行政強拆

人民法院不是房屋徵收的當事人，立場相對地來說中立、超脫，申請人民法院執行程序也更嚴格些。有專家分析，取消行政強拆，客觀上會使政府盡量減少申請強制拆遷，努力與被徵收人達成補償協議。

23日，多次參與新拆遷條例討論的中國政法大學法學院院長薛剛凌教授說，新版草案大體上傾向於去掉行政強拆，要用強拆時走司法程序。此前，北京大學法學院副院長、曾向全國人大常委會上書的沈巋教授接受《法制日報》記者採訪時證實，新版草案拿掉了行政強拆。

不過對於新拆遷條例何時能出台，接受採訪的北大法學院教授王錫鋅、姜明安，中國政法大學教授薛剛凌均稱不知情。

沈巋在接受《法制日報》記者採訪時說，“新拆遷條例可能再次徵求意見，也可能直接公布。就一個條例，如果兩次徵求意見，那將是史無前例的。如果直接公布，那一定要充分說明理由，解惑釋疑，公開立法意見取捨原因。總之，新拆遷條例應儘快出台，並公開說明理由。”

王錫鋅說，新拆遷條例拖得時間太長，後期的信息開放不足。在長期的等待中，會產生焦慮。最終，很可能出現新條例與民眾期待有較大落差的結果，這是一個挑戰。

新拆遷條例《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》自2010年1月29日向社會公開徵求意見后，罕見關於其進展的消息。據11月23日《法制日報》報道，徵集意見后，相關立法部門召開了幾十場論證會、諮詢會、座談會等，僅參與的專家學者、實際工作者，就廣泛涉及法律、經濟、規劃、土地、評估等領域，有近千人之多，徵集的書面意見前後更是高達近萬份。

據悉，新版草案經反覆醞釀修改多次已較成熟，其亮點有“補償市場化人性化”、“房屋徵收實施機構不得以營利為目的”等體現。有專家透露，與2010年初公布的徵求意見稿相比，在拆遷補償、公共利益界定、徵收程序以及強制搬遷等方面，均有突破性進展。

現行的制度設計，政府是作為中間人，由拆遷人即開發商向政府申請拆遷許可，獲批後由開發商實施拆遷。而成為拆遷主體的開發商，為了追求利潤最大化，往往儘可能壓縮拆遷補償，加快拆遷進度，致使部分地區惡性事件時有發生。而按新條例，政府今後將被推至前台，開發商、拆遷公司則不能再參與搬遷。

拆遷許可證淡出舞台，並非說強拆就不存在了。有時強制拆遷是必須的，但前提是為了公共利益，且由人民法院來制約和監督政府，以維持博弈的平衡。也就是說，以後政府不能既當運動員又當裁判員，要強拆必須先向人民法院申請。理論上，人民法院既非利益主體，相對超脫獨立，執行程序應該更公正。

但這裡有兩個問題：一是公共利益的界定。在土地財政當家的情況下，政府能否真正維護公共利益，取決於其能否超越自身利益。如果政府陷於自身利益無法自拔，公共利益只能是鏡花水月。二是，司法是否獨立，人民法院能否不受行政掣肘。而這一點，現實可能不容太過樂觀。

如果說非法強拆乃至暴力拆遷事件，是一座陰森恐怖的大殿，那“行政強拆”就是支撐它的大梁，同時又是一根扎人的刺。如何拆掉這根梁，拔除這根刺，除了理論上的人民法院制衡，司法獨立外，民眾監督也必不可少。

那些披著“公共利益馬甲”的強拆，也總是難逃民眾的火眼金睛。因為對公共利益最有發言權的是公眾。我們要讓利益各方充分表達意見和訴求，通過民主辯論，形成共識。然後按照社會福利、整體收益最大化原則，或者說按照資源配置效率最大化原則，作出的決策才不偏離公共利益原則。

紛繁的利益格局、多元的利益訴求，可能讓執政者出現行政理性的迷失。絕對權力導致絕對腐敗，最優的辦法就是對權力的分化和約束。尊重公民權益，應體現為一套公民與政府平等主張權利的制度設計。希望新拆遷條例，能讓我們看到這樣的平等與希望。

第一條

為了規範國有土地上房屋徵收與補償活動，維護公共利益，保障被徵收房屋所有權人的合法權益，制定本條例。

第二條

為了公共利益的需要，徵收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被徵收房屋所有權人（以下稱被徵收人）給予公平補償。

第三條

房屋徵收與補償應當遵循決策民主、程序正當、結果公開的原則。

第四條

市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋徵收部門（以下稱房屋徵收部門）組織實施本行政區域的房屋徵收與補償工作。

市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋徵收與補償工作的順利進行。

第五條

房屋徵收部門可以委託房屋徵收實施單位，承擔房屋徵收與補償的具體工作。房屋徵收實施單位不得以營利為目的。

房屋徵收部門對房屋徵收實施單位在委託範圍內實施的房屋徵收與補償行為負責監督，並對其行為後果承擔法律責任。

第六條

上級人民政府應當加強對下級人民政府房屋徵收與補償工作的監督。

國務院住房城鄉建設主管部門和省、自治區、直轄市人民政府住房城鄉建設主管部門應當會同同級財政、國土資源、發展改革等有關部門，加強對房屋徵收與補償實施工作的指導。

第七條

任何組織和個人對違反本條例規定的行為，都有權向有關人民政府、房屋徵收部門和其他有關部門舉報。接到舉報的有關人民政府、房屋徵收部門和其他有關部門對舉報應當及時核實、處理。

監察機關應當加強對參與房屋徵收與補償工作的政府和有關部門或者單位及其工作人員的監察。

第八條

為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需徵收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋徵收決定：

（一）國防和外交的需要； （二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；

（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；

（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；

（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落後等地段進行舊城區改建的需要；

（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

第九條

依照本條例第八條規定，確需徵收房屋的各項建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃。保障性安居工程建設、舊城區改建，應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

制定國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，應當廣泛徵求社會公眾意見，經過科學論證。

第十條

房屋徵收部門擬定徵收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應當組織有關部門對徵收補償方案進行論證並予以公布，徵求公眾意見。徵求意見期限不得少於30日。

第十一條

市、縣級人民政府應當將徵求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區改建需要徵收房屋，多數被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被徵收人和公眾代表參加的聽證會，並根據聽證會情況修改方案。

第十二條

市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋徵收決定涉及被徵收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。

作出房屋徵收決定前，徵收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。

第十三條

市、縣級人民政府作出房屋徵收決定后應當及時公告。公告應當載明徵收補償方案和行政複議、行政訴訟權利等事項。

市、縣級人民政府及房屋徵收部門應當做好房屋徵收與補償的宣傳、解釋工作。

房屋被依法徵收的，國有土地使用權同時收回。

第十四條

被徵收人對市、縣級人民政府作出的房屋徵收決定不服的，可以依法申請行政複議，也可以依法提起行政訴訟。

第十五條

房屋徵收部門應當對房屋徵收範圍內房屋的權屬、區位、用途、建築面積等情況組織調查登記，被徵收人應當予以配合。調查結果應當在房屋徵收範圍內向被徵收人公布。

第十六條

房屋徵收範圍確定后，不得在房屋徵收範圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為；違反規定實施的，不予補償。

房屋徵收部門應當將前款所列事項書面通知有關部門暫停辦理相關手續。暫停辦理相關手續的書面通知應當載明暫停期限。暫停期限最長不得超過1年。

第十七條

作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予的補償包括：

（一）被徵收房屋價值的補償；

（二）因徵收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

（三）因徵收房屋造成的停產停業損失的補償。

市、縣級人民政府應當制定補助和獎勵辦法，對被徵收人給予補助和獎勵。

第十八條

徵收個人住宅，被徵收人符合住房保障條件的，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府應當優先給予住房保障。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

第十九條

對被徵收房屋價值的補償，不得低於房屋徵收決定公告之日被徵收房屋類似房地產的市場價格。被徵收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋徵收評估辦法評估確定。

對評估確定的被徵收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請複核評估。對複核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。

房屋徵收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開徵求意見。

第二十條

房地產價格評估機構由被徵收人協商選定；協商不成的，通過多數決定、隨機選定等方式確定，具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

房地產價格評估機構應當獨立、客觀、公正地開展房屋徵收評估工作，任何單位和個人不得干預。

第二十一條

被徵收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。

被徵收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用於產權調換的房屋，並與被徵收人計算、結清被徵收房屋價值與用於產權調換房屋價值的差價。

因舊城區改建徵收個人住宅，被徵收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二條

因徵收房屋造成搬遷的，房屋徵收部門應當向被徵收人支付搬遷費；選擇房屋產權調換的，產權調換房屋交付前，房屋徵收部門應當向被徵收人支付臨時安置費或者提供周轉用房。

第二十三條

對因徵收房屋造成停產停業損失的補償，根據房屋被徵收前的效益、停產停業期限等因素確定。具體辦法由省、自治區、直轄市制定。

第二十四條

市、縣級人民政府及其有關部門應當依法加強對建設活動的監督管理，對違反城鄉規劃進行建設的，依法予以處理。

市、縣級人民政府作出房屋徵收決定前，應當組織有關部門依法對徵收範圍內未經登記的建築進行調查、認定和處理。對認定為合法建築和未超過批准期限的臨時建築的，應當給予補償；對認定為違法建築和超過批准期限的臨時建築的，不予補償。

第二十五條

房屋徵收部門與被徵收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用於產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。

補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

第二十六條

房屋徵收部門與被徵收人在徵收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被徵收房屋所有權人不明確的，由房屋徵收部門報請作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依照本條例的規定，按照徵收補償方案作出補償決定，並在房屋徵收範圍內予以公告。

補償決定應當公平，包括本條例第二十五條第一款規定的有關補償協議的事項。

被徵收人對補償決定不服的，可以依法申請行政複議，也可以依法提起行政訴訟。

第二十七條

實施房屋徵收應當先補償、后搬遷。

作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府對被徵收人給予補償后，被徵收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。

任何單位和個人不得採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。

第二十八條

被徵收人在法定期限內不申請行政複議或者不提起行政訴訟，在補償決定規定的期限內又不搬遷的，由作出房屋徵收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。

第二十九條

房屋徵收部門應當依法建立房屋徵收補償檔案，並將分戶補償情況在房屋徵收範圍內向被徵收人公布。

審計機關應當加強對徵收補償費用管理和使用情況的監督，並公布審計結果。

第三十條

市、縣級人民政府及房屋徵收部門的工作人員在房屋徵收與補償工作中不履行本條例規定的職責，或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，由上級人民政府或者本級人民政府責令改正，通報批評；造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第三十一條

採取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被徵收人搬遷，造成損失的，依法承擔賠償責任；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第三十二條

採取暴力、威脅等方法阻礙依法進行的房屋徵收與補償工作，構成犯罪的，依法追究刑事責任；構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰。

第三十三條

貪污、挪用、私分、截留、拖欠徵收補償費用的，責令改正，追回有關款項，限期退還違法所得，對有關責任單位通報批評、給予警告；造成損失的，依法承擔賠償責任。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。

第三十四條

房地產價格評估機構或者房地產估價師出具虛假或者有重大差錯的評估報告的，由發證機關責令限期改正，給予警告，對房地產價格評估機構並處5萬元以上20萬元以下罰款，對房地產估價師並處1萬元以上3萬元以下罰款，並記入信用檔案；情節嚴重的，吊銷資質證書、註冊證書；造成損失的，依法承擔賠償責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第五章 附則

第三十五條本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續沿用原有的規定辦理，但政府不得責成有關部門強制拆遷。

2009年12月7日，北大五名法學學者沈巋、王錫鋅、姜明安、馮碩、錢明星和陳端洪向全國人大常委會建議對《拆遷條例》進行審查。

2009年12月16日，國務院法制辦組織座談會，邀請了包括北大的這五名學者(其中陳端洪因事先安排有事而未出席)在內的專家研討《國有土地上房屋徵收與拆遷補償條例》草案。

2009年12月29日，全國人大法工委邀請這五名學者就修改拆遷條例進行座談，直言有些地方突擊拆遷現象嚴重，建議全國人大法工委和國務院關注，由國務院出台通知，要求各地在元旦、春節期間遏制突擊拆遷的發生。

2010年1月29日，《國有土地上房屋徵收與補償條例(草案)》向社會公開徵求意見。

據中國之聲《央廣新聞》報道，國務院總理溫家寶19日主持召開國務院常務會議，審議並原則通過《國有土地上房屋徵收與補償條例（草案）》。

會議指出，《國有土地上房屋徵收與補償條例（草案）》是根據《全國人民代表大會常務委員會關於修改〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》起草的。制定這個條例，關係到群眾切身利益，關係到工業化、城鎮化進程，關係到現代化建設全局。黨中央、國務院高度重視條例的制定工作，2007年12月國務院常務會議首次審議這個條例草案時提出，經過修改後要公開徵求群眾意見。2010年，條例草案先後兩次向社會公開徵求意見，分別收到意見和建議65601條和 37898條；起草單位召開45次各類座談會、論證會，廣泛聽取中央各部門、地方政府、被徵收人以及相關專家的意見；選取40多個有代表性的城市進行專項調查研究；組織力量對社會高度關注的重點難點問題逐一研究論證，力求從制度上加以解決。經過各方面的共同努力，條例草案已經比較成熟。

按照統籌兼顧工業化、城鎮化需要和房屋被徵收群眾利益，把公共利益同被徵收人個人利益統一起來的總體要求，條例草案規定：

一、對被徵收人的補償

包括被徵收房屋價值的補償、搬遷與臨時安置補償、停產停業損失補償和補助、獎勵。對被徵收房屋價值的補償不得低於類似房地產的市場價格。對符合住房保障條件的被徵收人除給予補償外，政府還要優先給予住房保障。

二、徵收範圍

確需徵收房屋的各項建設活動應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃，保障性安居工程建設和舊城區改建還應當納入市、縣級國民經濟和社會發展年度計劃。

三、徵收程序

擴大公眾參與程度，徵收補償方案要徵求公眾意見，因舊城區改建需要徵收房屋，被徵收人認為徵收補償方案不符合本條例規定的，還要組織聽證會並修改方案，政府作出房屋徵收決定前，應當進行社會穩定風險評估。

四、政府是房屋徵收與補償的主體

禁止建設單位參與搬遷，承擔房屋徵收與補償具體工作的單位不得以營利為目的。

五、取消行政強制拆遷

被徵收人超過規定期限不搬遷的，由政府依法申請人民法院強制執行。此外，條例草案還對違反本條例的行為設定了嚴格的法律責任。

會議決定，該條例草案經進一步修改後，由國務院公布施行。會議要求，條例公布施行后，各級政府和各部門都要認真學習貫徹，嚴格按照條例的規定開展國有土地上房屋徵收與補償活動，維護公共利益，保障被徵收房屋所有權人的合法權益。

會議提出，考慮到集體土地徵收是由土地管理法調整的，國務院有關部門要抓緊對土地管理法有關集體土地徵收和補償的規定作出修改，由國務院儘早向全國人大常委會提出議案。

《河南省實施〈國有土地上房屋徵收與補償條例〉若干規定》（以下簡稱《規定》）正式發布，對房屋價格評估機構選定、停產停業損失補償、住房保障等作出明確規定。同時明確政府為徵收與補償主體，市、縣級政府負責本行政區域的房屋徵收與補償工作。此舉也意味著“行政強拆”在政策規定上將從此退出河南歷史舞台。

《規定》指明，被徵收人應當在規定期限內協商選定房地產價格評估機構，協商一致的由房屋徵收部門公布選定結果。如果被徵收人在規定期限內無法達成一致的，將由房屋徵收部門組織被徵收人按照少數服從多數的原則投票決定或者採取隨機方式確定。徵收人或者被徵收人如果對房地產價格評估結果有異議，可以向原房地產價格評估機構申請複核評估；對複核結果有異議的，可以向被徵收房屋所在地房地產價格評估專家委員會申請鑒定。

此外，《規定》還明確提出，徵收國有土地上個人住宅，被徵收人符合當地住房保障條件，並自願選擇保障性住房的，作出房屋徵收決定的市、縣級政府應當優先予以住房保障。