區域協調發展戰略

積極推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展，繼續發揮各個地區的優勢和積極性，通過健全市場機制、合作機制、互助機制、扶持機制，逐步扭轉區域發展差距拉大的趨勢，形成東中西相互促進、優勢互補、共同發展的新格局。中共十六屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》中進一步提出，促進城鎮化健康發展，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力；繼續發揮珠江三角洲、長江三角洲、環渤海地區對內地經濟發展的帶動和輻射作用；繼續發揮經濟特區、上海浦東新區的作用，推進天津濱海新區等條件較好地區的開發開放，帶動區域經濟發展。中共十六屆六中全會審議通過的《中共中央關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》再次提出，落實區域發展總體戰略，促進區域協調發展，形成分工合理、特色明顯、優勢互補的區域產業結構，推動各地區共同發展；加大對欠發達地區和困難地區的扶持，改善中西部地區的基礎設施和教育、衛生、文化等公共服務設施，逐步縮小地區間基本公共服務差距；加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區以及糧食主產區、礦產資源開發地區、生態保護任務較重的地區和人口較少民族的支持；支持經濟發達地區加快產業結構優化升級和產業轉移，扶持中西部地區優勢產業項目，加快這些地區的資源優勢向經濟優勢轉變，鼓勵東部地區帶動和幫助中西部地區發展，擴大發達地區對欠發達地區和民族地區的對口援助，形成以政府為主導、市場為紐帶、企業為主體、項目為載體的互惠互利機制，建立健全資源開發有償使用制度和補償機制，對資源衰退和枯竭的困難地區經濟轉型實行扶持措施。

根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰，東中西良性互動，公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局。

第一節推進西部大開發

西部地區要加快改革開放的步伐，通過國家支持、自身努力和區域合作，增強自我發展能力。堅持以線串點，以點帶面，依託中心城市和交通幹線，實行重點開發。加強基礎設施建設，建設出境、跨區鐵路和西煤東運新通道，建成“五縱七橫”西部路段和八條省際公路，建設電源基地和西電東送工程。鞏固和發展退耕還林成果，繼續推進退牧還草、天然林保護等生態工程，加強植被保護，加大荒漠化和石漠化治理力度，加強重點區域水污染防治。加強青藏高原生態安全屏障保護和建設。支持資源優勢轉化為產業優勢，大力發展特色產業，加強清潔能源、優勢礦產資源開發及加工，支持發展先進位造業、高技術產業及其他有優勢的產業。加強和改善公共服務，優先發展義務教育和職業教育，改善農村醫療衛生條件，推進人才開發和科技創新。建設和完善邊境口岸設施，加強與毗鄰國家的經濟技術合作，發展邊境貿易。落實和深化西部大開發政策，加大政策扶持和財政轉移支付力度，推動建立長期穩定的西部開發資金渠道。

第二節振興東北地區等老工業基地

東北地區要加快產業結構調整和國有企業改革改組改造，在改革開放中實現振興。發展現代農業，強化糧食基地建設，推進農業規模化、標準化、機械化和產業化經營，提高商品率和附加值。建設先進裝備、精品鋼材、石化、汽車、船舶和農副產品深加工基地，發展高技術產業。建立資源開發補償機制和衰退產業援助機制，抓好阜新、大慶、伊春和遼源等資源枯竭型城市經濟轉型試點，搞好棚戶區改造和採煤沉陷區治理。加強東北東部鐵路通道和跨省區公路運輸通道等基礎設施建設，加快市場體系建設，促進區域經濟一體化。擴大與毗鄰國家的經濟技術合作。加強黑土地水土流失和東北西部荒漠化綜合治理。支持其他地區老工業基地的振興。

第三節促進中部地區崛起

中部地區要依託現有基礎，提升產業層次，推進工業化和城鎮化，在發揮承東啟西和產業發展優勢中崛起。加強現代農業特別是糧食主產區建設，加大農業基礎設施建設投入，增強糧食等大宗農產品生產能力，促進農產品加工轉化增值。支持山西、河南、安徽加強大型煤炭基地建設，發展坑口電站和煤電聯營。加快鋼鐵、化工、有色、建材等優勢產業的結構調整，形成精品原材料基地。支持發展礦山機械、汽車、農業機械、機車車輛、輸變電設備等裝備製造業以及軟體、光電子、新材料、生物工程等高技術產業。構建綜合交通運輸體系，重點建設幹線鐵路和公路、內河港口、區域性機場。加強物流中心等基礎設施建設，完善市場體系。

第四節鼓勵東部地區率先發展

東部地區要率先提高自主創新能力，率先實現經濟結構優化升級和增長方式轉變，率先完善社會主義市場經濟體制，在率先發展和改革中帶動幫助中西部地區發展。加快形成一批自主知識產權、核心技術和知名品牌，提高產業素質和競爭力。優先發展先進位造業、高技術產業和服務業，著力發展精加工和高端產品。促進加工貿易升級，積極承接高技術產業和現代服務業轉移，提高外向型經濟水平，增強國際競爭力。加強耕地保護，發展現代農業。提高資源特別是土地、能源利用效率，加強生態環境保護，增強可持續發展能力。繼續發揮經濟特區、上海浦東新區的作用，推進天津濱海新區開發開放，支持海峽西岸和其他台商投資相對集中地區的經濟發展，帶動區域經濟發展。

第五節支持革命老區、民族地區和邊疆地區發展

加大財政轉移支付力度和財政性投資力度，支持革命老區、民族地區和邊疆地區加快發展。保護自然生態，改善基礎設施條件。發展學前教育，加快普及義務教育，辦好中心城市的民族初中班和高中班，加強民族大學建設和民族地區的高等教育。建設少數民族民間傳統文化社區，扶持少數民族出版事業，建立雙語教學示範區。加強少數民族人才隊伍建設，穩定民族地區人才隊伍。支持發展民族特色產業、民族特需商品、民族醫藥產業和其他有優勢的產業。優先解決特困少數民族貧困問題，扶持人口較少民族的經濟社會發展，推進興邊富民行動。繼續實行支持西藏、新疆及新疆生產建設兵團發展的政策。

第六節健全區域協調互動機制

健全市場機制，打破行政區劃的局限，促進生產要素在區域間自由流動，引導產業轉移。健全合作機制，鼓勵和支持各地區開展多種形式的區域經濟協作和技術、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發展的格局。健全互助機制，發達地區要採取對口支援、社會捐助等方式幫扶欠發達地區。健全扶持機制，按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度。國家繼續在經濟政策、資金投入和產業發展等方面，加大對中西部地區的支持。

根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。

第一節優化開發區域的發展方向

優化開發區域是指國土開發密度已經較高、資源環境承載能力開始減弱的區域。要改變依靠大量佔用土地、大量消耗資源和大量排放污染實現經濟較快增長的模式，把提高增長質量和效益放在首位，提升參與全球分工與競爭的層次，繼續成為帶動全國經濟社會發展的龍頭和我國參與經濟全球化的主體區域。

第二節重點開發區域的發展方向

重點開發區域是指資源環境承載能力較強、經濟和人口集聚條件較好的區域。要充實基礎設施，改善投資創業環境，促進產業集群發展，壯大經濟規模，加快工業化和城鎮化，承接優化開發區域的產業轉移，承接限制開發區域和禁止開發區域的人口轉移，逐步成為支撐全國經濟發展和人口集聚的重要載體。

第三節限制開發區域的發展方向

限制開發區域是指資源環境承載能力較弱、大規模集聚經濟和人口條件不夠好並關係到全國或較大區域範圍生態安全的區域。要堅持保護優先、適度開發、點狀發展，因地制宜發展資源環境可承載的特色產業，加強生態修復和環境保護，引導超載人口逐步有序轉移，逐步成為全國或區域性的重要生態功能區。

第四節禁止開發區域的發展方向

禁止開發區域是指依法設立的各類自然保護區域。要依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護，控制人為因素對自然生態的干擾，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。

第五節實行分類管理的區域政策

財政政策，要增加對限制開發區域、禁止開發區域用於公共服務和生態環境補償的財政轉移支付，逐步使當地居民享有均等化的基本公共服務。投資政策，要重點支持限制開發區域、禁止開發區域公共服務設施建設和生態環境保護，支持重點開發區域基礎設施建設。產業政策，要引導優化開發區域轉移佔地多、消耗高的加工業和勞動密集型產業，提升產業結構層次；引導重點開發區域加強產業配套能力建設；引導限制開發區域發展特色產業，限制不符合主體功能定位的產業擴張。土地政策，要對優化開發區域實行更嚴格的建設用地增量控制，在保證基本農田不減少的前提下適當擴大重點開發區域建設用地供給，對限制開發區域和禁止開發區域實行嚴格的土地用途管制，嚴禁生態用地改變用途。人口管理政策，要鼓勵在優化開發區域、重點開發區域有穩定就業和住所的外來人口定居落戶，引導限制開發區域和禁止開發區域的人口逐步自願平穩有序轉移。績效評價和政績考核，對優化開發區域，要強化經濟結構、資源消耗、自主創新等的評價，弱化經濟增長的評價；對重點開發區域，要綜合評價經濟增長、質量效益、工業化和城鎮化水平等；對限制開發區域，要突出生態環境保護等的評價，弱化經濟增長、工業化和城鎮化水平的評價；對禁止開發區域，主要評價生態環境保護。

堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。

第一節分類引導人口城鎮化

對臨時進城務工人員，繼續實行亦工亦農、城鄉雙向流動的政策，在勞動報酬、勞動時間、法定假日和安全保護等方面依法保障其合法權益；對在城市已有穩定職業和住所的進城務工人員，要創造條件使之逐步轉為城市居民，依法享有當地居民應有的權利，承擔應盡的義務；對因城市建設承包地被徵用、完全失去土地的農村人口，要轉為城市居民，城市政府要負責提供就業援助、技能培訓、失業保險和最低生活保障等。鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮定居，特大城市要從調整產業結構的源頭入手，形成用經濟辦法等控制人口過快增長的機制。

第二節形成合理的城鎮化空間格局

要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成以沿海及京廣京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分佈，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局。

已形成城市群發展格局的京津冀、長江三角洲和珠江三角洲等區域，要繼續發揮帶動和輻射作用，加強城市群內各城市的分工協作和優勢互補，增強城市群的整體競爭力。

具備城市群發展條件的區域，要加強統籌規劃，以特大城市和大城市為龍頭，發揮中心城市作用，形成若干用地少、就業多、要素集聚能力強、人口分布合理的新城市群。

人口分散、資源條件較差、不具備城市群發展條件的區域，要重點發展現有城市、縣城及有條件的建制鎮，成為本地區集聚經濟、人口和提供公共服務的中心。

第三節加強城市規劃建設管理

規劃城市規模與布局，要符合當地水土資源、環境容量、地質構造等自然承載力，並與當地經濟發展、就業空間、基礎設施和公共服務供給能力相適應。

加強城市水源地保護和供水設施建設。缺水城市要適度控制城市規模，禁止發展高耗水產業和建設高耗水景觀。地下水超采城市要控制地下水開採，防止地面沉降。城市道路以及供排水、能源、環保、電信、有線電視等的建設，要破除部門和地方分割，在統一規劃基礎上協同建設，減少盲目填挖和拆建。加強城市綜合防災減災和應急管理能力建設。穩步推進城市危舊住房和“城中村”改造，保障拆遷戶合法權益。城市規劃和建築設計要延續歷史，傳承文化，突出特色，保護民族、文化遺產和風景名勝資源。強化城市規劃實施的監管，推進城市綜合管理，提高城市管理水平。

第四節健全城鎮化發展的體制機制

加快破除城鄉分割的體制障礙，建立健全與城鎮化健康發展相適應的財稅、征地、行政管理和公共服務等制度。完善行政區劃設置和管理模式。改革城鄉分割的就業管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉統一的人口登記制度。

主體功能區是基於不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力等，將特定區域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。《綱要》提出，要根據資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌考慮未來我國人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，按照主體功能定位調整完善區域政策和績效評價，規範空間開發秩序，形成合理的空間開發結構。這是在區域發展中貫徹落實科學發展觀的重大戰略舉措，是促進區域協調發展的一個新思路、新舉措，對於縮小區域差距，實現可持續發展，具有重要意義。

一是體現了以人為本謀發展的理念，打破了長期以來把做大一個地區經濟總量作為出發點和唯一目標來縮小地區差距的觀念。明確了縮小地區差距的導向，主要不是縮小地區間經濟總量的差距，不是要求各個地區的經濟總量排名提升，而是縮小地區間人民享有的公共服務和生活水平的差距，從而使居住在不同地區的人民都享有均等化的基本公共服務，都享有大體相當的生活水平。

二是體現了尊重自然規律謀發展的理念，打破了所有區域都要加大經濟開發力度的思維定式。我國區域之間的資源環境承載能力和發展潛力差異較大，特別是相當一部分國土的生態環境十分脆弱，並不適合大規模地集聚經濟，大規模地推進工業化和城鎮化。在全國960萬平方公里的陸地國土上，有些區域要承擔發展經濟、集聚人口的功能，支撐全國經濟的持續發展；有些區域要承擔保護生態環境的功能，對於這些區域，“發展”的含義主要不是作大經濟總量，而是保護好自然生態。這樣，才能既遵循經濟規律，也遵循自然規律，實現既快又好的發展。

三是體現了突破行政區謀發展的理念，改變了完全按行政區制定區域政策和績效評價的思想方法。我國不同區域的資源環境承載能力不同，集聚經濟和人口的能力不同，發展的內涵和要求也應該不同，對不同主體功能區的評價內容和重點也應不同。只有採取突破現有體制障礙和政策約束的新舉措，制定更有針對性的、差別化的區域政策和績效評價指標，才能使區域政策和績效評價指標更加科學，才能科學引導區域協調發展。

四是體現了長遠戰略思維，改變了過於追求短期發展成效的觀念。未來幾十年，是我國工業化、城鎮化加速發展時期，將有幾億農村人口進入非農產業就業，進入城市居住。在這種與經濟結構調整相伴的空間結構急劇變動的歷史時期，我國區域發展將面臨著更大的壓力和挑戰。富有前瞻性地謀划好我國未來十幾億人口、幾十萬億經濟在國土空間上的分佈，主動引導經濟布局、人口分布與資源環境相適應，協調好地域空間有限性與需求無限性的矛盾，對中華民族的長遠發展與生存極為重要。（發展改革委提供）

競爭性分配：競標資金　更是競標發展思路

投影演示、演講、答辯、總結……市長們紛紛走上“PK台”，競標產業轉移競爭性扶持資金。

清遠市通過參加義務教育規範化學校建設專項資金競爭項目，爭取到省義務教育規範化學校建設專項資金3100萬元，改善了地區義務教育階段的基礎設施條件。

中山大學嶺南學院財稅系主任林江說，在政府主導經濟發展的模式下，政府財政投入對地方經濟發展和引導產業轉型升級起著關鍵作用。廣東新一輪財政體制改革打破財政資金分配“平均用力”，讓財政資金這塊有限的蛋糕“餵飽了更多的胃”。

競標資金，更是競標發展思路。從這個意義上來說，無論是中標市還是未中標市都是贏家。配合產業和勞動力“雙轉移”戰略的實施，競爭性分配方式在用於支持欠發達地區產業轉移園區建設的75億元產業轉移扶持資金上先行先試：採用招投標的競爭性方式，分五批、每批安排15億元，擇優扶持三個欠發達地區示範性產業轉移園區建設。

為保障資金分配更公平、更科學，廣東根據項目技術、專業的特點建設專家庫，正式評審時通過抽籤決定評審專家，並要求參與評審專家簽署承諾書，保證評審公平。評審過程充分引入媒體監督和部門監督，開展“陽光評審”“透明評審”。

財政資金不是“唐僧肉”，爭到錢只是第一步，按照競標時的承諾管好、用好財政資金才是更為艱巨的任務。對此，廣東省建立了資金使用事前、事中、事後全過程的績效評價制度，對資金使用實施全程追蹤問效、問責機制。如在實施“省農業綜合開發專項資金”競爭性分配過程中，廣東省財政廳定期組織考評農業綜合開發縣的工作績效，績效差的被予以暫停或取消開發縣資格。

“四兩撥千斤”：公共財政管理正在破題

作為河源產業轉移園的首任負責人，河源市常務副市長黃建中對財政資金競爭性分配帶來的巨大變化深有感觸。

通過參與競標，河源市獲得了2批次、共10億元的產業轉移扶持資金。產業轉移扶持資金到達轉移園后，作為資本金注入園區開發建設單位河源市高新技術開發區有限公司，使公司資產負債率從86%下降至50%以下。各金融機構因此上調公司的信用評級，先後與其達成16億元的貸款意向，緩解了園區開發建設的資金壓力。

同樣是欠發達地區市，獲得2批10億元產業扶持資金的梅州市也產生了巨大的裂變效應。曾經親歷過競標活動的梅州市委書記李嘉說：“扶持資金的滾動發展帶來巨大的放大效應，成為啟動梅州"綠色崛起"的強大引擎。”

目前，梅州工業園首期7.266平方公里開發已基本完成，園區水質凈化廠、企業服務中心等重點配套設施已建成投入使用，累計有進園企業130家，計劃投資總額230.29億元。

嘗到了甜頭的廣東人，開始將競爭性分配改革推廣到更多的財政資金領域。

2008－2009年，廣東共完成了22項省財政專項資金競爭性分配改革試點，涉及10個省級部門近100億元省財政資金。

2010年，廣東財政對第一批扶持戰略性新興發展專項資金5.8億元進行競爭性分配。

2011年，廣東省設立戰略性新興產業政銀企合作專項資金；五年內統籌安排50億元，通過貸款貼息的方式，促進戰略性新興產業加快發展。

競爭性分配機制正成為有力的“財政槓桿”，撬動區域經濟科學發展。“廣東省農業綜合開發專項資金”在實施競爭性分配后，各級財政對農業綜合開發的投入實現大幅增長；“民辦技工教育專項資金”競爭性分配極大地調動了民間資本參與發展技工教育的積極性，1500萬元財政資金帶來了20倍的滾動投入；“省旅遊扶貧項目”在不到一年時間裡，直接為10萬人提供就業機會……

廣東省財政廳廳長曾志權說，作為一種新型、科學的分配文化，競爭性分配機制對財政管理改革的影響是深遠的。財政資金競爭性分配改革充分發揮了財政資金“四兩撥千斤”的作用，形成了“倒逼機制”，有利於打破地方和部門傳統的路徑依賴和思維定式，從“要我發展”向“我要發展”轉變。

2020年5月22日，在第十三屆全國人民代表大會第三次會議上，李克強總理作的政府報告中提及，加快落實區域發展戰略，繼續推動西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展。

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，實施區域協調發展戰略。加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局，深化改革加快東北等老工業基地振興，發揮優勢推動中部地區崛起，創新引領率先實現東部地區優化發展，建立更加有效的區域協調發展新機制。

2018年11月，出台《中共中央國務院關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》。

2020年5月22日，國務院總理李克強在發布的2020年國務院政府工作報告中提出，加快落實區域發展戰略。繼續推動西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展。深入推進京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展。推進長江經濟帶共抓大保護。編製黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要。推動成渝地區雙城經濟圈建設。促進革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展。發展海洋經濟。