城鄉結合部

隨著城市化過程，城市不斷向外圍擴展，使得毗鄰鄉村地區的土地利用從農業轉變為工業、商業、居住區以及其他職能，並相應興建了城市服務設施，從而形成包括郊區的城鄉交錯帶。城鄉交錯帶位於市區和城市影響帶之間，可分為內邊緣區和外邊緣區。內邊緣區又稱城市邊緣，特徵為已開始城市建設；外邊緣區又稱鄉村邊緣，特徵為土地利用仍以農業占支配地位，但已可見許多為城市服務的設施，如機場、污水處理廠和特殊用地等。

城鄉接合部社區人地系統具有明顯的城鄉過渡性特點：（1）受城鄉之間特定的空間擴展因素與空間過程的影響其地域表現出一定的過渡性。城鄉交錯帶內城市與鄉村各要素，景觀及功能的空間變化梯度大，是城市與鄉村兩類性質不同的區域之間的“急變帶”，人地關係的空間差異遠較城市城鄉城域內部大：同時城鄉接合部地區存在著頻繁的能量與物質對流，分別來自城市與鄉村的人口、物質、技術、信息等在這裡相互作用與競爭互生；

（2）由於同時受到城市與鄉村經濟的雙向輻射，城鄉接合部經濟發展具有明顯的多樣化特點，經濟的發展對城市的依附性不斷加強，城市性產業及城市需求導向產業在增加。正是上述過渡性特徵使城鄉接合部社區的環境衛生管理具有特殊性，給這一地帶的規劃、開發、建設、管理，特別是社會管理帶來了難度。

鑒於城鄉接合部與老城區在就業和子女教育方面的巨大反差，城裡動遷戶凡是牽涉到就業和子女教育的，多數保持人戶分離；而農村勸遷戶則鑒於經濟利益的考慮，也不願意農轉非，增加了戶籍管理的難度。

行政區劃

城鄉接合部由於土地批租、房地產開發而導致土地管理分割，城鄉單位犬牙交錯，“一地兩府”及“一地多主”的現象比較普遍，帶來較突出的跨區的管理矛盾。

外來人口

在城鄉部由於其優越的區位、廉價的租屋，加上管理較薄弱，使大量外來人口在此集聚，雖然給這一過渡帶的經濟發展增添活力，但同時帶來環衛、治安、計劃生育等許多社會問題。

土地管理

按現行法律，土地批租后，逾期完不成開發的堅決加收。然而，現實情況是，土地逾期完不成開發的較為普遍，有的竟長達10年左右。在城鄉接合部，由於土地多數被預征完畢，使失去土地的農民在就業、居住和撤隊、撤村後集體資產的分配等方面存在不少問題。

物業管理

在城鄉接合部，由於房地產的大規模開發而出現了眾多的住宅小區，由於一些物業管理公司管理不到位或不規範，引發新遷居民的不滿，增加了城鄉結合部社區管理的複雜性。

上述管理問題的大量存在，使這一被稱為“都市裡的村莊”的特殊社區，土地開發支離破碎，原有的道路、水系等被打亂，垃圾成堆，排水不暢，違章搭建十分嚴重，環境衛生惡化，社會治安形勢嚴峻，無論是在社區景觀或是在社區精神文明建設方面都與市區形成強烈的反差，成為城市創建衛生城市和建設現代文明城市的“老大難”地帶。顯然，造成城鄉接合部社區上述諸多問題與矛盾的原因是十分複雜的，我們應當從機制、體制等方面進行深層次的分析。充分認識這一地區包括環境衛生在內的各種問題的特點、規律與解決的難度，以便從戰略高度，從機制、體制上研究解決的對策。首先，城鄉接合部社區的環境衛生等諸多問題的產生，是在我國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌時期，由於城市大規模建設改造並不斷向邊緣區推進，鄉村城市急劇轉型過程中形成“都市村莊“這一特殊類型的社區所出現在的可避免的現象，有其客觀必然性。

產業因素

城鄉接合部地區特有的區位優勢，一方面，引來大規模開發區的規劃建設，使大量高新技術工業和現代化服務業向結合部集中；與此同時，由於外來人口的集聚，引發了某些原始的、並對城市市容有嚴重影響的城市產業如城市垃圾回收業（閔行區虹橋鎮虹四村）以及為外來人口的服務業在這裡“見縫插針”地滋生與發展，再加上原有的鄉鎮和村辦企業，各類性質不同，差別很大。難以事例的產業聚集在城鄉接合部，是導致這一地區環境衛生等社會問題十分複雜的產業因素。

社會因素

被城市烏黑的“都市村莊”社區大量土地被徵用，農民失去賴以生存的生產資料，在自身經濟利益的驅動下，利用其自有多餘的住房和“見縫插針”式的亂搭建，以較低廉的房租對外租賃，使大量外來人口在些集聚，從而形成包括導入的城市居民、原住農民和外來人口在城鄉結合部混雜居住、十分複雜的社會空間。這是這一地區市容衛生、社會治安等問題十分突出的社會因素，也是一個直接的、主要的因素。

經濟利益驅動

城鄉土地所有制的差別和“都市村莊”社區局部經濟利益的驅動，也是使城鄉接合部地區環境衛生狀況難以根本改變的一個極為重要的原因。在鄉村城市化過程中，位處城鄉接合部的社區，土地制度仍屬集體所有，農民擁有對土地的使用權，而鄉鎮以下的村委會又是自治組織，因而在都市村未能完全融入城市、納入城市管理的情況下，村民和代表村民利益的村委會，出於自身的經濟利益，較少考慮限制某些影響環境衛生和容貌的產業的發展，如虹四村，外來人員在些經營了27家廢品收購站，1996年的財政收入中，僅從包括亂搭建在內的各類房租收入即達210萬元，佔全村全部收入的近三分之一。

體制不順

體制不順，管理薄弱是造成城鄉接合部社區環境衛生變化的一個制度性因素。如果說前述三個方面帶有客觀規律因素的話，那麼體制和管理則是一個主觀性因素。在城鄉接合部社區的管理中，普遍存在“一地兩府”和“一地多主”的現象。“一地兩府”指一片土地內由一個城市政府和一個鄉村政府兼管，如虹橋鎮虹四村的8個村民小組，其中3個在徐虹鐵路支線以北的長寧區地盤上，5個在鐵路以南的閔行區地盤上，早在10多年前，位處鐵路以北的3 個居民小組的土地即已被古北開發區所預征，從而形成較長時期的“一地兩府三方”的格局，即長寧區、閔行區和古北集團，由此而產生管理上的一系列矛盾。所謂“一地多主”是指一片土地上有多個主人。如浦東新區的欽洋鎮，已規劃為大型居住區，隨著土地不斷開發，轄區範圍越來越小，並被“多主”所分割。在這片土地上不僅有城區和郊區的政府部門，還包括開發區和眾多房地產公司和物業管理公司，形成“一地多主”的管理局面，在工商業行政、稅務、衛等方面存在著交叉管理或管理空白。收費、罰款等有經濟利益的事情爭著辦，而對治安工作、環境衛生的綜合管理、外來人口的管理等要承擔責任和盡義務的事情則相互扯皮、推諉、拖延不決。

法制不健全執法不力

法制不健全，有法不依和執法不力也是城鄉結合部社區環境衛生髒亂差的一個制度因素。城鄉接合部社區環境衛生管理存在許多與一般城市社區和農村社區不同的特殊性，應有特殊的法規，特殊的執法機構採用特殊的手段實行管理。大多數採用與市區相同的行政手段整治接合部的環境衛生容貌，只能起到暫時的治表作用，無法實現現長產管理。

推行社區化管理

2010年8月11日，北京市召開“全市村莊社區化管理工作推進會”。根據部署，2010年內，城鄉接合部地區實行社區化管理的村莊要力爭達到50%以上；2011年，所有城鄉接合部地區村莊及有條件的農村地區都實現社區化管理。

2010年4月，大興區在北京率先探索實施了村莊社區化管理模式，該模式被稱之為“封村”，並隨之引發熱議。

2010年8月11日會議透露，大興區的村莊社區化管理模式，通過實施治安防範常態化、矛盾調處及時化、房屋出租規範化、村民管理自治化等有效手段，村莊管理水平提高、環境改善、治安秩序好轉、群眾的安全感和滿意度大幅提高。

昌平區成為北京第二個開始村莊社區化管理的區縣，首批44個村的封閉管理已開始推行。

試點先行

會議要求，根據本市推進村莊社區化管理的統一工作部署，年內城鄉接合部地區實行社區化管理的村莊力爭達到50%以上，2011年全市所有城鄉接合部地區村莊及有條件的農村地區都實現社區化管理。

會議要求，要把村莊社區化管理作為一項推動農村地區發展的保障工程，作為提高廣大農民和流動人口生活質量的民生工程。會議要求，在推進村莊社區化管理工作中，各區縣、各有關部門要廣徵民意、充分調研，對適合推廣社區化管理的村莊，逐村制訂工作實施方案，特別要維護好廣大流動人口的合法權益。

會議要求，要按照試點先行、穩步推進的原則，根據轄區實際，選擇試點村莊，先從城鄉接合部地區、流動人口聚居區入手，然後逐步向遠郊地區擴展，穩步推進村莊社區化管理。打造一個全新的城鄉經濟特色家園。