基本國策

中國基本國策的實施機制：面臨問題及對策建議（載於《改革》)

The Institutional Analysis on the Basic Problems about Basic State Policies in China

內容提要：基本國策應是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰略性意義的問題的系統對策。中國的這類政策從命名標準到實施機制都缺少制度性規定，導致基本國策存在名稱遭亂用、實施被擱置和衝突待協調等問題。本文探討了中國的基本國策實然和應然的判定標準，總結了實然標準下已有的七個基本國策的來由和特點，研究了基本國策政策過程中制度化、非制度化因素的影響並在此基礎上進行了基本國策實施問題的制度成因分析，最後提出了完善基本國策制定和實施機制的政策建議：標準法定、過程完整；國策上位、保障健全。

基本國策 確定標準 制度化 實施問題 保障制度

Abstract: Basic state policies should be a certain kind of system countermeasure bearing on overall,long-term and strategic significance,which is decided by basic national conditions. But these policies are lack of system provision from the naming standard to implementation mechanism currently,it led to some problems such as the name of basic state policy was abused,implement was lay on the table and conflicts were needed to coordinate. In this paper,we discussed the judge standard of what the basic state policy is and what the basic state policy should be,and we summarized the origin and characteristics of the seven basic state policies which are in the judge standard of what the basic state policy is. On the other hand,we empirically analyzed the institutional and non-institutional influence in basic state policies process.On this basis,we analyzed the institutional contributing factors of how basic state policies implemented. At last,we provide the policy suggestion about the formulation and implementation mechanism of basic state policies: making standard by law,integrated process,giving priority to implement basic state policies and intact guarantee mechanism.

Key Words: Basic state policies; Making standard by law,Institutionalization,Policy implement,Guarantee mechanism

基本國策這個詞在政策領域的分量好像顯而易見——應該是立國、治國之策當中最基本的政策；在公眾心目中似乎也淺顯易懂——應該與國計民生關係最大。但事實上基本國策到底指哪些政策，有何確定標準，確定過程中制度化情況如何，實施情況如何？這些基本問題，卻基本無章可循或語焉不詳。因此，下文將從基本國策確定標準入手，以制度化因素和非制度化因素對基本國策形成、實施的影響為線索，就中國現有的七個基本國策探討這些問題。

基本國策到底是什麼政策？這是一個從未在任何國家級公文里得到定義的概念，也是一個在許多場合都被隨口授予的概念。因此，基本國策在民間甚至在官方的誤傳都很多。例如，相當數量的人認為中國只有計劃生育和環境保護兩項基本國策，還有一些人認為中國的基本國策很多，諸如科教興國、一國兩制、保護知識產權等。形成這種局面的一個重要原因是中國的基本國策沒有明確的界定標準，在許多人心目中只是一種表達對某項政策重視程度的提法，甚至有一些領導在公開場合信口將某方面的事務“提”成基本國策，以致公眾對此認識混亂。

事實上，中國在政策過程中對基本國策的形成似乎還是有章可循的——至少不能“空口無憑”。因此，可以把有關國家級文件中的明文規定作為確定基該國策的實然標準。當然，這種“明文”也是有層次的。考慮各種“文”的通過方式和效力不同，至少可分為法律規定、有全局意義的重大文件規定、規定和工作文件、規定三個層次：

嚴格意義而言，某方面的政策上升到基本國策必須法定——不僅因為這樣才具有長期性和穩定性，還因為這樣才能確保在實施中“依法行政”。在法律規定中，《憲法》當然是最高層次。然而，中國的《憲法》中雖然規定了政府必須承擔的若干重要事務（計劃生育、環境保護、文化遺產保護、男女平等、衛生、教育等），卻沒有明確基本國策概念。同時，並非列在憲法中的國家的目標條款都能稱為基本國策——《憲法》尤其是《憲法》“總綱”里有許多規定只是闡述了國家應該承擔、倡導的事務，並不能將其都稱為基本國策。一般而言，其中少數具有明確針對性且具有急迫性的“國計民生”問題，才通過領袖 講話、文件規定 以及法律規定等方式逐漸發展成了對應的基本國策。而更多的，則只是一個部門負責的工作而已。考慮到《憲法》以及各種基本法中都沒有明文規定“基本國策”，只能將單項法的規定作為最高層次的基本國策確定方式；而跨年度重要文件，需經國家的最高權力機關——全國人民代表大會或黨中央批准通過並對現實工作有較強、較長的指導效力，因此也算得上較高層次的確定方式；相形而言，黨中央、國務院具體部署某一工作的指導性文件就是層次最低但也算得上“白紙黑字有據可依”的確定方式。

拋開這種實然的標準，僅從理論上考慮，什麼樣的政策才有資格成為這三個層次的文件明文確認的基本國策呢？

一般而言，某方面的政策應該滿足以下三個標準才可能成為基本國策：①“基本國策”應是基本國情決定的某類具有全局性、長期性、戰略性意義的問題的系統對策，反映了國家在解決此類問題上的國家意志，具有高層次、長時效、廣範圍、跨部門等特點。任何一類“基本國策”的制定、實施情況，都會對國家全局的政治穩定、經濟發展、社會和諧產生重大、長期的影響。也因此，“基本國策”在整個政策體系中應處於最高層次，應規定、制約和引導著一般的具體政策的制定和實施，並為相關領域的政策協調提供上位性依據。還因為如此，基本國策的相關實施工作需要多個部門同心協力才能保證效果；②基本國策並非籠統的宏觀指導原則或政策取向，而應針對某類在經濟發展中容易被忽視的基本國情，並和國家的基本發展理念 與時俱進，能更全面地反映發展質量。例如，由於改革開放以來中國長期以經濟建設為中心，在“又快又好”的發展理念下積累了不少發展質量問題，因此，中國出台的基本國策開始體現出“又好又快”傾向，以具有解決問題的針對性；③基本國策之間應該是平等的，不應再有包含關係或指導關係。有些政策取向，例如堅持四項基本原則是中國的立國之本，事關國家政體，是中國治國的基本原則，也是指導基本國策實施的原則，所以一般不再單獨列為基本國策。

不過，這三個標準只是理論上的基本國策“理想模型”，是一種實然的卻沒有被制度化的標準。由於缺乏相關制度規定，現實中其既沒有成為確定基本國策的充分條件也沒有成為必要條件，即前述三個層次的“明文規定”中的基本國策不一定都符合這三個標準，反之亦然。可舉例如下：多年來在多種場合被反覆明確的基本國策——對外開放，就是一種政策取向，與堅持四項基本原則類似，嚴格意義而言不能稱為解決某類基本國情所致問題的對策。但因其意義重大而在改革開放之初就被領袖賦予“基本國策”之名以引起重視，以致約定俗成；再如，水土保持政策屬於具有重大意義的部門工作，按前述應然標準不應該上升到基本國策層次。但由於1990年代初的形勢使然，也在國務院頒發的文件中被明確為基本國策。

綜述

綜上所述，三個層次的“明文規定”才是比較現實的基本國策確定標準。那麼，僅就這種實然標準而言，中國到底有哪些基本國策呢？

根據實然標準，可以認為中國現有七個基本國策。這些基本國策及其形成過程、實施情況總結如下。其中顯見，中國的七個基本國策從命名標準、方式到實施，差異較大且沒有與時俱進地規範。

“和平統一、一國兩制”是建設有中國特色的社會主義理論和實踐的重要組成部分，是中國政府一項長期不變的基本國策。這一方針，有以下基本點：

(一)一個中國。世界上只有一個中國，台灣是中國不可分割的一部分，中央政府在北京。這是舉世公認的事實，也是和平解決台灣問題的前提。

中國政府堅決反對任何旨在分裂中國主權和領土完整的言行，反對“兩個中國”、“一中一台”或“一國兩府”，反對一切可能導致“台灣獨立”的企圖和行徑。海峽兩岸的中國人民都主張只有一個中國，都擁護國家的統一，台灣作為中國不可分割的一部分的地位是確定的、不能改變的，不存在什麼“自決”的問題。

(二)兩制並存。在一個中國的前提下，大陸的社會主義制度和台灣的資本主義制度，實行長期共存，共同發展，誰也不吃掉誰。這種考慮，主要是基於照顧台灣的現狀和台灣同胞的實際利益。這將是統一后的中國國家體制的一大特色和重要創造。

兩岸實現統一后，台灣的現行社會經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟文化關係不變。諸如私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權、華僑和外國人投資等，一律受法律保護。

(三)高度自治。統一后，台灣將成為特別行政區。它不同於中國其他一般省區，享有高度的自治權。它擁有在台灣的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；黨、政、軍、經、財等事宜都自行管理；可以同外國簽訂商務、文化等協定，享有一定的外事權；有自己的軍隊，大陸不派軍隊也不派行政人員駐台。特別行政區政府和台灣各界的代表人士還可以出任國家政權機構的領導職務，參與全國事務的管理。

(四)和平談判。通過接觸談判，以和平方式實現國家統一，是全體中國人的共同心愿。兩岸都是中國人，如果因為中國的主權和領土完整被分裂，兵戎相見，骨肉相殘，對兩岸的同胞都是極其不幸的。和平統一，有利於全民族的大團結，有利於台灣社會經濟的穩定和發展，有利於全中國的振興和富強。

1995年，江澤民在全國科技大會上的講話中首次正式提出要“實施科教興國戰略”。他指出：“科教興國，是指全面落實科學技術是第一生產力的思想，堅持教育為本，把科技和教育擺在經濟、社會發展的重要位置，增強國家的科技實力及向現實生產力轉化的能力，提高全民族的科技文化素質。”他重申要把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來，加速實現國家的繁榮強盛。同時，《中共中央國務院關於加速科學技術進步的決定》首次以中央文件形式提出在全國實施科教興國戰略。同年，黨的十四屆五中全會在關於國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議中，把實施科教興國戰略列為今後15年乃至整個21世紀加速我國社會主義現代化建設的重要方針之一。1996年，八屆全國人大四次會議以具有法律效力的形式，正式提出了國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標，將“科教興國”確定為基本國策。

（含“控制人口”） （中國第一個被明文規定的基本國策）初次領袖講話：1978年

初次文件明文規定：1982年

明文法定：

2001年《人口和計劃生育法》（一般認為，中國於1973年從國家層面開始實施計劃生育政策，但當時並未上升到基本國策高度）

領袖講話：①1956年，毛澤東在最高國務會議上提出：“我們這個國家有這麼多人，這是世界上各國都沒有的。要提倡節育，要有計劃地生育”；②1978年，鄧小平指出“人口增長要控制，應該立法”③1998年江澤民在中央計劃生育和環境保護工作座談會上指出：“計劃生育和環境保護都很重要，都關係經 濟和社會發展全局，都是我們長期堅持的基本國策”④2006年中央經濟工作會議，胡錦濤指出：“必須堅持長期實行計劃生育的基本國策，穩定和完善人口政策和生育政策。人口和計劃生育工作思路必須由單純控制數量為主向在穩定低生育水平的基礎上統籌解決人口問題轉變，工作方式必須由行政制約為主向依法管理、優質服務、綜合施治轉變”

文件規定：①1982年中共十二大報告中明文：“在中國經濟和社會的發展中，人口問題始終是極為重要的問題。實行計劃生育是中國的一項基本國策”②1984年中共中央批轉國家計劃生育委員會黨組《關於計劃生育工作情況的彙報》（中發[1984]7號）：“計劃生育是中國的基本國策，是關係到中華民族興旺發達的大事”③1991年七屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃綱要》中明文：④1996年7月在北京召開了第四次全國環境保護會議進一步明確：“控制人口和保護環境是中國必須長期堅持的兩項基本國策”⑤2006年《中共中央國務院關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》(中發〔2006〕22號)：“必須堅持計劃生育基本國策和穩定現行生育政策不動搖”

明文法定：2001年《人口和計劃生育法》第二條第一款：“中國是人口眾多的國家，實行計劃生育是國家的基本國策” ①1962年黨中央、國務院發出《關於提倡計劃生育的指示》②中國全面推行嚴格的計劃生育政策的標誌是1980年9月發表的《中共中央關於控制中國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》，其核心內容是“提倡一對夫婦只生育一個孩子”③1982年《憲法》第二十五條：“國家推行計劃生育，使人口的增長同經濟和社會發展計劃相適應”、“夫妻雙方有實行計劃生育的義務”④1991年，中共中央、國務院在《關於加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》中對中國的計劃生育政策作了具體闡釋：“提倡晚婚晚育，少生優生；提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家幹部和職工、城鎮居民除有特殊情況經過批准可以生育第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。農村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難，經過批准可以間隔幾年以後再生第二個孩子。為了提高少數民族地區的經濟文化水平和民族素質，在少數民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區或所在省決定”政策制定環節：據《人口和計劃生育法》，各省分別制定計劃生育政策的實施條例

政策實施環節：

——發展目標：每個五年計劃（規劃）均有精確的人口數量控制目標

——資源配置：①1981年建立了從上到下（一直到村）的計劃生育行政管理體系②計劃生育經費納入財政預算

——幹部考核：①1980年代中期起在地、縣、鄉三級基層領導幹部政績考核體系中逐漸實行了計劃生育責任目標一票否決制②2007年起通過中組部、國家人口計生委等11部門《關於加強人口和計劃生育工作若干政策措施的通知》試圖建立計劃生育人事關聯考核制度。其主要內容是：各有關部門要將遵守人口和計劃生育法律法規和政策作為提拔任用幹部，推薦各級黨代會和人代會代表、政協委員、青聯委員候選人、工商聯執委，評選各類勞動模範和先進個人的一項基本要求，並建立必要的審查制度。

——政策協調：①1990年代起各省陸續開展了計劃生育綜合治理行動，建立了相關部委辦局參加的綜合治理協調機制②1990年代起建立了流動人口計劃生育管理的“一證先行”制度③“十五”期間有些省市出台了配合計劃生育利益導向機制的協調製度 人口的數量、結構和質量問題是今後相當長的時間內影響中國民族生存和發展的重大問題，現階段數量是首位問題：①中國是世界人口最多的國家，人口基數大，新增人口多，人口素質偏低；②醫療衛生事業的巨大進步使人口死亡率下降，期望壽命顯著上升。這種局面使中國的人口形勢嚴峻，在相當長的歷史時期都會影響到國家經濟和社會的可持續發展。

初次領袖講話：1995年

初次文件明文規定：2001年

明文法定：2005年 領袖講話：①1995年江澤民在世界婦女大會上講話：“我們十分重視婦女的發展與進步，把男女平等作為促進中國社會發展的一項基本國策”②2003年胡錦濤在中國婦女九大上指示：“要牢固樹立馬克思主義婦女觀，認真貫徹男女平等的基本國策”文件規定：①2001年國務院頒布的《中國婦女發展綱要（2001-2010）》：“貫徹男女平等的基本國策，推動婦女充分參與經濟和社會發展，使男女平等在政治、經濟、文化、社會和家庭生活等領域進一步得到實現”②2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》：“落實男女平等基本國策，實施婦女發展綱要，保障婦女平等獲得就學、就業、社會保障、婚姻財產和參與社會事務的權利，加強婦女衛生保健、扶貧減貧、勞動保護、法律援助等工作”

明文法定：2005年《婦女權益保障法徠》第二條：“實行男女平等是國家的基本國策。國家採取必要措施，逐步完善保障婦女權益的各項制度，消除對婦女一切形式的歧視” ①1982年《憲法》第四十八條：“中華人民共和國婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的權利。國家保護婦女的權利和利益，實行男女同工同酬，培養和選拔婦女幹部”②1995年國務院頒布的《中國婦女發展綱要（1995-2000）》：“到本世紀末，中國婦女發展的總目標是：婦女的整體素質有明顯提高，在全面參與經濟建設和社會發展，參與國家和社會事務管理的過程中，使法律賦予婦女在政治、經濟、文化、社會及家庭生活中的平等權利進一步得到落實”政策制定環節：在《婦女權益保障法》和《中國婦女發展綱要》中進行了若干規定，以從法律、政策、機制上保障男女平等，促進婦女發展

政策實施環節：國務院成立了國務院婦女兒童工作委員會，以協調與男女平等有關的事務。《〈中國婦女發展綱要〉目標職責分解書》明確規定了相關部委在宣傳、參政議政、監測評估等各項工作中的責任。有的部委也出台了相關落實政策。但現實中基本沒有建立能真正落實男女平等政策的實施體制，在發展目標、幹部政策考核、行政管理體系建設以及相關財政資金保障方面都沒有真正落實。但在有的相對強勢的相關政策中卻能較好體現。例如2006年《中共中央國務院關於全面加強人口和計劃生育工作統籌解決人口問題的決定》明文：“依法保護婦女的宅基地、房屋等繼承權和土地承包權等權益”中國是發展中國國家，受經濟和社會發展水平的制約及舊觀念的影響，婦女受教育的程度和參與社會發展的程度還不夠高，對構建人人平等的法制社會和解放社會生產力形成了較大阻礙，還直接影響到計劃生育等相關基本國策的實施。

初次領袖講話：

1984年

初次文件明文規定：1984年（屬於追認，即已經實行較長時間后才在文件中明確）

明文法定：尚未明文法定明確 領袖講話：①1984 年，鄧小平指出：“中國的發展離不開世界。對內經濟搞活，對外經濟開放，不是短期的政策，而是長期的政策”②1997年江澤民在會見全國外資工作會議代表時提出：“引進來和走出去，是我們對外開放基本國策兩個緊密聯繫、相互促進的方面，缺一不可”③2007年胡錦濤在中共中央政治局集體學習中強調：“在新世紀新階段，我們要緊緊抓住和切實用好重要戰略機遇期，實現全面建設小康社會的宏偉目標，必須繼續毫不動搖地實施對外開放的基本國策”

文件規定：①1984年十二屆三中全會《中共中央關於經濟體制改革的決定》中明確“十一屆三中全會以來，我們把對外開放作為長期的基本國策，作為加快社會主義現代化建設的戰略措施，在實踐中已經取得顯著成效”②1997年十五大報告《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》明文：“對外開放是一項長期的基本國策，面對經濟、科技全球化趨勢，我們要以更加積極的姿態走向世界，完善全方位、多層次、寬領域的對外開放格局，發展開放型經濟，增強國際競爭力”③2007年十七大修改的《中國共產黨章程》“總綱”中明文：要堅持對外開放的基本國策，吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果。明文法定：尚未明文法定 ①1982年十二大報告《全面開創社會主義現代化建設的新局面》：“我們進行社會主義現代化建設，必須立足於自力更生，主要靠自己艱苦奮鬥。這是絕對不能動搖的。擴大對外經濟技術交流，目的是增強自力更生的能力，促進民族經濟的發展，而決不能損害民族經濟”②2005年《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》把“發展開放型經濟”作為中國對外開放的目標

政策制定環節：1987年成為社會主義初級階段基本路線的主要內容：領導和團結全國各族人民，以經濟建設為中心，堅持四項基本原則，堅持改革開放。因此，對外開放與改革一樣體現在幾乎所有相關政策中

政策實施環節：

在發展目標、幹部政績考核體系中多有體現。其中，與對外開放程度有直接關係的進出口總量、實際利用外資數量等長期以來都作為地方經濟發展的重要指標 中國的發展離不開世界。總結歷史經驗，中國長期處於落後狀態的主要教訓就是閉關自守。在全球經濟一體化的今天，作為發展中國家的中國如果不能與全球在經濟社會發展上順暢交流，這種落後就必然加劇。因此，將對外開放列為一項長期的基本國策就是中國崛起的必要手段

初次領袖講話：

1983年

初次文件明文規定：

1990年 明文法定：尚未明文法定 領袖講話：①1983年，李鵬在全國環境保護大會上宣布：“環境保護是中國現代化建設中的一項戰略任務，是一項基本國策”②1996年江澤民在第四次全國環境保護會議上的講話：“控制人口增長，保護生態環境，是全黨全國人民必須長期堅持的基本國策”③1998年胡錦濤在出訪韓國期間發言：“中國政府高度重視環境保護問題，已經把保護和治理環境，實施可持續發展戰略作為我們的一項基本國策”

文件規定：①1990年《國務院關於進一步加強環境保護工作的決定》（國發[1990]65號）：“保護和改善生產環境與生態環境、防治污染和其他公害，是中國的一項基本國策”②1991年《國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃綱要》。

①1973年《關於保護和改善環境的若干規定（試行草案）》明確規定了“全面規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的環境保護方針和“三同時制度”②1982年《憲法》第二十六條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”在第十條、第二十六條還有相應規定③2006年《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》提到環境保護在新時期的三個轉變：從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境和經濟增長並重；從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；從主要以行政辦法解決保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題④2007年《節約能源法》第七條：國家實行有利於節能和環境保護的產業政策，限制發展高耗能、高污染行業，發展節能環保型產業。政策制定環節：基本沒有成為相關政策尤其是經濟發展政策制定時的主要考慮因素，直到“十一五”期間才有所改觀

政策實施環節：

——發展目標

2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中要求的14個約束性指標中，環境污染控制指標佔了2個

——資源配置

①1980年代中期起逐漸從國家到省、地、縣建立了獨立的環境保護行政管理體系②2006年列入財政經常性預算單獨科目

——幹部考核 2007年通過《主要污染物總量減排統計辦法》、《主要污染物總量減排監測辦法》、《主要污染物總量減排考核辦法》等（簡稱“三個辦法”）將環境污染控制指標逐漸納入了領導幹部政績考核體系

——政策協調

八項環境管理制度在一定程度上起到了政策協調的作用。就其外在影響來說，其中的環境影響評價制度是落實環保法規、協調其它部門的主要有效手段，採用的形式類似“一票否決”：根據相關規定，各級計劃（包括基本建設、技術改造等職能）、土地管理、銀行和工商行政管理部門，均應在其審批業務範圍內納入環境影響評價內容，而且，對於環評報告書未或批准的項目，計劃部門不得受理設計任務文件的審查，土地管理部門不予辦理土地徵用手續，銀行不得進行貸款等等 ①從來也沒有發達國家在工業化階段享受的環境容量②經濟增長方式仍然是“高資源消耗、高環境污染、低經濟產出”③情況仍然是總體惡化、局部改善④污染問題嚴重影響社會穩定，因環境問題引發的群體性事件以年均29%的速度遞增。2005年，全國發生環境污染糾紛5.1萬起

初次領袖講話：

1997年

初次文件明文規定：

1993年 明文法定：

尚未明文法定 領袖講話：①1997年江澤民在黨的十五屆一中全會上指出：“大江大河上中游地區的水土保持和流域治理，是改善農業生產條件和生態環境的根本措施，必須高度重視，做好規劃，堅持不懈，長期奮鬥”② 2004年胡錦濤在中央人口資源環境工作座談會上講話：“要進一步加強節水灌溉、人畜飲水、農村水電、水土保持、牧區水利和預防傳染病項目等農村水利基礎設施建設，保護和提高農業特別是糧食生產能力，促進農民增收

文件規定：1993年，《國務院關於加強水土保持工作的通知》指出：“水土保持是山區發展的生命線，是國民經濟和社會發展的基礎，是國土整治，江河治理的根本，是我們必須長期堅持的一項基本國策”

①1982年《水土保持工作條例》第二條“水土保持工作的方針是：防治並重，治管結合，因地制宜，全面規劃，綜合治理，除害興利”②1991年《水土保持法》第四條“國家對水土保持工作實行預防為主，全面規劃，綜合防治，因地制宜，加強管理，注重效益的方針”，第五條“國務院和地方人民政府應當將水土保持工作列為重要職責，採取措施做好水土流失防治工作”政策制定環節：通過《水土保持法》、1993年《水土保持法實施條例》，對相關政策中體現有利於水土保持的精神起到了一定作用（但這些相關法規中並未明確水土保持是基本國 政策實施環節：

《水土保持法》中有相關規定（如縣級以上人民政府應當將水土保持規劃確定的任務，納入國民經濟和社會發展計劃，安排專項資金，並組織實施）。另外，通過“三權、一案、三同時”制度在政策實施中推進水土保持工作。“三權”即監督權、審批權、收費權。監督權是指水行政主管部門對水土保持法及實施條例的執行情況有監督檢查的權利。審批權是指對從事與水土保持有關的生產建設的公民法人或其他組織申報的水土保持方案有審批的權利。收費權是指對造成水土流失的開發建設單位或個人有徵收水土流失防治費和補償費的權利。“一案”即在山區、丘陵區、風沙區的大型建設項目的環境影響報告書中，必須有水行政主管部門同意的水土保持方案；在山區、丘陵區、風沙區依照礦山資源法的規定開辦鄉鎮集體礦山企業和個體申請採礦，必須持有縣級以上地方人民政府水行政主管部門同意的水土保持方案，方可申請辦理採礦批准手續。“三同時”即指建設項目中的水土保持設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。建設工程竣工驗收時，應當同時驗收水土保持設施，並有水行政主管部門參加 ①中國水土流失面積約佔國土的1/3，水土流失是中國的頭號環境問題：生態系統的穩定性在很大程度上取決於自然界中的水土資源條件。水土保持不僅是生態環境建設的主體，也是生態環境建設的基礎。②要保證農業的可持續發展，必須從根本上改變生產條件，水土保持就是改善農業生產條件最重要的舉措

初次領袖講話：

1999年

初次文件明文規定：

2005年

明文法定：

2007年 領袖講話：①江澤民在1999年中央人口、資源、環境工作座談會上指出：“促進中國經濟和社會的可持續發展，必須在保持經濟增長的同時，控制人口增長，保護自然資源，保持良好的生態環境。這是根據中國國情和長遠發展的戰略目標而確定的基本國策”②朱鎔基在2000年中央人口、資源、環境工作座談會上的講話：“計劃生育、環境保護、資源保護和合理利用都是中國的基本國策，必須年年下大功夫來狠抓落實”③2005年在建設節約型社會展覽會上，胡錦濤強調，節約資源是中國的一項基本國策。節約土地、能源、淡水、礦產資源，對實現經濟社會可持續發展具有重大意義。我們要從貫徹落實科學發展觀的高度，充分認識節約能源資源的極端重要性和緊迫性，加快推進建設節約型社會的各項工作。

文件規定： ①2005年中共十六屆五中全會《關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》明文：“要把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型、環境友好型社會，促進經濟發展與人口、資源、環境相協調②2006年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》：“必須加快轉變經濟增長方式。要把節約資源作為基本國策，發展循環經濟，保護生態環境，加快建設資源節約型，環境友好型社會，促進經濟發展與人口，資源，環境相協調”③2007年十七大報告：“堅持節約資源和保護環境的基本國策，關係人民群眾切身利益和中華民族生存發展。必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。

明文法定：

2007年《節約能源法》第四條明確規定：“節約資源是中國的基本國策。國家實施節約與開發並舉、把節約放在首位的能源發展戰略” ①1982年《憲法》第九條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等自然資源，都屬於國家所有，即全民所有；國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵佔或者破壞自然資源”，第十四條“國家厲行節約，反對浪費”②2007年《節約能源法》“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當將節能工作納入國民經濟和社會發展規劃、年度計劃，並組織編製和實施節能中長期專項規劃、年度節能計劃”；國家實行有利於節能和環境保護的產業政策，限制發展高耗能、高污染行業，發展節能環保型產業 政策制定環節：通過《節約能源法》等構建了能體現“節約資源”精神的政策過程

政策實施環節：通過2006年頒布的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》和2007年《節約能源法》、2007年《國務院批轉節能減排統計監測及考核實施方案和辦法的通知》（國發〔2007〕36號）以及國務院頒布的《單位GDP能耗統計指標體系實施方案》、《單位GDP能耗監測體系實施方案》、《單位GDP能耗考核體系實施方案》（簡稱“三個方案”）在發展目標、資源配置、幹部考核上建立了有利於“節約資源”的政策實施環境

——發展目標：《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》確定的發展目標中有4項屬於節約資源領域：資源利用效率顯著提高，單位國內生產總值能源消耗降低20%左右，單位工業增加值用水量降低30%，農業灌溉用水有效利用係數提高到0.5，工業固體廢物綜合利用率提高到60%。省、自治區、直轄市人民政府每年向國務院報告節能目標責任的履行情況 ——幹部考核：一票否決制和責任追究制。根據《節約能源法》，節能目標完成情況將作為地方人民政府及其負責人考核評價的內容。通過“三個方案”，將節能指標完成情況納入了領導幹部政績考核中

——資源配置：“考核通過的，優先加大對該地區污染治理和環保能力建設的支持力度；考核未通過的，暫停該地區所有新增主要污染物排放建設項目的環評審批和項目核准獲批准、暫停安排中央環保專項資金”

①雖然自然資源總量大、種類較全，但人均佔有量少、自然資源分佈不均衡②資源利用效率低、浪費嚴重。《2006中國可持續發展戰略報告》對世界59個主要國家的資源績效水平進行了排序，結果顯示中國資源績效僅排在第54位，是資源利用績效最差的國家之一。③中國整體來看處於工業化中期，經濟增長方式是“高資源消耗、高環境污染、低經濟產出”，單位資源的經濟產出量較低，也喪失了發達國家在工業化階段享受的廉價資源的獲取條件。

（中國第一個在單項法中明確的基本國策）初次領袖講話：1992年

初次文件明文規定：1984年 明文法定：1998年 領袖講話：①1992年6月2日，李鵬題詞：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是中國必須長期堅持的一項基本國策”②胡錦濤2003年在中央人口資源環境工作座談會講話：“國土資源工作，要堅持開發和節約並舉，把節約放在首位，在保護中開發，在開發中保護，最大限度地發揮資源的經濟效益、社會效益和環境效益”

文件規定：①1984年五屆全國人大四次會議政府工作報告指出：“中國人口多，耕地少，隨著人口增長，這個矛盾將會越來越尖銳。十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，應該是中國的國策”②1986年在中共中央、國務院《關於加強土地管理、制止亂佔耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地，是中國必須長期堅持的一項基本國策”③1991年七屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃綱要》中明文：明文法定：1998年新修訂的《土地管理法》中規定“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是中國的基本國策” ①1982年《憲法》第十條：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地”②2001年《中共中央、國務院關於做好2001年農業和農村工作意見》指出：“在推進農業結構調整中，一定要重視保護糧食生產能力，特別是保護好基本農田，不能隨意把耕地轉為非農用地。這是關係國家糧食安全的大事，切不可大意”③2003年十六屆三中全會《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要“實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全”政策制定環節：在與土地利用有關的文件的制定過程中，一般都體現了這一基本國策的精神

政策實施環節：與這一基本國策有悖的情況一般都出現在政策實施中，因此，通過《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）、《國務院辦公廳關於建立國家土地督察制度有關問題的通知》（國辦發〔2006〕50號）等文件建立了土地督察制度，成立了相關工作隊伍，以監督這一基本國策的落實情況。土地督察制度由三個工作機制組成：①發現機制，通過採用遙感監測等先進技術和運用媒體揭露、群眾舉報、實地巡查、查閱檔案等手段，及時發現督察範圍內的土地違法違規情況②審核機制，研究確定對建設用地審批事項進行審核的操作程序，對省級和計劃單列市人民政府建設用地審批事項的真實性、合法性進行審核③糾正機制，對省級和計劃單列市人民政府土地違法違規行為，提出糾正整改意見 我國土地資源的基本國情是：①土地資源總量大，但人均佔有土地少②土地類型多，但山地多於平地③土地資源的地區分佈不平衡，耕地資源的生產力水平較差④難以利用的土地資源面積大，後備土地資源潛力不足，特別是耕地後備資源不足⑤土地資源利用程度低，土地浪費嚴重

命名標準的問題只是中國基本國策問題的“冰山一角”，在基本國策實施過程中還有更多的表面問題和潛在的制度問題。例如，儘管多數基本國策在重大文件和有關法律中有所體現甚至說明了落實辦法，但其實施現狀不盡人意，問題頗多；而且，所有基本國策均不同程度地存在這些問題。可以從三個方面概括基本國策制定和實施中的突出問題：名稱遭亂用、實施被擱置、衝突待協調。

這種亂用有兩方面所指：一方面可稱之為“信口開河假作真”：由於基本國策冠名能彰顯重要意義，而又無相關法規限定對這一片語的使用，因此在許多公眾場合，各種級別的領導、專家乃至傳媒工作者將許多事務信口冠名為基本國策，導致了公眾對基本國策認識較為混亂；另一方面，“假作真時真亦假”：這一概念被隨意使用，也沖淡了真正的基本國策應有的影響力，有關方面和公眾對基本國策容易失去應有的尊重和敏感。甚至像計劃生育這樣具有強影響力且明文法定的基本國策，在表述中也時常被更改為“控制人口”等。這實際上等於擅自更改了政策的著力點。

實施被擱置有以下兩方面體現：

①有名無實，只有籠統的說教式的“應該怎麼辦”，卻沒有建立政策制定和實施環節的保障機制。例如，從表1中可見，環境保護在相當長的時期內一直處於邊緣化狀態，在人、財、物等資源配置和幹部政績考核等落實基該國策必需的保障措施上都沒有硬性規定，以致環境保護目標無法完成；②實而不力。即便基該國策在有關保障機制上有所體現，但由於是否遵守基該國策的利益關係差別巨大且保障機制仍然存在漏洞（如對領導幹部的責任追究機制不健全）而落實不力。例如，在快速城市化過程中，征地和賣地之間的價差巨大，甚至成為地方政府主要預算外經費來源，以致地方政府對將耕地轉化為建設用地有強烈的違規動機。儘管農民承包的土地，具有生產資料，家庭財產，生活保障三種功能，侵佔農民的土地，也就剝奪了農民生產生活的來源。但這種危機因為和經濟建設的短期利益、地方利益相衝突，且不能迅速、有力地體政績考核上，因而使“切實保護耕地”這樣的基本國策遭到陽奉陰違[2]。

就實施效果而言，與實施被擱置具有同等影響的就是政策衝突。可以將其它政策與基該國策的衝突分為兩類：第一類是條文衝突，即某些政策從字面上就直接有與基該國策相違背的地方；第二類是導向衝突，即某些政策出台後形成了影響基該國策執行效果的不利導向。條文衝突（尤其是基層政府出台政策中的條文衝突）的情況，隨著政策制定的規範化、公開化以及各級政府貫徹“依法行政”原則將越來越少，但政策導向衝突的情況卻日漸普遍。這可以計劃生育為例加以說明。儘管其制度化程度在七個基該國策里相對最高，但“十五”期間出台的諸多普惠性惠民政策，並未考慮對計劃生育利益導向的影響。例如，2004年開始實施的教育“兩免一補”政策，尤其是2006年開始全部免除農村義務教育階段學雜費，在相當程度上降低了群眾撫育子女的成本。由於享受政策的八類人群的劃分標準主要就是“經濟困難”，這樣的惠民政策反而可能起到激勵部分低收入家庭超生的效果。而且，享受政策的農村貧困學生多數來自雙子女或多子女家庭，有相當數量屬於違法生育子女，其中還包括了比例不高但絕對數量不低的還未接受違法生育經濟懲罰措施（繳納罰款和社會撫養費等）處理的。這種狀況有可能形成對群眾的誤導：反正讀書不要錢了，超生的孩子國家還要一視同仁地補助學費，超生比計生更划算。類似這樣的政策導向衝突，在產業發展與環境保護之間、在城市發展與保護耕地之間也還可以找出許多實例。這樣的政策衝突，顯然也影響了基該國策的實施效果。

基該國策制定和實施問題的制度成因分析

一般而言，基該國策制定和實施過程中的問題，有主觀、客觀兩方面成因：基該國策代表了國家的全局、長期利益，現實中則常會出現個人、地方短期利益與國家全局、長遠利益不一致的現象，這種情況下忽視甚至違背基該國策就具有了主觀可能性；但這種主觀可能性最終轉化為現實並成為所有基該國策都不同程度存在的現象，還與客觀上基該國策制定和實施中的非制度化（或制度化因素不強）有關。儘管缺少對基該國策制定和實施情況的定量調查，難以從規範意義上探討基該國策的應然模式和甄別相關問題的影響因素、影響程度，但利用制度化——非制度化分析框架，可以定性明晰非制度化在基該國策制定和實施問題中影響究竟有多大、作用方式是什麼？

一個完整的政策過程包括政策制定、政策實施、政策評估、政策反饋四個環節，制度化影響也貫穿這些環節，尤其對政策制定和實施環節中的命名、保障、協調等重要工作影響較大。為此，建立附表2所示分析框架，以從政策過程理論視角來探討制度和非制度化因素的影響，從而了解在哪些關鍵環節上非制度化因素影響過大，以致基該國策制定和實施出現了前述問題。這種分析並沒有認為制度化就一定全面好於非制度化，但認為在與前述三個問題有關的方面，較完備的制度化能更有效地遏制基該國策被忽視的主觀可能性轉化為現實。

附表2 制度成因分析範式

制定、實施環節

中的重要

工作

制度因素 命名 保障 協調

①通過體系化的充分、必要條件篩選機制，從基該國情決定的重大對策中遴選出少量具有全局、長期意義的作為基該國策②命名、使用場合和方式都有法定標準③先法定再貫徹實施 ①相關指標納入五年規劃（計劃）②基該國策主要實施部門的機構設置、資金安排、資源調度（人、財、物）等在相關文件（包括法規）中得到確定 在相關文件中明確了“國策上位”，其它政策必須要在制定環節與其協調或在實施環節將是否符合基該國策作為門檻條件（例如將計劃生育證作為享受公共服務的必要條件，將環境影響評價作為項目上馬的先行條件等）

將基該國策的實施情況納入領導幹部政績考核體系 將基該國策的實施情況納入領導幹部政績考核體系

非制度化因素（包括人為因素、應急因素及其它隨機因素等） ①領袖給予了特別關注②通過技術官僚、社會賢達反映的所謂“民意”需要③某一階段因為應急需要過分強化某一方面對策

①領袖給予了特別關注②各方面形成了共識③成為基該國策前就列入了財政經常性預算科目或有了相關職能部門負責 ①領袖給予了特別關注②現階段與國家主導發展理念的兼容性較好（如對外開放與經濟建設之間）

由附表2可見，非制度化因素在政策制定和實施環節的三個重要工作中都有多種體現，這緣於中國參與決策者和政策過程的兩方面特點：就參與決策者而言，包括政治權威（領袖）、技術官僚和社會賢達三方，其中政治權威處於主導地位；就政策過程而言，有以下特點：政策議程設定與政治高度相關，政策目標追求“模糊共識”且服從於主流發展理念（如“以經濟建設為中心”），政策變動過程不規範（包括附表2中未表示的“缺少嚴謹的政策評估和反饋環節”）等[4]。這兩方面特點使中國的政策過程“人治”特徵明顯。

從事實來看，基該國策在制定環節顯然非制度化因素影響更大——“命名”一般由政治權威主導。在實施環節則不一定——如果制度化較為完備，則參與決策者的影響因素較小；如果制度化存在漏洞（如在保障上制度化了但在協調上沒有），則參與決策者在“模糊共識”改變的情況下也直接影響基該國策執行效果。例如，計劃生育政策在確定之初的1980年代，社會各界對其措施達成高度共識，因而政策保障和協調效果都較好。1990年代後期進入低生育率水平后，對計劃生育嚴厲措施的爭論越來越多，這時非制度化因素髮揮的作用就越來越大，計劃生育在政策協調上遇到諸多問題。

不過，這種一般分析還不能具體說明前述基該國策實施問題的成因，運用制度化——非制度化分析框架，可對應於問題進一步分析。