政府投資項目管理

政府投資項目管理是一個歷史的範疇，隨著國家經濟體制改革的不斷深入，政府投資項目管理的內容也在不斷變化，日益科學化、嚴密化、系統化。政府投資項目管理有：建設程序管理制度、政府採購制度、項目法人負責制、工程合同管理制、建設監理制、財政基本建設資金評審與財務管理制度等內容。

(1)建設程序管理制度

建設程序是指建設全過程中各項工作必須遵循的先後順序；這個先後順序是指建設過程中各環節、各步驟之間客觀存在的不可破壞的先後順序，是反映了建設項目本身的特點和客觀規律的。因此，建設程序由國家建設行政主管部門和計劃主管部門共同制訂頒布，建設項目必須遵守建設程序。

(2)政府採購制度

建設領域中政府採購制度是發源於西方發達國家的一項規範政府投資項目材料、設備以及施工、管理服務採購行為的制度。為了保證政府採購的公正、公平、公開性，便於納稅人監督，政府採購制度的核心是實行競爭性招標制度。我國從90年代中期開始試行政府採購制度，取得了良好的效果，既減少了政府採購支出又贏得了社會各界的讚賞。1999年我國人大頒布了《中華人民共和國招標投標法》，進一步從法律制度上明確了政府採購的基本形式即招投標制，為規範政府採購制度奠定了法律基礎。財政部為了規範政府採購行為，加強財政支出管理，提高財政資金使用效益，促進社會和經濟發展，根據有關法律、法規制定了《政府採購辦法》，於1999年下半年實施。該辦法針對政府採購的一些普遍性問題做了明確規定。我國加入WTO，必須遵守WTO的《政府採購協議》(即GPA)，其中最經典的原則就是競爭性和無歧視性。競爭性即要求招標程序必須符合國際競爭性招標原則(ICB)，包括低價中標原則等；無歧視性即必須向全球供應商公開招標，不得設置歧視性評標定標程序，妨礙開放性。

(3)工程合同管理制

為適應社會主義市場經濟體制需要，加強政府投資項目管理，保護政府投資項目工程合同雙方的合法權益，應該對政府投資項目實施嚴格的工程合同管理制。工程合同管理包括勘察、設計合同管理、總承包合同管理、建設監理合同管理、材料、設備採購合同管理和施工合同管理等內容，但工程合同管理的核心是施工合同管理。政府投資項目實施工程合同管理制的最大難點，在於索賠制度的實施。一般而言，政府各部門對政府投資項目實施嚴格的評審制度，審計機關也對項目實施嚴格的工程預算執行審計，政府對承包商的索賠一般都採取了嚴厲的管制，即承包商的索賠難以成功。但是索賠是工程管理領域中的國際慣例，政府有關部門應尊重這一慣例，要採取有效措施控制索賠，但不能制止索賠。

(4)建設監理制

為了保證政府投資項目目標的實現，國家均要求實施建設監理。工程建設監理是指監理單位受項目法人的委託，根據國家有關部門批准的工程建設文件、法律法規和工程建設監理合同及其他工程建設合同，對工程建設實施的監理工作。

(5)政府投資項目的評審與財務管理制度

為了確保中央戰略決策的貫徹落實，管好用好國債專項資金進而開創全國財政基本建設管理工作新局面，財政部在山東泰安召開了“全國財政基本建設工作會議”，對加強政府投資項目，尤其是國債專項資金的管理與監督進行了全面部署，並以此為契機提出了新形勢下基本建設管理的新思路。這個新思路就是：以提高投資效益為核心，以政府的財政性資金管理為重點，通過深化投資體制改革，逐步建立以財政基本建設支出預算管理、投資項目管理和投資效益監督管理為主要內容的投資調控管理體系。為此，要儘快建立和完善三項制度，即基本建設支出預算編製制度，投資項目的概、預、決算審查和財務報表審核制度，投資效益的分析報告制度，總稱為政府投資項目的評審與財務管理制度。推行“三項制度”，就是要明確財政基本建設管理工作的主要內容和具體途徑，做好基建資金預算編製、工程預(結)決算審核、財政資金撥付、項目竣工財務決算批複和投資效益分析評價五個環節的工作，認真解決我國目前財政基本建設中的盲目投資、重複建設、資金使用效益低和損失浪費嚴重等問題，逐步實現對財政性投資資金使用的全範圍、全過程監督管理，把政府投資項目工作真正轉到以提高財政性投資資金使用效益為中心的軌道上。

1. 制訂各種宏觀經濟政策

政府通過制訂各種宏觀經濟政策來引導，控制工程項目的投資方向和規模，用宏觀統帥微觀。宏觀經濟政策主要有：貨幣政策、財政政策、投資政策，產業政策、價格管理政策、人口與就業政策、國際收支與管理政策等。

2. 制訂經濟與社會發展規劃

通過制訂各種經濟與社會發展戰略、發展規劃、年度計劃對工程建設項目進行引導和調控。

3. 加強重要資源的管理

對土地資源使用的管理，土地的取得方式、程序，土地的使用年限、稅收等都有相關規定，為防止土地資源的浪費，對工程建設項目取得開工許可證後土地的閑置時間也要做具體限制。

對涉及到礦產資源開發利用與消耗大量重要自然資源的工程項目，國家規定了相應的審批程序與批准條件，對開採技術的先進程度、資源利用率、資源開發后自然環境恢復等都有明確要求。

對國內資金進行總量平衡管理，對外資，外債規模與增長速度也必須控制在一定的合理範圍內，避免由於外債規模過大、特別是短期外債規模過大而對國民經濟的發展產生影響。

4. 環境與安全管理

環境保護方面的管理：工程項目的建設對自然環境勢必會產生一定的影響。為了保護人類生存環境，保證國家可持續發展戰略的實施，須防止建設項目對環境可能造成的不良影響，促進經濟、社會和環境協調發展，為此國務院制定了《環境保護法》和《建設項目環境保護管理條例》。規定凡是建設項目，都要對環境保護與污染處理方面採取切實可行的治理方案和措施。同時還明確提出須經專門機構進行環境影響評價，取得有關方面批准後方能進行建設。要求工程建設項目在環境保護方面應做到與項目主體工程同時設計，同時開工和同時投入使用。

安全方面管理：工程項目的安全問題是指項目建設與將來生產過程中的財產和人身安全。國家制訂了項目建設和運營中在安全施工、生產，防火、消防等方面的安全防護標準，工程項目在進行設計與施工時必須嚴格貫徹執行這些標準，項目建成后，還必須經有關部門檢查，取得許可後方可投入使用。

在特殊物資進口方面的管理：有的項目在建設過程中，需要使用一些特殊物資，如特殊藥品、化學物質等，有的項目是投產後生產產品時需要某種特殊物資作為原料，對於這些工程項目的建設，按國家有關規定，必須有相應部門批准，以保證社會安全和環境安全。

1．改變政府投資項目的傳統管理模式。對經營性政府投資項目實行“項目法人責任制”。對經營性政府投資項目，按資金來源的不同分別依照《中華人民共和國公司法》設立有限責任公司和股份有限公司，依法組建獨立的項目法人，由項目法人充當項目業主，實施對項目策劃、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值等方面的全過程管理。對非經營性政府投資項目採用“代建制”。實踐證明，採用代建制有利於發揮專業項目管理機構的優勢，提高政府投資項目的管理效益。

2．從規章制度方面對政府投資項目管理進行進一步的規範。全面推行政府投資項目建設資金的“集中支付”制度。將政府投資項目財政撥款方式由財政部門根據計劃投資撥付給建設單位或代建單位后，再由建設單位或代建單位撥付給施工和監理等單位的方式，改由財政部門根據按相關規定審定后的金額和比例以及建設單位或代建單位的簽認，直接撥付給施工或監理等單位。實踐證明。集中支付”方式改變了傳統的資金撥付方式中間環節多、滯留時間長的弊端，有利於減少各個項目的資金積壓，盤活財政資金，提高財政資金的投資效益，並可防止超付工程款現象的發生，同時也杜絕了建設單位或代建單位挪用、滯留財政資金的違法違規行為，保證了財政性資金安全、及時和有效使用。

建立政府投資項目管理的問責制度。溫家寶總理在第十屆全國人民代表大會第三次會議上所作的政府工作報告中曾提出：“全面落實投資體制改革決定，制定相關辦法，完善項目審批、核准和備案制度，建立新形勢下的全社會投資調控體系；規範政府投資的範圍和行為，健全政府投資監管制度；建立政府投資和國有企業投資責任制與責任追究制，從根本上改變投資決策失誤而無人負責的狀況”。總理的政府工作報告就政府投資問題給有關管理部門和監督機關提出了新的要求。

3．提高政府投資項目決策的規範性和科學性。政府投資項目決策前必須經過符合資質要求且信譽好的工程諮詢機構，對項目建設的必要性、可行性以及建設規模等從技術、經濟，社會、環境等方面加以全面、系統地分析論證，對一些重大建設項目應經專家評估論證(應特別注意發揮具有相應專長的人大代表及政協委員的作用)后，提交同級人民代表大會或其常委會審議，並逐步實行政府投資項目的公示和聽證制度，以廣泛聽取各方面的意見和建議。

4．加大審計監督力度，防止投資項目領域違法行為的發生。大力推行政府投資項目的績效審計。原國家審計署審計長李金華在接受記者採訪時曾指出“損失浪費同貪污腐敗一樣可怕，比如形象工程，花了國家很多錢，卻沒有給老百姓帶來更多實惠，也沒有對國家的經濟建設起到更大更好的作用，這就是對資源的一種浪費”。他認為“績效審計就是從某個層面評價資源的消耗及其結果，針對它存在的問題提出建議和對策。對於損失浪費，傳統的財務收支審計往往解決不了問題。但如果是績效審計，儘管沒有違反規定，但取得的效果不好，也應建議政府進行干預”。

對重點投資項目實施全過程跟蹤審計。跟蹤審計可以及早發現工程建設中存在的問題，並使問題及時得到處理，起到防患於未然的作用，同時還可以大大減少竣工決算審計的工作量，相對縮短項目審計的時間，提高審計質量和效益。

5．各個部門之間加強協調聯繫，提高資金利用效果。目前，我國對改府投資項目的監督體系比較混亂，主要是監督部門多，財政、發改，建設、審計等職能部門對政府投資項目均具有監督權，有時出於部門利益考慮，各職能部門各行其事，難以形成監督合力。同時，由於監督部門多，彼此協調不夠，容易出現監督內容重複、監管標準不一等問題，這在一定程度上弱化了對政府投資項目的監督力度。為了加強對政府投資項目的監督，政府必須下大力氣理順、協調好各監督部門之間的關係，使各部門之間通力合作，相互支持與配合，形成監督合力，積極有效地促進對政府投資項目的管理，提高財政資金的使用效率。

第一．有利於提高政府投資項目管理的質量、效率和降低成本。一般來說，政府投資項目的規模大、額度高、範圍廣，協調環節多，管理方式滯后。加強政府項目管理，有利於管好、用好政府投資項目的資金，能夠形成質量與數量相統一的優秀項目成果。

第二。有利於推動政府投資項目管理模式的創新。通過對國內外政府投資項目管理模式進行剖析，在管理實踐中找出項目管理模式存在的問題．從而提出科學的解決方案，能夠創造一種全新的、全過程的一體化管理新模式，進一步解決政府投資項目的焦點和難點問題。

第三，有利於構建和諧社會。我國政府每年都要投入數千億元資金進行公共設施建設，各個重大項目引起了社會各界高度關注，如果出現質量、工期、成本和腐敗等一些重大問題，會引起各方面不滿，產生不穩定因素。加強政府項目管理，實現管理的科學化，能夠進一步解決項目管理中的一些矛盾和問題，有利於社會和諧。