土地用途管制規則

土地利用分區以土地利用地域分異規律為理論基礎，是土地利用規劃的關鍵內容，也是實行土地用途管制的重要手段，對科學制定土地利用方向、合理確定土地利用結構、提高土地利用集約化程度、促進區域協調發展具有重要意義。我國從20世紀60年代即開展了土地利用分區研究，並於1987年開始土地管理工作中土地利用分區實踐探索，隨後土地利用分區研究成為土地利用規劃的重點。同時，國內各部門與專家學者對土地利用空間分區形成了不同的認識，如土地利用地域分區和用途分區的確定，在國民經濟與社會發展規劃中提出主體功能區概念，在城市規劃中提出中心城區等概念，交通、水利、旅遊、環保等部門也都對空間分區有所涉及，具體到空間分區，主要是結合3S技術，採用疊置法、聚類分析法、判別法、人工神經網路法等方法進行。

綜上，根據相關研究成果，土地利用分區是一個綜合的地域概念，即在一定地區內，根據不同區域發展戰略、現狀和潛力、資源環境承載力和土地利用適宜性，將區域劃分為若干地域，並針對不同地域提出土地利用調控指標和措施，實行差別化管理。因此，土地利用分區具有綜合性、層次性和實用性的特點。

土地利用地域分區一般出現在大尺度空間中，是按照自然、社會、經濟狀況及土地利用狀況及管理方針的一致性所劃分的區域，以“個性”識別為其基本功能。當前，土地地域分區主要有土地利用綜合分區和主體功能區兩種主要類型，其中綜合分區中同一區域不能在空間上繼續分佈，一般以地理差異命名區域，同一尺度上地域分區類型較少，該分區主要出現在省級以上土地利用總體規劃中，如《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》中明確將我國分為西部地區（西北區、西南區、青藏區）、東北地區、中部地區（晉豫區、湘鄂皖贛區）、東部地區（京津冀魯區、蘇浙滬區、閩粵瓊區）等9個土地利用區，明確了各區域土地利用管理的重點，指導各區域土地利用調控。國發[2007]21號文則對主體功能區規劃提出了具體意見，即根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀划未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，並明確全國主體功能區規劃是戰略性、基礎性、約束性的規劃，是各種空間開發布局的基本依據。

土地用途分區主要是作為土地利用總體規劃的一項規劃內容而存在，是在土地用途管制制度下派生出的分區，將區域土地資源根據用途管制需要、經濟社會發展客觀要求和管理目標，劃分出不同空間區域，並制定各區域土地用途管制規則，通過用途變更許可制度，實現對土地用途的管制。從分區類型來看，土地用途分區不同於地域分區，其以“共性”識別為基本功能，主要在中小尺度空間內直接實現不同類型區之間差異的識別，同類區域可在空間上重複出現，區域命名以主導用途的差異命名。當前，我國的土地用途分區主要應用於縣、鄉級土地利用總體規劃，一般分為基本農田保護區、耕地開墾區、一般耕地區、林業用地區、牧業用地區、城鎮建設用地區、村鎮建設用地區、獨立工礦用地區、風景旅遊用地區、自然和人文景觀保護區以及其他用地區等。

我國土地利用總體規劃按行政區域劃分為全國、省、市（地）、縣（市）和鄉（鎮）五級，其中地（市）級以上規劃屬政策弓l導性規劃，縣（市）級和鄉（鎮）規劃屬於布局實施性規劃。因而，對這兩個層次規劃來講，土地分區是規劃的主要內容，是實施規劃的重要手段，體現了政府對土地利用管制作用，同時也決定r土地利用分區具有層次性，不同空間尺度上的分區目標、內容、方法等均有所差別。本文以51號文為依據，在市縣鄉級空間尺度上對新一輪規劃中的土地管制分區加以討論。

51號文中對土地利用分區的要求主要體現於分用途的空間布局與管制論述，在對各類用地空間布局提出總要求后，分別針對基本農田和建設用地討論了各自空間調整和布局要求：基本農田調整與布局方面仍將嚴格執行相關保護政策，劃定基本農田保護區，但更突出了基本農田保護質量和補充兩方面，提出了劃定基本農田集中區和基本農田整備區，體現了規劃對未來耕地保護．作的謀划作用；建設用地布局與管制則提出“二界”、“四區”的概念，即通過劃定城鄉建設用地規模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，形成允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。

根據51號文對建設用地邊界與區域的劃定要求，研究認為建設用地空間管制分區劃定要點如下：①中心城區劃入規模邊界以內，作為允許建設區；②村鎮集中區劃人擴展邊界，作為允許建設區或者有條件建設區；③各級重點開發園區劃入規模邊界，作為允許建設區；④城市規劃劃定的城區範圍線可作為擴展邊界確定，作為有條件建設區；⑤結合區域土地開發適宜性評價，合理劃定禁止建設區，並嚴格執行；⑥部分風景名勝區和旅遊景點，應劃定為限制建設區，保證科學開發利用；⑦規劃城鄉建設用地增減掛鉤，重點開展拆遷復墾的現狀建設用地劃定為限制建設區。同時，管制分區主要發揮空間引導作用，亦為規劃實施提供了彈性空間，即各類分區間布局形態可依程序調整，但用地規模不得擴大。

空間分區的目的是為了更好地編製規劃，統籌區域各類開發建設，因此，空間分區銜接很大程度上是各類空間規劃間的銜接應用。當前我國空間規劃及彼此之間的關係參見圖1，可見土地管制分區與主體功能區有所交叉，同時土地用途分區和管制分區還受到城鄉規劃、專項規劃等對空間開發謀划的影響。

首先，在空間管制分區與主體功能區之間，禁止開發區範圍應該基本相同，當然由於二者劃分尺度不同可能有所差別；優化開發區和重點開發區則應划入規模邊界以內，作為允許建設區確定，但同樣由於尺度差異，主體功能區一般在省級以上範圍劃定，從而缺少對各地實際情況的彈性考慮，而空間管制分區則是對市縣鄉土地利用布局與規模指標的整體規劃，故在建設用地指標限制下分為規模和擴展邊界，從而形成了允許和有條件建設區的主體，以便於動態、彈性、有序地引導和控制區域土地利用，不斷優化城鄉用地結構與布局。

其次，空間管制分區、土地用途分區與土地專項規劃之間是指導性關係，一般情況下土地專項規劃需在管制分區與用途分區範圍內進行具體設計。

第三，城鄉規劃與空間管制分區、用途分區由於分屬不同職能部門管理，需要在多部門間協調，其中城市中心城區發展方向、範圍以及村鎮建設等都是土地分區的重要依據，但土地分區還需考慮用地規模指標，故土地分區在整體上需與城鄉規劃相統一，但規模範圍相對較小，體現了保護土地資源、強化用途管制的特點。

最後，其他專項規劃是空間管制分區、土地用途分區的重要參考，特別是涉及交通、水利、能源、綠地等重大基礎設施和生態建設項目布局與走向的內容，是土地利用分區關注的重點，亦是統籌區域土地利用、協調生態建設的關鍵。