生態用水及河流健康指標體系，加強水利水電工程生態影響評估論證，對不符合生態用水指標要求的，一律不得審批取水許可。開發利用水資源要維持河流合理流量，維持湖泊、水庫和地下水的合理水位，防止水源枯竭和水體污染。四要切實加強地下水資源保護。加快制定完善地下水保護政策，建立地下水動態監測和監督管理體系。加快地下水超採區劃定工作，逐步削減開採量，遏制地下水過度開發和超采。當前要重點抓好南水北調東、中線受水區和地面沉降區地下水壓采工作。抓好地下水涵養與保護，建立地下水應急戰略儲備制度。積極推進全國地下水保護行動試點，推動全國地下水管理工作全面開展。強化深層地下水禁采和限采措施，促進可持續利用。

第四，以流域水資源統一管理和區域水務一體化管理為方向，推進水管理體制改革。一要繼續完善流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理體制。流域管理機構要嚴格按照國家的法律法規，切實履行好職責，加強流域水資源的統一規劃、統一配置、統一調度，促進建立各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事協調機制和高效的執行機制。要合理劃分水資源流域管理與行政區域管理的事權和職責範圍。二要進一步推進城鄉水務一體化。加強行政區域內涉水行政事務的綜合管理，建立“一龍管水、合力治水”的管理體制，統籌城鄉水資源評價、規劃、配置、調度、節約、保護，統籌水源地建設、防洪、取水、供水、用水、節水、排水、污水處理與回用等工作，實現對水資源全方位、全領域、全過程的統一管理。逐步建立政企分開、政事分開、責權明晰、運轉協調的水務管理體制，建立健全能夠發揮體制優勢、強化行業管理的水務政策法規和技術標準體系，加強行業監管。積極推進水務行業市場化改革進程，逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作、企業開發的水務良性運行機制。

第五，以加強立法和執法監督為保障，規範水資源管理行為。一要加強水資源管理法規標準體系建設。要抓緊開展節約用水管理、地下水資源管理、水資源保護和水資源論證管理等方面的立法工作，建立適合我國國情和水情、較為完備的水資源管理法規體系。儘快制定當前亟需的水資源保護、地下水管理等標準，進一步完善水資源管理技術標準體系。各地要結合實際，抓緊制定取水許可管理、水資源費徵收管理、水資源節約保護等配套法規，健全水資源管理法律法規體系。二要強化監督管理。嚴格執行已有的涉水法規，規範行政行為，重點加強取水許可和水資源費徵收使用、節水管理、入河排污口審批等制度落實情況的專項檢查，嚴厲查處違法取用水、破壞水資源等行為，做到有法必依、執法必嚴和違法必究。

第六，以國家推進資源性產品價格改革為契機，建立健全合理的水價形成機制。水價是促進水資源節約保護的重要槓桿，是需水管理的重要手段。要按照中央關於推進資源性產品價格改革的要求，積極推進水價改革，建立既充分體現我國水資源緊缺狀況和符合市場經濟規律，又兼顧社會可承受度和社會公平，有利於節約用水、合理配置水資源、促進水資源可持續利用的水價形成機制。一要綜合考慮各地區水資源狀況、產業結構與終端用戶承受能力，合理調整水資源費徵收標準，擴大水資源費徵收範圍。二要按照促進節約用水和降低農民水費支出相結合的原則，逐步實行國有水利工程水價加末級渠系水價的終端水價制度，加快完善計量設施，推進農業用水計量收費，實行以供定需、定額灌溉、節約轉讓、超用加價的經濟激勵機制，推進農業水價綜合改革。三要按照補償成本、合理盈利的原則，合理調整非農業供水水價，繼續推行超定額累進加價制度，缺水城市要實行高額累進加價制度，適當拉開高耗水行業與其他行業的水價差價。四要加強水價管理，增加水價決策的透明度，積極制定相關配套政策，減輕提高水價帶來的社會影響。

第七，以重大課題研究和技術研發為重點，夯實水資源管理科技支撐。要圍繞全球氣候變化、經濟社會發展、水資源可持續利用和生態系統保護，開展水資源重大專題研究。一要加強水資源基礎性、戰略性問題研究。重點開展新時期水資源可持續利用戰略、水資源要素參與國家宏觀調控、宏觀水資源配置和調配、節水型社會建設、河流生態管理、應對氣候變化水資源管理政策等研究。二要加強應用技術研究開發。重點研究水資源優化配置技術、先進適用的節水技術、水資源保護和水生態系統修復技術、南水北調受水區水資源配置技術和非傳統水資源開發利用技術等。三要加強高新技術應用。重點研發自動化、全天候、多功能、高精度的水資源和水環境信息採集、管理以及數據共享技術體系，增強水資源預測、預報和預警能力，提高水資源管理的信息化水平。推廣應用一批高效、節水、降耗和環保的新技術、新材料、新設備和新工藝，全面提高水資源節約、保護和管理的科技含量。

第八，以強化基礎工作為抓手，提高水資源管理水平。一要定期開展水資源科學考察和調查評價，及時準確掌握水資源及其開發利用狀況，摸清水資源變化規律，分析用水變化趨勢，為水資源管理決策提供科學依據。同時，要密切關注氣候變化、生態環境等對水資源的影響，及時研究制定應對措施。二要加快水資源監控體系建設。抓緊建立與用水總量控制、水功能區管理和水源地保護要求相適應的監控體系。加強對社會取用水戶取水、入河排污口的計量監控設施建設，建立以獎代補等激勵機制，調動廣大用戶安裝計量設施的積極性。抓緊建設國家水資源管理信息系統，逐步建成中央、流域與地方水資源監控管理平台，全面提高水資源監管能力。三要加強水資源統計及信息發布工作。緊密結合國家需求和經濟社會熱點問題，發揮主動性和適應性，建立水資源統計指標體系，加強水資源公報等信息發布制度建設，及時向社會發布科學、準確和權威的水資源信息，增強信息透明度，正確引導社會輿論和公眾行為。