土地集體所有制

土地歸農村集體經濟組織所有的土地公有制。1949年10月中華人民共和國成立，先後通過開展土地改革、農業合作化、人民公社化等運動，廢除了封建地主土地所有制，逐步建立起了農村土地的社會主義集體所有制。

我國的土地所有制有哪幾種形式？

《土地管理法》第2條第1款規定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制”。根據這一規定，我國的土地所有制有兩種基本的形式，一種是全民所有制土地即國家所有土地，一種是勞動群眾集體所有制土地即農民集體所有土地。

（一）第一階段 農民的土地所有權形成時期（1949年至1954年）

中國共產黨並不是從執政之初就實行土地的勞動群眾集體所有制，新中國成立以來農村土地制度發展的歷史表明，土地的勞動群眾集體所有制是在農民私有的土地所有權上形成的。

中華人民共和國成立前夕，1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)，作為新中國的人民大憲章，《共同綱領》第三條規定：“……，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，……”新中國成立時，全國還有2/3的地區存在著封建土地制度。“在大約2.9億農業人口的華東、中南、西南、西北等新解放區和待解放區，封建土地所有制仍然嚴重地束縛著社會生產力的發展”。中國人民迫切需要恢復和發展國民經濟，廢除封建土地所有制是解放農村生產力的需要。《共同綱領》第二十七條還規定：“土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田。”

1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過《土地改革法》，同月30日毛澤東主席簽署命令，公布施行。明確指出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開闢道路。在黨的領導下，到1953年，除部分少數民族地區外，我國大陸普遍實行了土地改革。土地改革徹底摧毀了封建剝削制度，封建土地所有制被徹底廢除，使全國3億多農民無償分得了約7億畝土地和大批生產資料，免除了土地改革前農民每年給地主繳納的高達3000萬噸以上糧食的負擔。翻身農民熱烈擁護《土地改革法》。

同時，土改后農村出現了一些新情況，新問題，農村中出現新的分化現象。部分農民依靠資金、農具、勞力等方面的優勢，經濟實力的增長比較快，其中少數人通過僱工或放高利貸發展為新富農。有一些農戶缺乏勞動力，缺乏牲畜和農具等各種原因出現生產和生活上的困難，甚至出現了典讓、出賣土地的現象。這樣，一些剛剛分到土地的農民重新喪失土地，或者面臨失地危險。這時，一些帶有社會主義萌芽性質的集體勞動組織，在中國農村不失時機地出現了。另一方面，由於生產力水平低下，分散的、個體的農業生產遠遠滿足不了國家工業化的需要。為了發展生產，興修水利，抗禦自然災害，採用農業機械和其他新技術，確有走互助合作道路的要求。根據這些情況，黨中央十分重視土改后農村開展各種形式的互助合作，以避免出現兩極分化和提高農村生產力。

1951年2月，政務院發出《政務院關於一九五一年農林生產的決定》，要求分別各地情況，普遍發展和推廣互助組，有領導、有重點地發展土地入股的農業合作社。同年12月，《中共中央關於農業生產互助合作的決議（草案）》（以下簡稱《草案》）正式印發施行。《草案》認為在土改的基礎上產生了兩方面的積極性：一是個體經濟的積極性；二是勞動互助的積極性。《草案》特別指出，以土地入股為特點的農業生產合作社是互助合作三種形式之一。這種勞動互助是建立在個體經濟基礎上（農民私有財產的基礎上）的集體勞動，其發展前途就是農業集體化或社會主義化。為了更好地指導農業合作化運動，1952年11月，中共中央決定成立農村工作部，毛澤東在約見中央農村工作部部長鄧子恢時指出，農村工作部的任務，是把四萬萬農民組織起來，在工業化的幫助下，逐步走向集體化。1953年2月，黨中央將《草案》進行了修改，形成《中共中央關於農業生產互助合作的決議》作為正式文件下發執行。1953年4月，第一次全國農村工作會議召開，鄧子恢在會議上指出，互助合作關係到農民的生產和生活的根本問題，必須由小到大，由少到多，由低級到高級，發展一步鞏固一步，絕對不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又頒布了《關於發展農業生產合作社的決議》。在決議指導下，農民生產互助的熱情被調動起來，農業合作化運動向前發展。

從新中國成立到1953年，全國土地改革基本完成，開始了全國性的互助合作社運動。合作社是勞動者在自願互助的基礎上聯合起來共同經營的經濟組織。先是農民自願組織互助組，這實際上是一種勞動協作關係，並沒有改變原有的土地私人所有權和家庭經營模式。隨後，開始創辦初級農業合作社，這實際上是一種類似合夥的聯合經營關係，土地所有權仍歸農民所有，此時的合作社還不是農村土地所有的權的主體。1954年9月，第一屆全國人民代表大會通過新中國第一部憲法，以憲法的形式確定了這一土地制度，1954年《憲法》第八條第一款規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”明確農民私有的土地所有權。

這一階段，通過開展土地改革運動，並以憲法的形式固定下來，實現了“耕者有其田”的農民土地私有制，使得農民能夠自己耕種自己的土地，土地的使用權和所有權統為一體。

（二）第二階段 農民的土地所有制開始向集體所有制轉變（1955年至1979年）

1955年10月11日通過的《關於農業合作化問題的決議》明確指出，我國的農業生產合作社，在現階段一般地是以土地入股統一經營為特點的半社會主義性質的初級合作社，這種合作社是到完全社會主義化的過渡形式，它還在基本上或在較大的程度上保留社員的土地及其他一些重要的生產資料的私有權，而不是急於實現社員的生產資料公有化。土地入股被認為具有半社會主義性質。過了不久，到了1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過，同日，毛澤東以國家主席名義公布了《高級農業生產合作社示範章程》（以下簡稱《示範章程》），《示範章程》第二條規定：“農業生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，……”第十三條規定：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”也即：高級農業社實行主要生產資料完全集體所有制，社員的土地必須轉為合作社集體所有，取消土地報酬，耕畜和大型農具作價入社。只用了一個年頭，就基本完成了農業合作化，實現了土地的集體所有，在廣大農村建立起勞動群眾的社會主義集體所有制經濟。

1958年8月，中央政治局擴大會議在北戴河舉行。會議討論了國民經濟計劃、農村工作及其它問題。會議通過了《關於在農村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農業生產合作社，普遍升級為大規模的、政社合一的人民公社。關於農村土地，“一般說，自留地可能在並社中變為集體經營，零星果樹暫時仍歸私有，……自然地變為公有。”在所有制方面規定：“人民公社建成以後，不要忙於改集體所有製為全民所有制。在目前還是以採用集體所有製為好……”進一步確定農村土地的集體所有制度。

1958年5月，中共八大二次會議，通過了“鼓足幹勁、力爭上遊、多快好省地建設社會主義”的總路線，至1960年間，中國共產黨在全國範圍內開展的極“左”路線的“大躍進”運動，再加上1959年至1961年連續三年嚴重的自然災害，使國民經濟遭受了嚴重困難。在嚴峻的現實面前，黨中央和毛澤東決心認真調查研究，糾正錯誤，調整政策。1961年3月，中共中央工作會議通過的《農村人民公社工作條例（草案）》，1962年9月中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《修正草案》），將國家行政權力和社會權力高度統一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一條規定：“生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。……”《修正草案》確定了“三級所有、隊為基礎”的土地權屬關係。農村的土地仍然為集體所有制，土地的集體所有製得到鞏固。

政社合一的人民公社制度一直持續到1979年，1979年9月黨的十一屆四中全會通過《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》要求“人民公社要繼續穩定地實行三級所有、隊為基礎的制度，集中力量發展農村生產力。”這樣，經過農業生產互助組、初級農業合作社、高級農業合作社和人民公社幾個階段，農民個人的土地私有逐步轉變為集體所有，統一經營，按勞分配。農民的土地所有制被宣布廢除，取而代之的是土地的集體所有制。

（三）第三階段 不斷發展的農村土地集體所有制（1979年至今）

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村十八位農民，冒著坐牢的風險，立下生死狀，在土地承包責任書上按下了紅手印，拉開了中國改革開放的序幕，當然也揭開了農村改革的大幕。農村實行經濟體制改革，給我國的農村的土地制度帶來重大變化。隨後，農村改革如火如荼地進行著。到1982年，家庭聯產承包責任制基本上在全國得到普遍推行。

1982年1月，中共中央發出第一個關於“三農”問題的“一號文件”《全國農村工作會議紀要》，對迅速推開的農村改革進行了總結。文件明確指出包產到戶、包干到戶或大包干“都是社會主義生產責任制”，同時還說明“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包干到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。”要求“在建立和完善農業生產責任制的過程中，必須堅持土地的集體所有制，……”

1983年1月，第二個中央“一號文件”《當前農村經濟政策的若干問題》正式頒布。認為聯產承包責任制“堅持了土地等基本生產資料的公有制和某些統一經營的職能，使多年來新形成的生產力更好地發揮作用。”1984年1月，中共中央發出《關於一九八四年農村工作的通知》，即第三個“一號文件”。文件強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期，規定土地承包期一般應在15年以上，生產周期長的和開發性的項目，承包期應當更長一些。

實行家庭聯產承包責任制，與之相適應將原來的集體共同所有、集體共同使用的土地制度改為“集體所有，農戶承包經營”的土地制度。通過實行“集體所有，農戶承包經營”的土地制度，集體土地使用權與所有權發生了分離，這也為以後通過的法律、政策所確認並繼續發展。1982年12月通過現行《憲法》，其中第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”1986 年6月實施《土地管理法》，該法明確規定“土地的承包經營權受法律保護”，在法律上正式承認了土地承包經營權的法律地位並在1986 年4月《民法通則》中對農村土地承包經營權的內容做出了具體規定；2002年8月頒布的《農村土地承包法》則是針對土地承包經營的第一個專門、完整的法律，是土地承包經營權發展的里程碑；2007年3月頒布施行的《物權法》第十一章專門提到土地承包經營權，是作為用益物權來規定的，充分體現了土地承包經營權已經轉變為一種物權。2008年10月，十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》對土地承包經營權流轉作了詳盡規定：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”

1954年《憲法》確定了“農民的土地所有權”。事實上，通過合作化和人民公社運動，農民的土地所有權制度便逐步向“三級所有、隊為基礎”的集體所有制轉變，逐步演變為集體經濟組織擁有土地所有權，農戶擁有土地經營使用權。這為改革開放后農村土地制度安排繼續保留下來。