關於公立醫院改革試點的指導意見

《關於公立醫院改革試點的指導意見》內容包括：關於印發公立醫院改革試點指導意見的通知，關於公立醫院改革試點的指導意見，附：關於確定公立醫院改革國家聯繫試點城市及有關工作的通知。

關於印發公立醫院改革試點指導意見的通知

關於公立醫院改革試點的指導意見

附：關於確定公立醫院改革國家聯繫試點城市及有關工作的通知

……

《關於公立醫院改革試點的指導意見》是2010年由原衛生部等五部委為貫徹《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（中發〔2009〕6號）和國務院《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案（2009-2011年）》（國發〔2009〕12號），指導各地切實做好公立醫院改革試點工作，而制定的指導意見。

關於印發公立醫院改革試點指導意見的通知

各省、自治區、直轄市人民政府，新疆生產建設兵團：

衛生部、中央編辦、國家發展改革委、財政部和人力資源社會保障部制定的《關於公立醫院改革試點的指導意見》，已經國務院同意，現印發你們，請結合本地實際認真貫徹落實。各地在試點過程中的重要情況和問題，請及時向衛生部和相關部門報告。

衛 生 部

國家發展改革委

財 政 部

人力資源社會保障部

二〇一〇年二月十一日

(信息公開形式：主動公開)

一、指導思想和基本原則

(一)指導思想。

堅持公立醫院的公益性質，把維護人民健康權益放在第一位，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，推進體制機制創新，調動醫務人員積極性，提高公立醫院運行效率，努力讓群眾看好病。按照“適度規模、優化結構、合理布局、提高質量、持續發展”的要求，堅持中西醫並重方針，統籌配置城鄉之間和區域之間醫療資源，促進公立醫院健康發展，滿足人民群眾基本醫療服務需求，切實緩解群眾看病貴、看病難問題。

(二)基本原則。

堅持公平與效率統一，政府主導與發揮市場機制相結合；堅持公立醫院的主導地位，鼓勵多元化辦醫，推動不同所有制和經營性質醫院協調發展；堅持發展、改革和管理相結合，完善服務體系，創新體制機制，加強內部管理；堅持總體設計，有序推進，重點突破，系統總結；堅持中央確定改革方向和原則，立足我國國情，鼓勵地方解放思想，因地制宜，大膽探索創新。

二、試點的總體目標、主要任務和實施步驟

(三)總體目標。

構建公益目標明確、布局合理、規模適當、結構優化、層次分明、功能完善、富有效率的公立醫院服務體系，探索建立與基層醫療衛生服務體系的分工協作機制，加快形成多元化辦醫格局，形成比較科學規範的公立醫院管理體制、補償機制、運行機制和監管機制，加強公立醫院內部管理，促使公立醫院切實履行公共服務職能，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。形成公立醫院改革的總體思路和主要政策措施，為全面推動公立醫院改革奠定基礎。

(四)主要任務。

——強化區域衛生規劃。合理確定公立醫院功能、數量和規模，優化結構和布局，完善服務體系。

——改革公立醫院管理體制。探索政事分開、管辦分開的有效形式，建立協調、統一、高效的公立醫院管理體制，科學界定公立醫院所有者和管理者的責權，探索建立醫院法人治理結構，推進醫院院長職業化、專業化建設。

——改革公立醫院補償機制。探索實現醫藥分開的具體途徑，改變醫療機構過度依賴藥品銷售收入維持運轉的局面，逐步取消藥品加成政策，合理調整醫療服務價格，完善基本醫療保障支付方式，落實財政補助政策。落實中醫藥扶持政策。

——改革公立醫院運行機制。深化公立醫院人事制度和收入分配製度改革，改進公立醫院經濟運行和財務管理制度；加強公立醫院內部管理，落實各項醫院管理制度，制訂疾病診療規程並推廣實施，加快推進信息化建設，保障醫療質量，提高服務效率，控制醫療費用，方便群眾就醫。

——健全公立醫院監管機制。實施醫院信息公開，完善公立醫院績效考核制度，加強醫療安全質量和經濟運行監管。

——形成多元化辦醫格局。鼓勵、支持和引導社會資本進入醫療服務領域，完善政策體系，為非公立醫療衛生機構經營創造公平競爭的環境，引導、鼓勵和支持非公立醫療衛生機構發展，促進不同所有制醫療衛生機構的相互合作和有序競爭，滿足群眾不同層次醫療服務需求。

(五)實施步驟。

2009年，根據國務院辦公廳《醫藥衛生體制五項重點改革2009年工作安排》(國辦函〔2009〕75號)的要求，各省、自治區、直轄市已經分別選擇1-2個城市(城區)作為公立醫院改革試點城市。國家在各地試點城市範圍內，選出16個有代表性的城市，作為國家聯繫指導的公立醫院改革試點城市。

2010年開始推進公立醫院改革試點工作。加強對試點城市的調研督導，及時研究解決存在的問題，加強信息交流和指導培訓，適時開展評估工作。不斷總結公立醫院改革試點工作經驗，完善公立醫院改革總體思路和主要政策措施，在全國逐步推進公立醫院改革。

三、試點的主要內容

(六)完善公立醫院服務體系。

加強公立醫院的規劃和調控。省級人民政府制訂衛生資源配置標準，組織編製區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃。合理確定各級各類公立醫院的功能定位。設區的市級以上衛生行政(含中醫藥管理)部門依據各自職責，按照區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃要求，研究制訂本級政府負責舉辦公立醫院的設置和發展規劃，在認真測算的基礎上明確各級各類公立醫院的類別、數量、規模、布局、結構和大型醫療設備配置標準。充分利用和優化配置現有醫療衛生資源，新增衛生資源必須符合區域衛生規劃。對部分公立醫院，可有計劃、按步驟地遷建、整合、轉型和改制等，推動公立醫院結構布局的優化調整。

建立公立醫院之間、公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制。城市一級、部分二級醫院應根據區域衛生規劃改造為社區衛生服務機構。公立醫院通過技術支持、人員培訓、管理指導等多種方式，帶動基層醫療衛生機構發展，使公立醫院改革與健全基層醫療衛生體系緊密配合、相互促進。建立公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作機制，實行分級醫療、雙向轉診，在明確二級以上公立醫院的功能定位、著力提高基層醫療衛生機構的服務能力和水平的同時，發揮價格、基本醫療保障支付政策等的引導和調控作用，引導一般診療下沉到基層。有條件的地區，醫院可以通過合作、託管、重組等方式，促進醫療資源合理配置。發展老年護理、康復等延續服務，逐步實現急、慢性病分治。

重點加強縣級醫院能力建設，實行城鄉醫院對口支援。推進縣級醫院標準化建設，改善縣級醫院的業務用房和裝備條件。完善城鄉醫院對口支援制度，多形式、多渠道加強人才隊伍建設，逐步提高縣級醫院的人員素質和能力水平。

(七)改革公立醫院管理體制。

明確各級政府舉辦公立醫院的職責。中央和省級人民政府負責舉辦承擔疑難危重病症診治、醫學科研和教學綜合功能的國家級或省級醫學中心；縣(市、區)級人民政府主要負責舉辦縣級公立醫院；其他公立醫院均由設區的市級人民政府負責舉辦。

積極探索管辦分開的有效形式。按照醫療服務監管職能與醫療機構舉辦職能分開的原則，推進政府衛生及其他部門、國有企事業單位所屬醫院的屬地化管理，逐步實現公立醫院統一管理。有條件的地區可以設立專門的機構，負責公立醫院的資產管理、財務監管和醫院主要負責人的聘任，建立協調、統一、高效的公立醫院管理體制。政府有關部門按照職責，制訂並落實按規劃設置的公立醫院發展建設、人員編製、政府投入、醫藥價格、收入分配等政策措施，為公立醫院履行公共服務職能提供保障條件。衛生、教育等行政部門要積極研究探索高校附屬醫院管理體制改革。

(八)改革公立醫院法人治理機制。

明確政府辦醫主體，科學界定所有者和管理者責權；探索建立以理事會等為核心的多種形式的公立醫院法人治理結構，明確在重大事項方面的職責，形成決策、執行、監督相互制衡的權力運行機制。落實公立醫院獨立法人地位，強化具體經營管理職能和責任，增強公立醫院的生機活力。

制定公立醫院院長任職資格、選拔任用等方面的管理制度，推進職業化、專業化建設。建立以公益性為核心的公立醫院績效考核管理制度，探索建立醫院院長激勵約束機制。

(九)改革公立醫院內部運行機制。

完善醫院內部決策執行機制。完善院長負責制。按照法人治理結構的規定履行管理職責，重大決策、重要幹部任免、重大項目投資、大額資金使用等事項須經醫院領導班子集體討論並按管理許可權和規定程序報批、執行。實施院務公開，推進民主管理。完善醫院組織結構、規章制度和崗位職責，推進醫院管理的制度化、規範化和現代化。

完善醫院財務會計管理制度。嚴格預算管理和收支管理，加強成本核算與控制。積極推進醫院財務制度和會計制度改革，嚴格財務集中統一管理，加強資產管理，建立健全內部控制，實施內部和外部審計制度。在大型公立醫院探索實行總會計師制度。

深化公立醫院人事制度改革，完善分配激勵機制。科學合理核定公立醫院人員編製。建立健全以聘用制度和崗位管理制度為主要內容的人事管理制度。以專業技術能力、工作業績和醫德醫風為主要評價標準，完善衛生專業技術人員職稱評定製度。合理確定醫務人員待遇水平，完善人員績效考核制度，實行崗位績效工資制度，體現醫務人員的工作特點，充分調動醫務人員的積極性。探索實行並規範註冊醫師多地點執業的方式，引導醫務人員合理流動。

(十)改革公立醫院補償機制。

推進醫藥分開，改革以葯補醫機制，逐步將公立醫院補償由服務收費、藥品加成收入和政府補助三個渠道改為服務收費和政府補助兩個渠道。服務收費和政府補助由各地根據國家有關規定，考慮醫院功能定位、醫療保障基金承受能力、本地財政能力、城鄉居民收入水平和對價格調整的承受能力等因素合理確定。

合理調整醫藥價格，逐步取消藥品加成政策。在成本核算的基礎上，合理確定醫療技術服務價格，降低藥品和大型醫用設備檢查治療價格，加強醫用耗材的價格管理。逐步取消藥品加成政策，對公立醫院由此而減少的合理收入，採取增設葯事服務費、調整部分技術服務收費標準等措施，通過醫療保障基金支付和增加政府投入等途徑予以補償。葯事服務費原則上按照葯事服務成本，並綜合考慮社會承受能力等因素合理確定，納入基本醫療保障報銷範圍。也可以對醫院銷售藥品開展差別加價試點，引導醫院合理用藥。

完善醫療保障支付制度改革。完善基本醫療保障費用支付方式，積極探索實行按病種付費、按人頭付費、總額預付等方式，及時足額支付符合醫療保障政策和協議規定的費用；落實醫療救助、公益慈善事業的項目管理和支付制度；完善補充保險、商業健康保險和道路交通保險支付方式，有效減輕群眾醫藥費用負擔。在加強政府指導，合理確定醫療服務指導價格，合理控制醫院醫藥總費用、次均費用的前提下，探索由醫院(醫院代表)和醫療保險經辦機構談判確定服務範圍、支付方式、支付標準和服務質量要求。

加大政府投入。政府負責公立醫院基本建設和大型設備購置、重點學科發展、符合國家規定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等，對公立醫院承擔的公共衛生任務給予專項補助，保障政府指定的緊急救治、救災、援外、支農、支邊和支援社區等公共服務經費，對中醫醫院(民族醫醫院)、傳染病醫院、職業病防治院、精神病醫院、婦產醫院和兒童醫院等在投入政策上予以傾斜。

(十一)加強公立醫院管理。

加強醫療服務質量管理。健全和落實醫院管理規章制度和人員崗位責任制，健全醫療質量管理組織，推行疾病診療規範和藥物臨床應用指南，規範臨床檢查、診斷、治療、使用藥物和植(介)入類醫療器械行為，持續提高醫療質量，保障患者安全。加強重點學科和人才隊伍建設，提高醫療服務能力和水平。要規範各級各類公立醫院配備使用國家基本藥物的比例，建立健全國家基本藥物採購供應管理制度，促進公立醫院優先配備和合理使用基本藥物。推廣應用適宜技術和基本藥物，在加強規範和保障質量的基礎上逐步實行同級醫療機構檢查結果互認，降低醫療服務成本。研究制訂疾病診療規程並推廣實施，推動病種規範化治療。

改善醫院服務。通過採取提供預約診療服務，暢通急診綠色通道，優化服務流程，按病情分類診療等措施，努力縮短病人等候時間。建立患者投訴管理機制，及時有效處理患者投訴和醫療糾紛，構建和諧醫患關係。

提高醫院信息化水平。以醫院管理和電子病歷為重點推進公立醫院信息化建設，提高管理和服務水平。研究制訂醫療機構內部信息管理的規定和標準，充分利用現有資源逐步建立醫院之間、上級醫院和基層醫療衛生服務機構之間、醫院和公共衛生機構、醫保經辦機構之間的互聯互通機制，構建便捷、高效的醫院信息平台。

(十二)改革公立醫院監管機制。

實行全行業監管。加強衛生行政(含中醫藥管理)部門醫療服務監管職能，建立健全醫療服務監管機制。所有醫療衛生機構不論所有制、投資主體、隸屬關係和經營性質，均由衛生行政(含中醫藥管理)部門實行統一規劃、統一準入、統一監管。完善機構、人員、技術、設備的准入和退出機制，依法實行全行業監管。

加強公立醫院醫療服務安全質量監管。充分依託現有的具有較高診療技術水平和質量管理水平的公立醫院，建立完善國家、省、市(地)三級醫療質量安全控制評價體系和各級各專業醫療質量控制評價組織，加強醫療質量安全評價控制工作，持續改進醫療服務質量。完善各級各類醫院管理評價制度，繼續做好醫院管理評審評價工作。

加強公立醫院運行監管。衛生行政部門要加強對公立醫院功能定位和發展規劃的監管。嚴格控制公立醫院建設規模、標準和貸款行為，加強大型醫用設備配置管理。控制公立醫院特需服務規模，公立醫院提供特需服務的比例不超過全部醫療服務的10%。健全財務分析和報告制度，加強公立醫院財務監管。建立健全公立醫院財務審計和醫院院長經濟責任審計制度。

建立社會多方參與的監管制度，充分發揮社會各方面對公立醫院的監督作用。全面推進醫院信息公開制度，接受社會監督。強化醫療保障經辦機構對醫療服務的監督制約作用，依照協議對醫療機構提供的服務進行監督，並納入公立醫院考核和評價內容中。充分發揮會計師事務所的審計監督作用，加強醫療行業協會(學會)在公立醫院自律管理監督中的作用。建立醫患糾紛第三方調解機制，積極發展醫療意外傷害保險和醫療責任保險，完善醫療糾紛調處機制，嚴厲打擊“醫鬧”行為。

(十三)建立住院醫師規範化培訓制度。

逐步探索建立符合醫學人才成長規律、適應我國國情的住院醫師規範化培訓制度，把住院醫師培訓作為全科醫生、專科醫生培養的必經環節。通過試點，探索完善住院醫師規範化培訓的制度模式、規範標準、體制機制和配套政策，建立住院醫師規範化培訓經費保障機制，完善編製管理、崗位設置、人員聘用和工資保障等人事保障機制和其他相關政策。試點期間重點為縣級醫院培養專科方向的住院醫師，為城鄉基層醫療衛生機構培養全科方向的臨床醫師。

(十四)加快推進多元化辦醫格局。

鼓勵、支持和引導社會資本發展醫療衛生事業，加快形成投資主體多元化、投資方式多樣化的辦醫體制。完善政策措施，鼓勵社會力量舉辦非營利性醫院。在區域衛生規劃和醫療機構設置規劃中，要給非公立醫院留出足夠空間。非公立醫院在醫保定點、科研立項、職稱評定、繼續教育等方面，與公立醫院享有同等待遇，在服務准入、監督管理等方面一視同仁。政府可採取購買服務的方式由非公立醫院承擔公共衛生服務和公共服務。落實非營利性醫院稅收優惠政策，完善營利性醫院稅收優惠政策。加強對非公立醫院的監管，引導非公立醫院依法經營、加強管理、嚴格自律、健康發展。省級衛生行政部門會同有關部門，按照區域衛生規劃和區域醫療機構設置規劃，確定公立醫院轉制的範圍、條件、程序和配套政策措施，積極穩妥地把部分公立醫院轉製為非公立醫院，確保國有資產保值和職工合法權益。公立醫院改制方案必須充分徵求職工意見。允許商業保險機構參與公立醫院轉制重組。

四、試點的組織領導

(十五)試點的領導機制。

公立醫院改革試點任務重、難度大，要充分認識公立醫院改革的重要性、複雜性和艱巨性，切實加強對公立醫院改革試點的領導。試點工作由國務院深化醫藥衛生體制改革領導小組(以下簡稱國務院醫改領導小組)統一領導，試點城市人民政府和所在地省級人民政府負責實施，衛生部組織推動試點工作，加強對試點城市工作的指導、培訓、評估和監督，其他有關部門積極支持配合。

(十六)試點的組織實施。

試點城市人民政府應建立試點工作領導機構，負責組織協調、指導和監督。根據《中共中央國務院關於深化醫藥衛生體制改革的意見》、國務院《醫藥衛生體制改革近期重點實施方案(2009－2011年)》和本《指導意見》要求，充分調研、多方論證、廣泛徵求意見，制訂試點實施方案。實施方案應在堅持中央確定的方向和原則基礎上，努力細化、實化、具體化，突出重點方面和關鍵環節，強調體制機制創新，深入探索，大膽嘗試，力求有所突破，取得實效。試點實施方案由省級醫改領導小組審核后組織實施，並報衛生部和國務院醫改領導小組辦公室備案。制訂並落實試點的配套政策措施，協調解決試點工作中出現的問題，及時將重大問題向省級人民政府和國家有關部門報告。

(十七)試點的指導、評估和監督。

各省級人民政府要加強對試點城市的指導和支持。國務院有關部門各負其責，密切配合，加強對試點工作的指導和評估，及時總結試點情況，完善有關政策措施，推進試點工作積極穩妥地開展。

(十八)創造良好試點環境。

試點地區要做好輿論宣傳工作，加強對公立醫院改革試點工作重要意義、指導思想、基本原則、主要任務和政策措施的宣傳，調動廣大醫務人員參與改革的積極性、主動性，爭取廣大人民群眾和社會各界的理解和支持。衛生部門與宣傳部門要緊密配合，加強對公立醫院改革試點的輿情監測與研判，積極引導社會輿論，堅定改革信心，合理引導社會預期。

國務院總理溫家寶2月2日主持召開國務院常務會議，討論並原則通過《關於公立醫院改革試點的指導意見》，指導意見決定，按照先行試點、逐步推開的原則，由各省、區、市分別選擇1到2個城市或城區，開展公立醫院的改革試點。

(一)完善服務體系。優化公立醫院布局，建立公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制。

(二)改革公立醫院管理體制和運行、監管機制。積極探索管辦分開的有效形式，增強公立醫院的生機和活力，進一步完善分配激勵機制。

(三)改革公立醫院補償機制，逐步取消藥品加成政策，實現由服務收費和政府補助來補償的機制。

(四)加強公立醫院內部管理，提高醫療服務質量。

(五)加快推進多元化辦醫格局。鼓勵社會資本進入醫療服務領域，鼓勵社會力量舉辦非營利性醫院。

行業銷售規模有望擴大。此前醫院採用藥品加成政策，直接導致了“看病貴”。隨著《意見》的出台，藥品加成政策將逐步取消，醫院的盈利模式將由“賣葯”向“服務+補貼”轉移。此舉被認為有望部分解決“看病貴”的問題，居民被抑制的需求有望進一步釋放，行業的整體銷售規模亦將進一步擴大。

意見決定試點將先從中小城市開始，北京等大型城市暫不在試點之列。

1　引導一般診療到基層

【原文】建立公立醫院與基層醫療衛生機構分工協作機制，實行分級醫療、雙向轉診，引導一般診療下沉到基層。

【解讀】北京大學李玲教授表示，這次公立醫院改革的目標是保證全國人民的身體健康。意見提出了建立公立醫院與城鄉基層醫療衛生機構的分工協作機制，這是為了完善醫療服務體系，即為了實現小病在社區、大病到公立醫院的設想，解決看病難的問題。

2　設立國家級醫學中心

【原文】中央和省級人民政府負責舉辦承擔疑難危重病症診治、醫學科研和教學綜合功能的國家級或省級醫學中心。

【解讀】衛生部近日發布的《區域醫療中心設置原則（試行）》指出，國家級醫學中心將負責向多個省區市提供代表國家先進水平的疑難病症診療和專科醫療服務，並承擔人才培養、醫學科研、教學等多項任務。此外，全國還將在省會城市和較大規模的城市設置省級醫療中心，每個省級行政區域內可設置1至3個省級綜合性醫療中心，相關專科專業設置1至3個省級專科性醫療中心。

3　醫生待遇 有望提高

【原文】深化公立醫院人事制度改革，完善分配激勵機制。合理確定醫務人員待遇水平，完善人員績效考核制度，實行崗位績效工資制度，體現醫務人員的工作特點，充分調動醫務人員的積極性。

【解讀】中國社會科學院經濟研究所研究員朱恆鵬表示，要做到既調動醫務人員積極性，同時又減輕老百姓的負擔，有三點尤為關鍵：首先，醫療服務、設備檢查、藥品等的價格必須理順。其次，完善醫保付費制度。合理的醫保付費制度是激勵醫生合理診療、合理用藥的關鍵。最後，患者必須有權選擇醫療機構，因為有競爭、有被患者淘汰的可能，才能促使其在提高收入的情況下努力提高服務質量。

4　探索實行多點執業

【原文】探索實行並規範註冊醫師多地點執業的方式，引導醫務人員合理流動。

【解讀】衛生部近日發布了《關於醫師多點執業有關問題的通知》，對備受社會關注的醫師多點執業問題提出了規範性要求，將醫師多點執業行為分政府指令、醫療合作、主動受聘三類進行管理。試點應遵循的原則包括，醫師原則上應當在同一省、自治區、直轄市內執業，地點不超過3個。醫師在執業前，應當與受聘的各醫療機構就發生醫療事故或者民事糾紛時的法律責任分擔及其他相關事宜簽訂協議。

5　藥品加成將逐步取消

【原文】合理調整醫藥價格，逐步取消藥品加成政策。也可以對醫院銷售藥品開展差別加價試點，引導醫院合理用藥。

【解讀】“從研究醫改方案開始，衛生部就強烈要求在這次公立醫院改革中必須取消藥品加成，取消以葯養醫的機制。”衛生部新聞發言人毛群安表示。取消藥品加成政策的原因之一，就是要解決老百姓反映強烈的看病貴的問題。

針對意見中提到的，“也可以對醫院銷售藥品開展差別加價試點”的問題，朱恆鵬表示，以前僅實行單一的15%的加成就造成了諸多問題，如果允許醫院銷售藥品開展差別加價試點，實行不同級別的藥品加成政策，有關部門的管理難度可能會更大。