行政權力

行政權力的這一定義包括五個方面的內容：

行政權力的主體必須是國家行政機關及其工作人員；

行政權力的根本目標是通過貫徹執行國家法律、法令和各類政策來有效地實現國家意志；

行政權力的作用方式主要是強制性地推行政令；

行政權力的客體具有普遍性，是以整個社會為對象的國家權力；

行政權力的性質是執行和管理性權力。

國家管理行政事務的權力。是國家權力的重要組成部分。

在遠古時代

在奴隸制國家、封建制國家，國家權力一般不作劃分，一切最高權力都集中在國王、皇帝手中。資產階級興起后，反對封建君主專制，要求分享國家權力，資產階級啟蒙思想家提出了分權學說。17世紀，英國思想家J.洛克認為，國家權力應分解為立法權和行政權。立法權集中於議會，行政權集中於政府。18世紀，法國思想家孟德斯鳩在洛克思想的基礎上，提出了立法、司法、行政三權分立的學說。此後，行政權力是國家權力重要組成部分的觀念逐漸被人們普遍接受。在中國，資產階級民主主義革命的先行者孫中山認為，國家權力應分為立法、行政、司法、監督、考試五權，主張制定五權憲法。資本主義國家一般按分權制衡學說建立政治制度，國家的立法、行政、司法三種權力分別由議會、政府和法院獨立行使，使三權互相制約，以此維持權力的均衡。社會主義國家提出國家一切權力歸人民，最高權力機關統一行使國家權力，行政權力由最高權力機關產生的行政機關行使，向最高權力機關負責並受其監督。在中華人民共和國，全國人民代表大會是國家最高權力機關；國務院是最高行政機關，是最高權力機關的執行機關，憲法和法律賦予它最高行政權力。

內容 包括：①執法權。行政機關依據憲法和法律管理國家事務，制定行政政策，發布行政命令，並組織實施。②外交權。行政機關依據憲法和法律，制定和執行外交政策，派遣外交使節，締結外交條約，參加國際會議，對外宣戰或媾和。因外交事務關係到國家主權、公民權利等，行政機關行使外交權時需接受立法機關直接監督，與外國締結的條約通常要由立法機關批准。③軍事權。行政機關依法享有編製、訓練、調遣、指揮軍隊的權力。在總統制國家，由總統統帥三軍，在內閣制國家，由內閣統帥三軍。④立法參與權。行政機關依法參與立法過程的某些環節，具體指法律公布權和法案創議權。法律公布權，即依法由行政首腦公布立法機關制定的法律。在總統制國家，立法機關制定的法律需由總統公布。法案創議權，即內閣制國家，議會的法案通常都是由內閣提出，由議會審議通過。⑤審計權。行政機關依法有權審計、監督國家預算的執行，各級政府財政收支，國家財政金融機構和企事業組織的財政收支。⑥赦免權。行政機關依法具有大赦、特赦、減刑、複議等權力。

在先進社會

社會主義國家的行政權力有:①執行憲法和法律，制定行政方針、行政法規、發布行政命令，組織行政實施的權力。②編製和執行國家經濟和社會發展計劃、國家預算，提出法律議案的權力。③領導中央政府各部門的工作，領導國家經濟、科技、文化、教育、公安、司法、民政、監督等工作的權力。④領導地方各級行政機關的權力，有權改變和撤銷地方各級政府不適當的命令和決議。⑤依法組織行政機關的權力，包括確定國家行政機關的編製、任免、培訓、考核、獎懲國家公務人員。⑥領導和管理國防工業，保衛國家安全的權力。

政體不同，行使行政權力的主體也不同。總統制國家最高行政權屬於總統；內閣制國家最高行政權屬於內閣首相或總理大臣；委員制國家最高行政權屬於委員會集體。

特點主要有：①階級性，它是統治階級以國家名義實現其階級統治的權力。②強制性，它以國家暴力為後盾，強制執行國家的意志，推行政府的政策法令。③普遍約束性。在法定的行政管轄範圍內，行政權力毫無例外地普遍適用於所有機構和人員。④國家主權性。依法獨立自主地管理內政、外交事務，不受外國干涉。⑤有限性。它受憲法和法律的約束，受立法機關、司法機關的制約，受到公眾的監督。許多國家憲法對行政權力有明確限制，以保護公民的權利。

強制力、誘導力、組織制度、信息、個人因素。

早期分權學說

人們對於行政權力的認識，最早發端於分權學說。一般認為，亞里士多德首開分權學說的先河。他在《政治學》一書中將國家權力分為三種機能：議事、執行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執政官和平民會議之間相互制約的思想。

三權分立學說

近代意義上的分權學說是從洛克開始的，他認為國家有三種權力，即立法權、行政權和對外權。這裡洛克實際上是把國家權力分為兩部分，對外權在很大程度上屬於行政權的一種。明確劃分國家權力的是孟德斯鳩，他把國家權力劃分三種：立法權代表國家的一般意志；行政權主要執行國家意志；司法權主要在於保護民眾的利益。三權分立學說是適應資產階級反對封建君主絕對專制權力的需要而產生的。

現代政治學進一步發展了以三權分立為代表的分權學說，通過研究分權之後出現的權力不平衡現象，強調了分權基礎上權力制衡的重要意義。

政治與行政二分法

德國學者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開的思想，行政學創始人威爾遜以及社會組織之父韋伯都對此做了進一步的繼承和發展。美國學者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權分立相對應，它把行政權力作為一個獨立的領域來看待，促成了行政學的誕生，為對行政權力的專門研究奠定了基礎。但二分法對權力的分割過於簡單化，在解釋複雜現象時顯得力不從心。

20世紀末期出現的新管理主義在二分法的基礎上，對於政治權力與行政權力之間的交互作用進行專門研究，提出了國家治理權力問題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

五權憲法學說

五權憲法學說是孫中山在三權分立學說的基礎上，結合中國情況創立的一種學說。他把國家權力分為立法權、司法權、行政權、監察權和考試權五種。五權中的考試權就是指國家錄用公務員時要通過考試選賢任能，監察權也就是對行政官員進行監督。

議行合一學說

巴黎公社開創了一個先例，馬克思對此給予肯定。在議行合一的權力結構中，民主集中制是權力運行的基本原則。但議行合一在當代並非議行不分，而是在現代社會權力的所有者與執行者分離條件下解決二者關係，保證權力執行者切實執行權力所有者意志的重要理論。

從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權力失控的現象，而且更能夠體現民主原則，它把政治上的民主與行政上的權力集中統一特性有機地結合在一起。

組織權力學說

它從組織的角度來研究行政管理權力的各個層面。從一般組織的共同意義出發，這種學說把行政權力視為組織中的權力，著重研究行政權力作為一般組織權力的功能與特點，其明顯特徵表現在對決策問題的重視，認為行政權力不簡單表現為純粹的執行，決策同樣是其重要的基本功能。

這種學說並不專門對行政組織和一般組織做專門區分，也就看不到行政組織的特徵。

行政權力作為國家權力的一種，既有一般國家權力的共同特徵，又有著不同於其它國家權力的結構與內容。行政權力與其它國家權力相比，具有如下特徵：

公益性

從行政權力行使的目的來看，行政權力具有公共利益性。權利的享有和行使，一般是以權利主體自身利益的實現為主要目的。但是行政權力是一種公權力，它的存在和行使絕不是為了追求行政權力主體自身的利益。行政權力的目的是要通過執行國家的法律、法規、政策等來有效地實現國家意志，而國家意志在本質上是公共利益的體現。因此，行政權力行使的目的是為了實現公共利益，而不是為了實現某一個黨派、某一個團體、某一個企業的利益。

公共利益是社會中個人利益和各個組織、團體利益的一種整合。在現代社會當中，這種公共利益通過國家的法律、法規和政策等表現出來。國家設置行政權力的目的，就是為了讓這種公共利益得以實現。因此，國家行政機關及其公務員在行使行政權力時，必須是以為社會公眾提供服務為指導，以實現社會公共利益為宗旨。如果以權謀私，那就偏離了行政權力行使的目的。

優益性

從行政權力行使的保障條件來看，行政權力具有優益性。由於行政權力的行使以實現公共利益為目標，因此國家為行政權力的有效行使設定了一系列的保障條件，使得行政機關在行使行政權力時，依法享有一定的行政優先權和受益權。

行政優先權和受益權統稱優益權，指國家為確保行政機關有效地行使職權，履行職責，而以法律、法規等形式賦予行政機關享有的各種職務上和物質上的特權。職務上的特權叫行政優先權，指行政權與其它社會組織及公民個人的權利在同一領域或範圍相遇時，行政權具有優先行使與實現的能力。物質上的特權叫行政受益權，指行政機關為行使職權所擁有的享有各種資財上和物質上的便利條件的資格。行政優益權本身不是行政權力，但它與行政權力具有密切聯繫，是行政權力有效行使的保障條件。

強制性

從行政權力行使的方式來看，行政權力具有強制性。國家行政機關為了社會公共利益的實現，必須要讓體現公共利益的國家法律、法規、政策等得到落實，這使得行政權力的行使方式主要表現為強制性地推行政令，強制性成了行政權力有效地執行國家意志的顯著特徵。

行政權力行使的強制性表現在以國家強制力或暴力的威懾為後盾，其所推行的法律、法規、政策等都是行政客體必須接受的。否則，就有可能導致強制執行，違反者或拒不接受者將會受到相應的制裁。行政權力行使的強制性也是行政機關執行公務的保障條件，否則，國家行政機關發布的政令和作出的具體決定就難以落實和實現。當然，行政權力行使的強制性並不排除行政權力在行使中也會存在某些具體的非強制性的行政方式，例如行政指導、行政合同等。即便如此，強制力也是作為一種後盾力量而經常性地起作用的。

單方面性

從行政權力行使主體的意志來看，行政權力具有單方面性。行政權力的行使目的是為了國家利益和公共利益，因此，作為國家利益和公共利益的代表的行政主體在行使行政權力的過程中一般不必徵得相對方的同意。這也就是說，相對方是否應當承擔某種社會義務，能否使用或利用某種公共資源，其行為是否侵犯了公共利益，都是由實施行政權力的行政主體的意志所決定的，並不需要徵得相對方的認可或同意。

儘管隨著行政民主化的發展，現代社會中的行政相對方已經有機會廣泛地參與行政決策以及行政行為的實施，但這種參與仍然主要是起一種建議的作用，這種建議是否被採納或被接受將取決於行政主體的意志。並且，即使公眾的建議被採納或被接受，其最終結果仍然被視為是行政主體的意志的體現。因此，行政權力的行使是行政主體的單方面意志的鮮明體現。

不可處分性

從行政權力行使的自由度來看，行政權力具有不可處分性。行政權力既是一種權力，表現為一種可以支配或迫使他人服從的力量，同時也是一種職責，表現為行政機關必須履行的義務和必須完成的任務。因此，行政權力是權力與職責的統一。

行政權力的這種權力與職責的統一性決定了行政權力是不能自由處分的。作為行政權力行使主體的行政機關必須嚴格按照法律、法規的規定來行使行政權力，沒有法律上的依據，行政機關不能隨意增加、減少或者轉讓對行政權力的行使，更不能放棄對行政權力的行使。

廣泛性

從行政權力行使的客體來看，行政權力具有範圍上的廣泛性。傳統的行政權力行使的範圍也許只涉及治安、稅務、外交、軍事等為數有限的事務，但是現代行政權力行使的範圍卻極為廣泛，除上述事項外，可以說還包括經濟、科技、文化教育、衛生、社會福利、環境保護等，幾乎涉及社會生活的所有領域。

一個人的一生可以不和立法機關打交道，可以不和司法機關打交道，但不可能不和行政機關打交道，現代社會中行政機關的行政權所能管轄的範圍幾乎涉及到了公民從搖籃到墳墓的一生的所有事務。對於其它國家權力來說，其所涉及的客體都或多或少只局限於某一特定領域，惟獨行政權力涉及的客體遍及全社會，範圍最為廣泛。

行政立法權

行政立法權是指行政機關制定普遍性行為規範的權力，在現代社會中，各國政府的行政權力中幾乎無例外地都擁有行政立法權。按照三權分立的理論，立法權屬於立法機關，行政機關只是執行立法機關制定的法律。但是隨著西方社會行政國現象的出現，現代社會中行政機關具有廣泛的職責。

行政機關為有效地管理國家事務和社會事務，僅靠立法機關的立法已遠遠滿足不了履行職責對法律的需要，於是，憲法和法律便賦予行政機關以一定範圍內的立法權，允許行政機關為履行職責的需要，根據法律的精神和原則，制定行政法規和規章，用以調整各種行政關係，規範行政相對方的行為。所謂行政立法權，就是指國家行政機關根據憲法和法律，制定和發布一般性行政法律規範的權力。不過，行政機關的行政立法權是一種不完全的立法權，必須在法定許可權內行使。也就是說，第一，行政立法必須要有憲法和法律的依據，或者要有權力機關或具體法律的授權。第二，行政立法的內容不能與憲法、法律相抵觸。

行政決策權

行政決策權指國家行政機關依法對重大行政管理事項制定計劃、作出決定的權力。行政決策是行政活動的基本內容，貫穿於行政活動的整個過程。

行政決策權對於行政機關有效地履行職責起著積極的作用。行政決策往往成為行政的政治課題，決策是否符合實際，決策的效果或結果如何，決定著社會及民眾對決策的態度及評價。政府在行使決策權時應該確保傾聽人民意見的渠道通暢，始終將公共利益的實現作為決策追求的目標，保證決策的科學化與民主化。

行政組織權

行政活動的特點之一是其組織工作，組織活動對於實現行政管理目標具有重要意義。行政組織權指行政機關對其行政組織內部的崗位和人員的設置權，包括對行政機構和人員的法律權利義務和職責許可權等的設定、變更和廢止的權利；對作為管理對象的社會公眾的法律地位、權利義務的設定、變更和廢止的權力等。

行政決定權

行政決定權指行政機關依法對行政管理中的具體事項進行處理的權力。行政處理權是行政機關實施行政管理，履行行政職責中最經常、最廣泛使用的一種行政權力，因為行政機關最經常性的工作就是對日常事務作出具體行政決定。行政機關大量職責的履行，是通過行政決定實現的。行政決定權具體表現為行政機關對行政事務的行政許可權、行政徵收權、行政確認權、行政獎勵權、行政合同權等。

行政命令權

行政命令權指行政機關在行政管理過程中，通過作出行政決定，依法要求被管理對象作出某種行為或不作出某種行為的權力。行政命令的形式是多種多樣的，如通告、通令、布告、規定、決定、命令等。

行政命令可以是針對特定的人和事的，也可以是不針對特定的人和事的。不針對特定人和事的行政命令與行政立法相似，往往以規範性文件的形式發布。它與行政立法的區別主要有兩點：第一，制定和發布的主體不同。行政立法的主體是擁有行政立法權的特定的行政機關，而行政命令的主體則是一般的行政機關。第二，制定和發布的程序不同。行政立法的程序接近於立法的程序，可以說是一種准立法程序，而行政命令的制定和發布則沒有嚴格的程序要求，它與行政立法相比要簡單得多。

行政執行權

行政執行權指行政機關根據有關法律、法規的規定或者有關上級部門的決定、命令等，具體執行行政事務的權力。行政機關行使行政執行權，必須是對法律、法規或有關上級部門的決定、命令的具體執行。這一點和公民、組織的權利不同。公民或社會組織在不違反法律、法規的前提下，可以從事許多法律、法規未明文禁止的活動。而行政機關行使行政執行權，沒有明確的法律、法規的根據是不行的。

行政監督檢查權

行政監督檢查權指行政機關為保證行政管理目標的實現，對其管轄範圍內的被管理對象遵守及執行相關法律、法規，履行義務的情況進行監督和檢查的權力，包括專門監督主體所行使的監督檢查權和業務主管部門或職能部門所行使的監督檢查權。

行政監督檢查的形式是多種多樣的，主要有檢查、審查、審計、檢驗、查驗、鑒定、勘驗等。行政監督檢查權既是一種獨立的權力，同時又是行政立法權、行政命令權、行政決定權實現的保障。

行政處罰權

行政處罰權指行政機關在行政管理過程中，為了維護公共利益和社會秩序，保護社會公眾的合法權益，對其所管轄範圍內的被管理對象違反有關法律規範的行為，依法給予處罰等法律制裁的權力。行政處罰是現代國家普遍採用的管理手段之一。

為實現行政管理目的，行政機關常常會對公民的行為作出種種規定，公民則有服從的義務。如果公民違反法律、法規規定，不履行相關義務，行政機關可依法給予處罰。根據各國行政法規範所設定的行政處罰權，一般都包括申誡罰、財產罰、行為罰和人身罰等。由於行政處罰權的行使涉及到公民的人身和財產權利，因此，行政處罰權的行使要貫徹處罰法定原則，包括處罰主體法定，處罰依據法定以及處罰程序法定等，以避免侵犯公民的合法權益。

行政強制執行權

行政強制執行權指行政機關在行政管理過程中，對不依法履行義務的被管理對象採取法定的強制措施，以促使其履行法定義務的權力。行政強制執行的內容一般包括強制劃撥、強制拆除、強制檢查以及執行罰等強制執行措施。行政機關是國家機關，為了保證行政管理目標的實現，制止違法行為和維護社會、經濟秩序，法律賦予其行政強制權是必要的。但是，行政強制權因涉及公民的人身和財產權利，法律必須對之加以嚴格的限制和規範。因此，行政強制執行的行使，必須有法律的依據，並嚴格按照法定程序進行。

行政機關行使時也必須非常慎重，不是在必要時不行使，必須行使時亦應限制在必要的限度之內，否則，將導致行政專制和對公民合法權益的侵犯。行政強制執行權與行政處罰權的區別在於二者的目的和形式不同，行政處罰權的目的主要在於制裁違反行政管理秩序者，行政強制執行權的目的主要在於迫使不履行行政義務的人履行義務；行政處罰的形式主要為罰款、拘留、沒收、弔扣證照等，行政強制執行的形式主要為查封、扣押、凍結、劃撥及對人身的強制措施，如扣留、約束等。

行政司法權

行政司法權指行政機關作為第三方裁決爭議、處理糾紛的權力。裁決爭議、處理糾紛的權力本來屬於司法機關，是法院的固有權力，但是在現代社會，由於社會的發展和科技的進步，行政管理涉及的問題越來越專門化，越來越具有專業技術性的因素。這樣，普通法院在處理與此有關的爭議和糾紛方面越來越困難和越來越感到不適應，而行政機關因為長期管理這方面的事務，恰恰具有處理這類爭議、糾紛的專門知識、專門經驗和專門技能。

於是，法律賦予行政機關以一定範圍內的司法權，允許行政機關在行政管理過程中裁決和處理與行政管理有關的民事、行政爭議和糾紛，如有關商標、專利、醫療事故、交通事故、運輸；勞動就業以及資源權屬等方面的爭議和糾紛。行政機關在行政管理中，直接裁決和處理與此有關的爭議、糾紛，顯然有利於及時解決社會矛盾，實現行政管理的目標。當然，為了保障公正和法治，行政機關的行政裁決行為通常還要受到司法審查的監督。

我國的行政權力來源於憲法和組織法，其權力行使的主體主要是國家行政機關，也即中央人民政府和地方各級人民政府。根據憲法和行政機關組織法的規定，我國行政機關大體上也具有上述一般行政權力，主要包括：行政立法權；行政命令權；行政處理權；行政監督權；行政裁決權；行政強制權；行政處罰權等。

制定規範和發布命令、禁令

制定規範和發布命令、禁令是行政機關經常使用的重要行政管理手段。制定規範既可以採取行政立法（制定行政法規和規章）的方式，也可以採取制定其它行政規範性文件（制定行政決議、決定等）的方式。發布命令、禁令的行為既可以針對不特定的人和事，也可以針對特定的人和事。

規範與命令的區別主要是，前者通常可對不特定的多數人反覆適用，後者通常一次性適用於特定的人或一次性適用於不特定的人。

編製和執行計劃、規劃

編製和執行計劃、規劃是行政管理的重要手段。在計劃經濟時期，計劃、規劃手段在我國整個行政管理手段中的重要性自不必說，在實行市場經濟體制后，計劃、規劃雖不再具有壓倒一切的地位，但並不因此而完全取消。計劃、規劃仍然是行政管理的重要手段。例如，我國政府每年編製的“國民經濟和社會發展年度計劃”、每若干年編製的中長期發展計劃（如“五年計劃”、“十年遠景目標綱要”等），以及“土地利用總體規劃”、“城市建設規劃”等，在現代行政管理中仍然起著重要的作用。

當然，在市場體制下，行政機關運用計劃、規劃手段管理社會、經濟、文化事務與計劃經濟體制下是截然不同的，前者旨在注重發揮企業、個人、組織的自主性、積極性和創造性，對社會發展進行宏觀調控，後者則是直接干預，以致扼殺了企業、個人、組織的創造性和積極性。

實施行政許可

行政許可是行政機關廣泛使用的一種行政管理手段。行政機關通過行政許可制度，可以限制人們從事某一特定職業（如律師、醫生、教師等）的最低資格條件；可以限制人們生產某一產品（如家電、食品、藥品、煙草等）的最低質量標準；可以限制人們開辦某一類企業或事業（如民航、旅遊、出版、印刷、學校等）的基本安全技術條件，以保障社會公眾利益。

許可制度還可以限制某一特定領域、特定行業的發展規模和速度，防止某些商品的過量生產或過分競爭給國家、社會以及從業者利益的損害。行政許可制度除規定許可申請者在申請時必須具備一定的條件外，通常還規定被許可人在其後必須遵守一定的規則和要求。行政機關可以隨時對許可證持有者進行監督檢查，發現有違反規則和要求者，可以吊銷其許可證。

徵收稅費和給予財政資助

稅收和財政不僅是政府自身存在和發展的基礎，而且是政府宏觀調控國家經濟的重要手段。通過這種手段，政府可以鼓勵和促進一定地區、一定行業、一定領域、一定經濟行為或一定產品的快速發展，也可以抑制或減緩其過熱或過快發展，以保證經濟資源的合理配置和經濟結構的優化。

除此之外，稅收和財政資助對於消除因社會分配不合理和其它各種原因造成的人們收入差距過分懸殊，防止兩極分化，保障社會公正，也具有重要意義。

調查統計和發布信息情報

調查統計、發布信息情報也是現代行政的得要手段。行政機關通過調查和統計，可以了解社會各方面的信息情況，如企業產品的質量情況、勞動生產安全情況、市場需求情況等。行政機關一方面根據調查統計所獲得的信息情報制定管理政策，採取行政措施，對社會實施有效的管理，另一方面向社會直接公布有關信息情報，使企業生產者能根據有關信息情報正確安排自己的生產計劃，改進產品質量和安全生產條件；使消費者能根據有關信息情報選擇購買優質的商品和取得優質的服務，以防止上當受騙。

此外，公布有關違法、違規及質次產品和服務方面的信息情報，對於違法、違規的相應個人、企業，實際上也是一種間接的制裁。此種手段對其具有極大的威懾作用。

處理和裁決爭議、糾紛

在現代社會，行政機關直接處理和裁決與行政管理有關的公民與公民之間、公民與社會組織之間、以及公民和社會組織與行政機關之間的爭議、糾紛，也是一種重要的行政管理手段。

行政機關運用這種手段，能夠較迅速，較廉價地解決有關社會矛盾，消除社會隱患，維護社會安定和秩序。因為行政機關處理和裁決與行政管理有關的爭議、糾紛，有著優於法院的專門知識、專門經驗和專門技能。行政機關的這種管理手段是行政機關所享有的行政裁決權的直接表現形式，其運用受到其裁決權的限制，即行政機關不能超越其行政裁決權範圍而處理應由法院裁決的爭議、糾紛，同時行政機關處理和裁決爭議、糾紛的活動通常還受到法院的監督。

採取行政強制措施

行政機關對於不履行行政義務的相對方採取強制措施，迫使其履行行政義務也是一種重要的行政手段。當然這種手段不是經常使用的。在很多時候，它只是處於一種備用的狀態，起著一種威懾作用。只有在法律規定的特定情形出現，且行政機關認為確實沒有其它行政手段可以實現相應行政管理目標時，行政機關才能採取行政強制的手段。

實施行政制裁

行政制裁手段與行政強制手段一樣，在現代行政管理中應儘可能少使用。在專制國家，專制統治者為了維護其專制統治，鎮壓人民的反抗和鬥爭，保障其統治秩序，最經常、最廣泛地使用強制和制裁手段。民主國家則不同，政府和社會的關係不是處於對立的統治與被統治的關係，而是合作式的管理與被管理的關係。政府對社會的管理主要不是靠強制和制裁，而主要是靠政府制定規範和社會成員自覺遵守規範，靠政府依法行政和社會成員對政府依法行政行為的配合，靠政府的指導和社會成員在政府指導下的合理行為。

當然，在民主國家，強制和制裁對於行政管理仍然是必要的手段。畢竟由於各種原因，社會上總會有一些成員不自覺遵守法定行為規範，故意違法或不履行行政義務。對於這些社會成員，如果不採取強制和制裁手段，行政管理秩序就無法維持，社會公益和其它社會成員的權益就無法保障。

簽訂行政合同

在現代行政管理中，行政機關越來越多地運用行政合同手段來實現其管理職能，特別是在經濟管理領域中更是如此。在諸如城鄉建設和規劃領域、科教文衛領域、社會保險和社會福利領域，行政合同也運用得越來越多。相對於傳統行政管理的單方行為來說，行政合同的簽訂要與被管理一方協商，行政機關要求被管理一方作出某種行為或不作出某種行為要取得被管理一方的自願和同意，行政機關和被管理一方擁有的權利和須履行的義務都要經雙方相互認可，並寫入合同之中。這種管理方式充分體現了行政機關對被管理一方意志的尊重，從而有利於調動被管理一方的積極性、創造性，有利於取得被管理一方對其管理行為的配合，從而更有效地實現行政管理的目標。當然，行政合同並不完全等同於民事合同，行政機關在合同關係中仍然享有某些優益權，如對被管理一方履行合同的監督權和某些相應的強制權，根據社會公共利益需要而單方面解除合同權等。對於行政機關的這些優益權，被管理一方可通過履行合同所取得的較優厚的報酬和優惠條件等而獲得相應補償。

行政合同作為一種行政管理手段，並非能適用於所有行政管理領域和所有行政管理事項。在國家安全、社會秩序和許多涉及重要國家和公共利益的領域，一般都不適用行政合同。而且，在可能適用行政合同的領域，法律對於行政合同手段的運用也應加以嚴格的規範和控制，在可能的條件下，應儘可能採用招標、投標的方式。否則，這一管理方式極易導致腐敗和權力濫用。

提供行政指導

行政指導也是現代行政管理的一種使用較多的手段。行政機關通過發布各種政策文件、綱要、指南或通過直接向被管理一方提供建議、勸告、諮詢等，引導被管理一方作出某種行為或不作出某種行為，發展某些領域或事業。行政指導不具有要求被管理一方必須執行的直接法律效力，但行政機關可以通過各種宏觀調控措施（如財政、計劃、稅收、利率等）和其它利益機制（如建設規劃、土地利用規劃、水、電、道路、交通的配置與使用等），引導被管理一方遵循行政指導，做出符合行政指導目標的行為。行政指導由於不具有直接強制性，使被管理一方有較大的選擇空間，體現了對其意志的尊重和行政管理的民主性。

在許多場合，被管理一方往往自願接受行政指導，按行政機關的指導行事，從而使行政管理的目標以較小的阻力、較小的代價、較有效地實現。但是行政指導也有另外的一面，這就是：被管理一方通常會信任政府，相信行政機關的指導。因而當行政機關以各種措施和利益機制引導被管理一方遵照指導去從事某種行為時，如果指導一旦錯誤或失敗，導致被管理一方利益受到重大損失時，行政機關理論上可以以其行為屬於“指導”而非強製為由而不承擔責任。對於這種情況，現在許多國家都在研究解決辦法，法律開始對行政指導手段適用的範圍、程序和責任加以規範。在法治社會，行政指導將不再是完全自由裁量的事實行為，而是應受一定法律規範約束的法律性行為。