行政處罰

行政處罰是指行政主體依照法定職權和程序，對違反行政法規範但尚未構成犯罪的相對人，給予行政制裁的具體行政行為。

行政處罰是行政制裁的一種形式，具有行政處罰權的行政主體為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權益，依法對行政相對人違反行政法律法規而尚未構成犯罪的行政行為所實施的法律制裁。

行政主體在法律特定的行政管轄權內，對尚未構成犯罪的有一般違法行政的管理相對人（被管理的組織或自然人），依法所作的一種制裁。制裁的目的是為了維護社會治安和社會秩序，保障國家的安全和公民的權利。

1．行政處罰是以對違法行為人的懲戒為目的，而不是以實現義務為目的。這一點將它與行政強制執行區別開來。行政強制執行的目的在於促使義務人履行義務。

2．行政處罰的適用主體是行政機關或法律、法規授權的組織。這一點使它與刑罰區別開來。刑罰的適用主體是人民法院。

行政處罰與刑罰的區別：制裁的性質不同；適用的違法行為不同；懲罰程度及適用的程序不同；制裁機關不同；處罰形式不同。

3．行政處罰的適用對象是作為行政相對方的公民、法人或其他組織，屬於外部行政行為。這一點將它與行政處分區別開來。行政處分只能適用於行政機關的工作人員或其他由行政機關任命或管理的人員。

4．行政處罰的前提是行政相對方實施了違反法律規範的行為，而非違反了刑法、民法等其它法律規範的行為。

我國《行政處罰法》第8條規定：行政處罰的種類：（1）警告；（2）罰款；（3）沒收違法所得、沒收非法財物；（4）責令停產停業；（5）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法規規定的其他行政處罰。這稱為行政處罰的法定種類。值得注意的是，這裡的“其他行政處罰”，限於法律、行政法規規定的這一範圍。根據《治安管理處罰法》第10條規定，治安管理處罰的種類有警告、罰款、行政拘留、吊銷公安機關發放的許可證四種。《海關行政處罰實施條例》涉及的行政處罰種類有警告、罰款、沒收有關貨物、物品、走私運輸工具、暫停報關執業、撤銷海關註冊登記、取消報關從業資格等。

行政處罰的設定是指國家有權機關在行政處罰立法上的權力配置。根據《行政處罰法》和其他法律、法規的規定，行政處罰的設定許可權劃分如下：

1．全國人民代表大會及其常務委員會是國家最高權力機關和立法機關，可以設定任何種類行政處罰。限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定。

2．國務院是最高行政機關，可以依法設定除限制人身自由以外的行政處罰。法律對違法行為已經作出行政處罰規定的，行政法規不得超越法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍另行作出行政處罰規定。

3．地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰。法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定的，地方性法規不得超越法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍另行作出行政處罰規定。

4．國務院各部、委制定的規章可以在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內作出具體規定；尚未制定法律、行政法規的，部委規章可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由國務院規定。國務院可以授權具有行政處罰權的直屬機構按照本條的情形規定行政處罰。

5．省、自治區、直轄市人民政府和省、自治區人民政府所在地的市人民政府、經國務院批准的較大的市以及經濟特區市人民政府制定的規章可以在法律、法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的範圍內作出具體規定；尚未制定法律、法規的，上述人民政府制定的規章可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。罰款的限額由省級人大常委會規定。

6．除上述規定外，其他規範性文件不得設定行政處罰。

1. 處罰法定原則

處罰法定原則是最基本的行政處罰原則，是依法行政原則在行政處罰領域的具體體現。其基本內涵就是處罰依據法定、處罰種類法定、處罰主體法定、處罰程序法定、處罰形式法定、處罰職權職責法定。《行政處罰法》第3條規定：公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規或者規章規定，並由行政機關依照本法規定的程序實施。沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。根據這一規定，處罰法定原則主要包括四個方面的內容：

第一，處罰設定權法定。處罰設定權法定是指哪些法律規範可以設定行政處罰及其設定哪些種類的行政處罰必須按照法律的規定進行。

第二，行政處罰依據法定。即法無明文規定不處罰，受處罰行為是法定的。凡法律、法規、規章沒有規定予以處罰的行為，均不受處罰。處罰必須有法律、法規或者規章依據，否則，行政處罰是違法的，應屬無效。行政主體對於法定應予行政處罰的行為，應當依法定處罰種類和內容進行處罰。處罰要求實體合法。

第三，行政處罰主體及其職權法定。行政處罰是一種行政權力，除法律、法規、規章規定有處罰權的行政機關以及法律、法規授權的組織外，其他機關或者組織不得行使。另外，法定主體行使處罰權時必須遵守法定的職權範圍，不得越權或者濫用權力。

第四，行政處罰程序法定。行政機關違反法定程序作出的行政處罰決定無效。如，符合聽證條件當事人要求聽證而不舉行聽證的，處罰無效。

2. 處罰公正、公開原則

《行政處罰法》第4條規定：行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。對違法行為給予行政處罰的規定必須公布；未經公布的，不得作為行政處罰的依據。

處罰公正原則是指行政處罰的設定和實施必須與相對人的違法事實、性質、情節以及社會危害程度相當。行政機關在處罰中對受罰者用同一尺度平等對待。公正在制度上體現為：一是要防止偏聽偏信；二是要使當事人了解其違法行為的性質並給予其申辯的機會；三是要防止自查自斷，實行查處分開、審執分開制度。

處罰公開原則就是指行政處罰的依據、過程及結果必須公開。行政機關對於有關行政處罰的法律規範、執法人員身份、主要事實根據等與行政處罰有關的情況，除可能危害公共利益或者損害其他公民或者組織的合法權益並由法律、法規特別規定的以外，都應向當事人公開。公開在制度上體現為：一是要求行政處罰的依據要公開，凡是作為處罰依據的規定應當是事先公布的；二是要求實施行政處罰的執法過程要公開，如依法表明執法身份、公開舉行聽證會聽取意見、處罰的事實和理由公開、處罰決定公開等。

3. 處罰與教育相結合原則

行政處罰是法律制裁的一種形式，但又不僅僅是一種制裁，它兼有懲戒與教育的雙重功能。處罰不是目的，而是手段，通過處罰達到教育的目的。行政機關在行政處罰的適用中應當始終堅持教育與處罰相結合。《行政處罰法》第5條規定：實施行政處罰，應當堅持處罰與教育相結合。行政處罰的目的是糾正違法行為，減少和消除違法行為，教育當事人自覺守法，處罰只是手段而不是目的。因此，行政機關在實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為，對情節輕微的違法行為也不一定都要實施行政處罰。但是，行政機關未責令當事人改正或者限期改正違法行為即做出行政處罰的，雖然違反行政處罰的法律原則，但並不直接導致行政處罰程序違法，不會導致行政處罰行為的無效或撤銷。需要指出的是，處罰與教育相結合，既非意味著可以以行代刑，也非意味著可以以教代罰。

4. 保障相對人權利的原則

《行政處罰法》第6條規定：公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權；對行政處罰不服的，有權依法申請行政複議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。行政機關對相對人實施行政處罰時，必須保證其獲得法律救濟的權利，以保障其合法權益，因此該原則又被稱為“無救濟即無處罰”原則。

5. 監督制約、職能分離原則

這一原則是指，對行政機關實施行政處罰時的內部活動和外部活動進行有效的監督和制約，防止“暗箱操作”和濫用處罰權。為此，《行政處罰法》規定了一系列的體現職能分離的條款。其中包括：行政機關對違法行為的調查與審理分離；作出罰款決定的機關與收繳罰款的機構分離；聽證主持人與調查檢查人員分離。此外，行政機關執法人員當場作出的處罰決定向所屬行政機關備案的規定，也體現了監督制約原則的要求。

6. 一事不再罰原則

《行政處罰法》第24條規定：對當事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。《行政處罰法》首次確立該原則，嚴格來講，在我國是實行一事不二罰（款）原則。

一事不再罰原則的基本內涵是，對違法行為人的同一個違法行為，不得以同一事實和同一依據給予兩個（次）以上的同類（罰款）處罰。確立這一原則的目的在於，防止法律規範之間的設定衝突，防止重複規定處罰和濫施處罰，維護行政相對人的權益。實踐中，由於各種法律規範的複雜、交錯規定，致使行為人的一個行為同時觸犯了數個法律規範條文，從形式上看，構成數個違法行為時應當如何處理處罰問題就相對比較複雜。

一事不再罰原則應在四個層面上運作。

（1）一行為不再理。行政主體對行為人的第一個處理尚未失去效力時，不能基於同一事實和理由給予第二次處理，除非第二個處理是對第一個處理的補充、更正或者補正。如果第一個處理違法不當，行政主體應當先撤銷，再重新處理。如果第一個處理合法正確但未達行政目標，行政主體應充分考慮信賴保護原則，必須撤銷的，應依法給受損失的相對人一定的補償。

（2）一行為不再罰。除了法律有明確規定或者依基本法理和法律規則合理推定，如合併處罰、一事多層罰、一事罰多人、一事多行為等情形以外，行政主體應嚴格遵循一個行為一次處罰的原則。

（3）一行為不再同種罰。對於行為人的同一個違法行為，行政主體不能給予兩個以上相同種類的處罰。這主要指一個違法行為觸犯幾個法律條文的情形，即法理上所稱法條競合或者規範競合。一旦出現規範競合，應當允許各個法律條文對應的相關行政主體依據不同理由分別作出處罰。但為體現相對公平和公正，各行政主體不能對行為人採取相同種類的處罰。

（4）一行為不得兩次以上罰款。對於行為人的同一個違法行為，無論觸犯幾個法律條文，構成幾個處罰理由，以及由幾個行政主體實施處罰，只能給予一次罰款。如果幾個行政主體對涉案違法行為都有權罰款，根據效力優先原則，應該是誰先罰款誰有效。

當然，一行為不再罰也不是一個恆定的法律原則，它有以下幾個例外：

（1）合併處罰。在法定並處的情況下，因可以並處的處罰種類極有可能在程序尤其是時限上不一致，故並處的幾種處罰可以在時間上有先有后，並可以採用幾個不同的處罰決定書。

（2）一事多層罰。對於法人或者其他組織違法的，如果法律有明確規定，行政主體可以採用不同的處罰決定書，分別對法人或者其他組織、法定代表人或者主要負責人以及直接責任人進行處罰。

（3）一事罰多人。幾個違法行為人共同違法的，行政主體可以以不同處罰決定書，對各該違法行為人分別處罰。

（4）一事多行為。某一個違法事件涵蓋多個違法行為時，如果各該違法行為性質不同，在法律上應構成不同處罰理由，行政主體可以以違法行為為單位分別作出處罰；如果各該違法行為性質相同，則構成法律上的連續行為，行政主體只能以一個違法行為作出一個處罰。

7. 過罰相當原則

過罰相當，要求立法所設定的違法行為與行政處罰相適應，作出行政處罰必須以事實為根據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當，處罰輕重適度。即重過重罰、輕過輕罰，準確適用依法從輕、減輕處罰規定，作出的處罰符合設定該處罰的目的，相同情況相同處罰；處罰應採用最必要的方式，處罰符合比例法則、合乎情理且有可行性、符合客觀規律。行政主體實施的行政處罰，必須與受罰人的違法行為的事實、性質、情節及社會危害程度相適應，亦即行政處罰的種類、輕重程度及其減免均應與違法行為相適應。

1. 行政處罰的管轄

（1）根據規定，行政處罰除法律、行政法規另有規定外，由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。

（2）縣級以下（不包括縣級）的行政機關如果沒有法律、行政法規的另行規定或根據縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關的依法委託，不得享有、行使行政處罰管轄權。

（3）兩個以上依法享有行政處罰權的實施機關如對同一行政違法案件都有管轄權，在案件管轄上發生爭議，雙方又協商不成的，應報請共同的上一級行政機關指定管轄。

（4）對行政違法案件有管轄權的行政機關若發現相應違法行為構成犯罪的，行政機關必須依法及時將案件移送司法機關，依法追究刑事責任。違法行為經人民法院依法審判認定構成犯罪判處拘役或有期徒刑時，行政機關已經給予當事人行政拘留的，應當依法折抵相應刑期。違法行為構成犯罪，人民法院判處罰金時，行政機關已經處以罰款的，應當折抵相應罰金。

2. 行政處罰的適用

行政處罰適用的條件：一是必須已經實施了違法行為，且該違法行為違反了行政法規範；二是行政相對人具有責任能力；三是行政相對人的行為依法應當受到處罰；四是違法行為未超過追究時效。

行政處罰的適用方式：

（1）不予處罰。根據規定，

A.不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰；

B.精神病人在不能辨認或控制自己行為時有違法行為的，不予行政處罰；

C.違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰；

D.違法行為在兩年內未被發現的，除法律另有規定外，不再給予行政處罰。

（2）從輕或減輕處罰。從輕處罰，是指在行政處罰的法定種類和法定幅度內，適用較輕的種類或者依照處罰的下限或者略高於處罰的下限給予處罰，但不能低於法定處罰幅度的最低限度。減輕處罰，是指在法定處罰幅度的最低限以下給予處罰。如，稅務機關責令限期改正，處2000元以上2萬元以下的罰款，從輕處罰2000元，減輕處罰1000元。根據規定，依法應當從輕或減輕行政處罰的情況有：一是已滿十四周歲不滿十八周歲的人有違法行為的；二是主動消除或減輕違法行為危害後果的；三是受他人脅迫有違法行為的；四是配合行政機關查處違法行為有立功表現的；五是其他依法應從輕或減輕行政處罰的情形。

關於從重處罰問題，《行政處罰法》未作明確規定。有的特別法律、法規，如《海關行政處罰實施條例》，對應當從重處罰的情形作了明確規定。該條例第53條規定，有下列情形之一的，應當從重處罰：

（1）因走私被判處刑罰或者被海關行政處罰后在2年內又實施走私行為的；

（2）因違反海關監管規定被海關行政處罰后在1年內又實施同一違反海關監管規定的行為的；

（3）有其他依法應當從重處罰的情形的。

又如，《治安管理處罰法》第20條規定，違反治安管理有下列情形之一的，從重處罰：

（1）有較嚴重後果的；

（2）教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的；

（3）對報案人、控告人、舉報人、證人打擊報復的；（4）6個月內曾受過治安管理處罰的。

3. 行政處罰的追究時效

根據《行政處罰法》規定，行政處罰的追究時效為2年，在違法行為發生后2年內未被行政機關發現的，不再給予行政處罰；法律另有規定的除外。如修訂后的《稅收征管法》規定，違反稅收法律、行政法規應當給予行政處罰的行為，在5年內未被發現的，不再給予行政處罰。根據《治安管理處罰法》規定，違反治安管理行為在6個月內沒有被公安機關發現的，不再處罰。

行政處罰的追究時效，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。連續狀態，是指行為人連續實施數個同一種類的違法行為；繼續狀態，是指一個違法行為在時間上的延續。

行政處罰是對違法行為人的權利和利益的限制甚至剝奪，是一種較嚴厲的制裁行為，因此，行政處罰的適用必須遵守嚴格的程序。

1.簡易程序

行政處罰的簡易程序又稱當場處罰程序，指行政處罰主體對於事實清楚、情節簡單、後果輕微的行政違法行為，當場作出行政處罰決定的程序。簡易程序的特徵：一是簡易程序的適用必須符合一定的條件：違法事實清楚；有法定依據；數額較小的罰款（指對公民處50元以下，對法人或其他組織處1000元以下的罰款）或警告。不符合上述條件，或上述條件缺損的，不得適用簡易程序。二是程序簡單迅捷，當場處罰。行政執法人員發現符合法定條件的行政違法行為後，事實清楚，也不必更換時間和地點調查取證，可以立即當場依法予以處罰。與一般程序和聽證程序相比，簡易程序簡潔明了、迅速及時、易於執行。根據《治安管理處罰法》第100條規定，違反治安管理行為事實清楚，證據確鑿，處警告或者200元以下罰款的，可以當場作出治安管理處罰決定。

適用簡易程序的行政處罰必須符合以下條件：

（1）違法事實確鑿；

（2）對該違法行為處以行政處罰有明確、具體的法定依據；

（3）處罰較為輕微，即對個人處以50元以下的罰款或者警告，對組織處以1000元以下的罰款或者警告。

行政執法人員當場作出行政處罰決定的，應遵守以下程序：

（1）出示執法證件，表明執法人員身份；

（2）告知作出行政處罰決定的事實、理由和根據；

（3）聽取當事人的陳述和申辯；

（4徠）填寫預定格式、編有號碼的當場處罰決定書；

（5）將行政處罰決定書當場交付當事人。

2.一般程序

一般程序也稱普通程序，指除法律特別規定應當適用簡易程序的以外，行政處罰實施機關依法對行政違法行為實施行政處罰，進行行政制裁時通常所應遵循的方式與步驟。一般程序有如下特徵：一是適用範圍廣。除法律有特別規定外，行政處罰一律適用一般程序。法律有特別規定，指《行政處罰法》規定的應當適用簡易程序的情形。二是較簡易程序相對嚴格、複雜。一般程序的內容，包括立案、調查、處理決定、製作處罰決定書、告知和說明理由、當事人陳述和申辯、送達處罰決定書。一般程序是行政機關進行行政處罰的基本程序。一般程序適用於處罰較重或情節複雜的案件以及當事人對執法人員給予當場處罰的事實認定有分歧而無法作出行政處罰決定的案件。

根據《行政處罰法》的規定，行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。

3.聽證程序

聽證程序，是指行政機關為了查清行政違法事實，合法合理地實施行政處罰，在作出責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，通過公開舉行有各方利害關係人參加的聽證會，廣泛聽取意見的法律程序。《行政處罰法》規定的聽證程序具有如下特徵：一是聽證由行政機關主持，有關利害關係人參加。二是聽證公開進行。除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行。三是聽證程序只適用於行政處罰領域的特定案件。並非所有的行政處罰案件都必須適用聽證程序，只有行政處罰實施機關在依法作出責令停產停業、吊銷許可證和執照、較大數額的罰款等行政處罰決定之前，應當事人申請，才可適用聽證程序。四是適用聽證程序一般以當事人申請為前提。對特定的行政處罰案件，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。五是組織聽證是一定條件下行政處罰實施機關的法定程序義務。只要特定行政處罰案件當事人依法要求聽證，行政機關必須履行組織聽證這一法定的程序義務。

此外，特別法律對處罰聽證適用範圍作出了一些特別規定。如，《治安管理處罰法》第98條規定：公安機關作出吊銷許可證以及處2000元以上罰款的治安管理處罰決定前，應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證；違反治安管理行為人要求聽證的，公安機關應當及時依法舉行聽證。

行政處罰的執行程序，是指確保行政處罰決定所確定的內容得以實現的程序。行政處罰決定依法作出后，當事人應當在行政處罰決定的期限內予以履行。當事人對行政處罰決定不服，申請行政複議或提起行政訴訟的，除法律另有規定外，行政處罰不停止執行。對於限制人身自由的行政處罰決定，只能由公安機關依法執行。

1.處罰機關與收繳罰款機構相分離

行政機關或其他依法享有行政處罰權的組織依法作出罰款的行政處罰的，作出罰款決定的行政機關及其他組織除有法定情形外應當與收繳罰款的機構分離。除《行政處罰法》規定可以當場收繳的罰款外，作出處罰決定的行政機關或其他組織及其執法人員不得自行收繳罰款。當事人應當自收到行政處罰決定書之日起15日內，到指定的銀行繳納罰款，銀行應當收受罰款，並將罰款直接上繳國庫。

根據《行政處罰法》規定，執法人員可以當場作出行政處罰決定並收繳罰款的情形有：依法給予20元以下的罰款的；不當場收繳事後難以執行的。另外，如：在邊遠、水上、交通不便地區，行政機關及其執法人員依法作出罰款決定后，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難的，經當事人提出，行政機關及其執法人員可以當場收繳罰款。此外，特別法律作出的執行規定略有不同。如，根據《治安管理處罰法》規定，被處50元以下罰款，被處罰人對罰款無異議的；被處罰人在當地沒有固定住所，不當場收繳事後難以執行的，人民警察可以當場收繳罰款。行政機關及其執法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具省、自治區、直轄市財政部門統一制發的罰款收據；不出具財政部門統一制發的罰款收據的，當事人有權拒絕繳納罰款。執法人員當場收繳的罰款，應當自收繳之日起2日內，交至行政機關。在水上當場收繳的罰款，應當自抵岸之日起2日內交至行政機關。行政機關應在2日內將罰款繳付指定的銀行。

2.行政處罰的強制執行

行政處罰決定依法作出后，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以採取下列措施，強制執行：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的3%加收罰款；根據法律規定，將查封、扣押的財物拍賣或者將被凍結的存款劃撥抵繳罰款；申請人民法院強制執行。但是，當事人確有困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經當事人申請和行政機關批准，可以暫緩或者分期繳納。特別行政法規對此也作了具體規定。如，《海關行政處罰實施條例》第61條規定：當事人確有經濟困難，申請延期或者分期繳納罰款的，經海關批准，可以暫緩或者分期繳納罰款。當事人申請延期或者分期繳納罰款的，應當以書面形式提出，海關收到申請后，應當在10個工作日內作出決定，並通知申請人。海關同意當事人暫緩或者分期繳納的，應當及時通知收繳罰款的機構。

3.嚴格實行收支兩條線

行政處罰實施機關在執行行政處罰決定過程中，除依法應予銷毀的物品外，依法沒收的非法財物，必須按照國家規定公開拍賣或者按照國家有關規定處理。罰款、沒收違法所得或者沒收非法財物拍賣的款項，必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款、沒收的違法所得或者返還沒收非法財物的拍賣款項。

4.執行原則

行政處罰的執行應當遵守下列原則：

（1）當事人自覺履行原則；

（2）行政複議和行政訴訟期間，行政處罰決定不停止執行原則；

（3）作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離；但是，依照行政處罰法的規定可以當場收繳罰款的除外。

當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以採取加處罰款、拍賣查封或扣押的財物、劃撥凍結的存款、申請人民法院執行等措施。